林业行政执法程序问题研究

周孜予 刘轩邑

(东北林业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨 150000)

一、林业行政执法程序的价值分析

1.林业行政执法程序的发展。林业行政执法是行政机关对立法者意志的遵守和执行，是指行政机关依照林业法律，法规规定的程序实施行政许可、处罚、强制等活动，对于保护森林资源，实现生态多样化治理有着重要意义。林业法律法规在制定之后，其是否能起到客观的预设效果，与执法过程所反映的情况有着密不可分的联系。纵观法律的发展史，行政与法律本不存在着必要的联系，行政概念产生在先，法律概念产生在后。由于近现代法律在不断地向国家治理靠拢，“法治”的产生与发展致使行政与法律被紧密的联系在了一起，“行政”就是对法律的执行与遵守。近年来随着全面依法治国进程的不断推进，程序理念也逐渐进入到行政法领域中。其中林业行政执法程序作为林业行政执法活动的制度保障，是指行政主体在做出行政行为，行使行政权力并为实现某种法律关系的过程中所遵循的步骤和方式。林业行政执法程序理念的提出对于保障实体法的实施具有深远的意义，林业行政执法作为行政机关的经常性活动，其执法的手段与执法质量直接关乎政府形象。目前，我国尚未出台统一的《行政程序法》，林业执法活动的程序性事项仍依据《行政许可法》《行政处罚法》《林业行政处罚程序规定》等相关法律作为参考，缺少一部起到统领性作用的程序法来对执法工作加以规范。2021年国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》①明确指出健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法，文中虽未直接引用行政执法程序的概念，但全文却表述出了对于执法程序理念的追求。

2.林业行政执法程序的价值。行政法首要的根本价值在于控权保民，即控制行政权，保障公民基本权利。在这两种层次价值的基础之上，林业行政执法也应当遵从自身的程序价值。林业行政执法程序理念的提出，是对公共利益管理效益的有效提升，同时也是对传统林业行政执法缺乏规范力和执行力的反思。纵观我国法治发展道路，对于执法程序的价值思考，始终存在着两种争锋相对的价值观点影响着法治建设的发展。一种观点认为，程序只不过是一种工具，其目的在于实现某一结果，达成某一目标，称为程序工具主义。程序工具主义认为程序存在的意义就是为了保障目标的顺利实现，只有当结果正确、具有科学性、依据性才能说明程序的完备性。一旦结果发生了错误，尽管程序进行的百无失一也失去了自身的意义。程序工具主义的思想在我国传统文化中有着根深蒂固的渊源，就是用结果来论证过程的合理性。人们普遍认为，结果好一切都好，因此可以忽略程序过程中的问题和瑕疵。试将此观点带入进行政执法的过程中会发现，如果仅仅强调结果的正确性，行政机关的执法人员在进行管理活动中便不需要文明执法，不需要规范自己的执法手段，也不需要遵从严格的执法程序。这种观点是明显具有偏差的，因此在全面建设法治政府的新阶段，我们必须从程序工具主义向程序自身正义进行过渡。程序自身正义强调行政权行使的步骤，包括方式、时间、顺序符合法律规定。程序自身正义的价值意义在于实现形式公正，使得行政权在行使的过程中受到一定的约束。立足于程序自身正义不难发现，虽然有些程序自身运行复杂，诉讼成本较高，也可能会增加行政主体的工作量但依然需要遵守，这便是程序自身正义存在的意义。法治的发展依托于程序的发展和完善，程序自身正义才是林业行政执法程序中最根本的价值追求。

3.正当法律程序原则。正当法律程序原则是林业行政执法所要遵循的首要原则。法律授予行政机关行使行政权并非不讲形式和程序，程序正当原则作为行政法的基本原则其本身的设计理念就是为了规制行政权，让权力在法律的框架内运行。值得注意的是，程序合法不等于程序正当，这是两个不同的概念且程序正当的范围应当包含程序合法。法律对于执法权的行使规定了一套具体的程序，行政机关按照法律所制定的程序来行使执法权属于程序合法。《行政处罚法》②规定，行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人享有陈述、申辩、要求听证的权利并告知当事人处罚的事实、理由、依据。行政机关违反此规定，不告知当事人享有的权利进而直接作出处罚则属于程序违法，违反了程序合法原则。但法律并非对每种行政权的行使都制定具体的程序加以约束，当法律未对某种行政权的行使规定具体的程序路径时，该权利的行使应当遵从何种原则，正当法律程序原则这一概念便进入到行政执法的视野中。我国现在法律规定并不健全，并非所有行政权的执行程序都有法所依。例如，申请人以骗领的方式获取林木采伐许可证的，行政机关应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政许可法》③(简称行政许可法)规定，“被许可人以欺骗，贿赂等不正当手段获取行政许可的，应当予以撤销”，尽管行政许可法中并未规定撤销林木采伐许可证应当按照何种程序撤销，只是笼统的规定违法获取的采伐许可要撤销，许可授予单位也要依照法律来行使撤销权，遵从正当法律程序原则，在撤销林木采伐许可证之前，仍然要表明身份并告知当事人撤销的理由和依据，以及对于撤销的决定当事人享有救济的权利。由此可知，表明身份、听取意见、说明理由、有权力必有救济这四个维度属于正当法律程序原则的总要求，这便是正当法律程序原则对林业行政执法程序上的控制。

二、林业行政执法程序中存在的问题

1.多头执法主体合理性存在疑问。目前的林业行政执法体制对于适应新形势下的执法要求存在一定的阻碍，执法机构多头，执法机关职能交叉是林业行政执法主体方面存在的主要问题，为使我国丰富的林业资源得到长期有效的管理，首要应当规范林业行政执法主体的职能权限。依据《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)和《林业行政处罚程序规定》④可以得知，有林业行政执法权的主体必须是县级以上林业主管部门，林业行政主管部门依法委托的具有管理公共事务职能的组织以及法律、法规授权的组织。其他机关和组织一概没有林业处罚权。由于我国地大物博，行政关系较为复杂，行政法律规范繁杂较多以及部分历史遗留问题导致大量的林业执法工作在基层出现执法难，各部门权力交叉不清，多头执法合理性存在疑问等一系列的问题。根据《林业行政处罚程序规定》⑤，县级以上林业主管部门负责本辖区内的林业处罚工作，但由于实践中行政违法活动种类较多，各级林业主管部门依法根据不同的职责和分工设置了内设机构和派出机构以更好地实施林业执法工作。例如野生动植物保护机构、森林草原防火机构、森林资源保护机构等。为了更好地保护林业资源和方便林业行政管理，国家林业和草原局还在黑龙江、内蒙古、云南等地设置了专门的派出机构来对林业工作进行专项督察。除此之外，全国乡镇还存在着多个林业工作站、林业检查站、种苗管理、森林病虫害防治等数多个机构。如此庞大复杂的林业行政执法体系终究会导致实践中执法部门之间权责不清，出现执法问题后相互推诿，具体责任认定界限不明等一系列情况的发生。

2.林业行政执法程序制度不够完善。目前，我国有关林业行政执法程序制度的规定分布较为散落，大多数都散落在各项实体法中，没有《行政执法程序法》。现实中各级林业主管部门在执法工作中所依据的程序性事项除《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》有规定外，其他规范性文件几乎很少涉及林业执法程序性事项的规定。由于我国国土幅员辽阔，各地区在执法的过程中会面临不同的问题，如今适用的《林业行政处罚程序规定》于1996年实施，制定的时间较早且尚未经历大的修改，其内容和要求难以解决目前林业行政执法实践活动所面临的问题，最终导致法律规定和实践操作存在出入。以林业行政执法程序制度为例，其缺少案卷排他性制度。案卷排他性制度是林业执法环节中的一项重要制度要求，它既是行政诉讼程序中法院对行政行为进行合法性审查的一项重要依据，同时也是行政机关在作出处罚决定时必须遵守的制度要求。证据规则是公正执法的基石，案卷排他性原则要求行政机关在作出处罚决定前应当遵循“先调查，后处理”的程序要求，调查包括行政机关自行取证和记载当事人提供的证据材料，装订成册形成行政案件卷宗。卷宗应当记载取证的方式和途径、记录双方质证全部过程以及双方对于焦点问题的辩论意见、最后记载行政机关对证据的认定理由以及处理意见。以便于行政机关日后作出处罚决定时，仅以该案卷为根据，排除其他案卷之外证据的干扰。案卷排他性原则在我国法律完善的进程中意义深远，一旦证据入卷形成“闭环”便不允许行政机关与相对人随意填充，更好地保护相对人的合法权益的同时，也积极促使行政机关在收集证据时要做到客观、合法、全面，杜绝行政权的专横与滥用，以保障程序的顺利进行。但由于我国尚未制定统一的《行政程序法》，致使林业法律规范中没有明确地规定案卷排他性制度，只是零星散落在各种行政立法当中，没有形成系统的法律概念。并且案卷排他性原则这一法律规定起步较晚，内容规定尚不完善，大量基层人员法律知识更新较慢，未掌握该规定的精神和内涵，在实践中的应用大多流于形式，这就导致很多情形下行政机关会选择绕开行政案卷中记载的意见和理由来做出执法决定，使得在林业执法的过程中违反程序规定的案件频发。

3.实践中执法人员程序工作不规范。近年来全面建设法治政府的理念不断深入人心，全面建设社会主义现代化国家，推进国家治理体系与治理能力现代化，适应人民日益增长的美好生活向往的需要，都对林业行政执法提出了更高层次的新要求。目前基层执法环境仍存在令人堪忧的状况，不履行法定执法程序事件频发。随着时代的进步，群众的普法意识，维权意识显著增强，对行政机关的执法方式也提出了更高的要求，老一套的强硬式，被动式执法形式已经不适用于如今的服务型政府的模式。现存影响基层行政机关执法工作进行的因素主要有以下几个方面：(1)执法行为不规范。生活中仍存在着大量的林业执法人员在执法过程中不表明身份，着便衣执法以及执法过程中使用暴力的行为，便衣执法和暴力执法会引起公民的极大恐慌，一旦行政主体执法过程中出现了违法行为，对于处在弱势地位的相对人来说，很难找到承担责任的行政主体，使得维护自身合法权益进行救济的途径遭受阻碍。(2)执法队伍力量薄弱。随着“放管服”改革的不断深入，权力的持续下放与当前基层执法力量薄弱成为现阶段林业行政执法部门的主要矛盾问题。现实中，基层林业执法工作部门任务颇多且繁杂琐碎，不单要处理好日常涉林的行政案件还要承担起普法宣传，警示教育工作。《森林法》修改之后迫切地需求公安人员保持住工作的连续性，避免出现空窗期，这就要求组建优质执法队伍。而《行政处罚法》⑥规定，行政机关中初次从事行政处罚法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试并取得法律职业资格，这就使得基层在重新组建优质执法队伍和招录合格的执法人员成为现实难题。(3)不注重执法人员程序法规培训。执法人员的专业性是执法队伍建设的核心，同时也是依法治国理念的重要保障。当前形势下，仍有部门存在着执法人员专业素质不强等问题，拿森林公安举例，新修订的森林法对森林公安转隶后的职能划分作出了新的规定，森林公安正式并入公安系统，使用行政编制，成为公务员身份，但转隶前部分执法人员并非法律专业，缺乏执法经验和办案经历，法律知识更新较慢，对于新修订法律条文掌握混沌不清，很多情形下都是以罚代管，更多的是追求一种罚款的形式致使在实际的办案过程中执法效率低下，随意性较大等现象的发生。

三、完善行政执法程序制度对策

1.推进林业综合行政执法体制改革。为了解决多头执法主体合理性不足的问题，行政机关应当坚持以人民为中心的工作理念，积极探索柔情执法方式和包容审慎的执法态度，推进林业综合行政执法体制改革，营造良好和谐的社会关系。各省、市、自治区以及直辖市政府要在推进林业综合行政执法体制改革工作中起到顶梁柱的作用，统筹协调基层林业行政执法体制改革工作计划。进一步完善综合行政执法机关与其他行政机关信息互通，业务互联的工作机制，形成多元参与，多元构建的林业综合执法新格局。明确执法层级，增强社会与国家机关，行政机关的协调配合，保障程序的有效衔接，对于其他行政机关请求配合的事项，要积极履行自身责任，不得无故拖延，对于懒政怠政的相关责任人员由上级主管部门及时组织约谈，严重不履行职责的人员要依法依规进行处理，提高行政主体的执行力。各行政机关在执法的过程中要尤为注意“只查一次”的经验，逐步试行多个执法部门在同一时间，针对同一违法对象进行联合检查，避免重复检查，杜绝执法扰民的现象发生，提升行政主体的执法合力。建立林业综合行政执法机构，不仅是林业执法改革的客观需要，也是顺应新时期林业行政执法部门的工作需求。

2.健全林业行政执法程序制度体系。针对现行的林业行政执法制度仍存在着程序上的不足等问题，本文提出两点建议作为参考便于完善林业行政执法程序制度体系。首先，立法机关应考虑将《行政程序法》的立法提上议程。我国并未制定《行政程序法》，案卷排他性原则作为一项重要的程序性制度，如果仅存在实体法规定而缺少程序法的规定则很难使这一原则受到法律层面的保障，也难以使该项原则所体现的精神落到实处。当前尽管案卷排他性原则在行政立法中的体现趋势越来越明显，但仍缺少一部起到总领性的关于案卷排他性原则的制度规定。鉴于实践中行政机关普遍存在着重实体轻程序的现象，考虑制定统一的《行政程序法》法典有利于提高行政机关对于程序的重视，真正做到有法可依，有法必依，避免行政权力的滥用，使公民的实体权利得到有力的保障。其次，立法机关应当健全违反行政案卷排他制度的相关配套监督机制和救济机制。如何使权力在法治的轨道上阳光地运行，要先保证行政权能够受到有效地事前监督和事后惩戒。通过明确违反案卷排他制度的责任划分与惩戒标准不断提高执法人员的程序意识与法律意识，促使行政机关在执法的过程中严格按照法定程序秉公执法，坚持按原则用权，按程序用权。健全配套权利救济机制也是保障公民基本权利不可或缺的必要手段。行政机关违反案卷排他制度作出的行政行为属于重大程序违法，法院理应作出撤销或者部分撤销的判决，不具有可撤销内容的法院则判决确认违法，但违法的行政行为已经给行政相对人造成了损失或损害了其合法权益，对于当事人合法权益已经受到的损失该如何寻求救济，法律规定的并不明显，导致了实践中遗留了大量的复议难、救济难等一系列问题。因而为了解决行政争议，保护公民的合法权益，必须不断完善权利救济机制。创新救济渠道，降低当事人救济成本。使得相对人维权救济的法律渠道尤为顺畅。

3.规范林业行政执法主体执法行为。本着为人民群众办实事的工作态度，着力提升行政执法工作水平，切实提高行政执法公信力，真正使群众在每一项执法案件中感受到公平正义，行政机关应当加强规范执法人员执法行为，努力把握好行政执法工作的定位和前进方向。行政机关应当做到以下几个方面：(1)坚持规范公正文明执法。坚持文明执法反对暴力式执法，野蛮式执法。执法水平事关法治政府形象的建立，这要求执法人员在执法工作中尤为注意执法步骤和方式，涉及到人民群众切身利益的执法工作环节必须要正式且规范。“一人为私，二人为公”，执法人员在进行调查或者检查时，必须二人以上共同执法，并向当事人表明身份出示执法证件，决不能因身着执法制服而违反执法程序。其次文明执法要求执法人员注意语言规范，在涉及群众性问题时能够做到感同身受，换位思考，精准把握群众心态，推行柔情执法，坚决杜绝野蛮粗暴的执法手段，严格禁止打着执法的旗号对当事人予以打击报复，避免与群众矛盾激化，真正做到“执法为民，以服务人民为己任”的工作要求。(2)加强林业执法队伍建设。执法队伍的工作素质决定了执法质量的高低，提高执法队伍工作素质要注重源头治理，首先要把好入口关，建立严格的林业行政执法资格准入管理制度，选拔专业知识理论过硬，政治立场坚定的优秀人才进入到执法队伍，将善于运用法治思维与法治工作方式的执法人员选拔到领导岗位提高整体执法能力。定期进行业务考核，对于专业能力不强，工作态度不够端正的工作人员及时进行思想教育或组织约谈。注重领导干部培养。把好领导干部选任关，优秀领导干部的选任不仅对基层执法队伍建设起到决定性因素，对于整个林业生态治理更具有关键性意义。领导干部与基层工作人员二者之间系“源与流”的关系，相互依存，无法分割。领导干部要坚决杜绝“官本位”思想，全身心投入到执法队伍建设工作中，构建和谐有利的干群关系。抓住领导干部这个关键少数，是自上而下推动执法队伍高质量发展的重要途径，通过完善督察机制和群众评价机制促使领导干部积极履行自身职责，培养领导干部的责任观与使命观。(3)定期组织林业执法工作人员培训。为了进一步加强执法队伍专业性建设，使得行政执法程序工作体系化，行政机关应当定期有序地组织林业执法人员进行工作培训，加强系统内执法人员专业知识素养，树立依法执政，执政为民的新理念。首先，执法工作的培训形式应当多元化，可以设立专门培训院校，由全国各地行政机关调配名额分批次地赴院校进行专业知识学习，此种举措可以有效地使同部门之间的工作人员信息互通，学习分享工作经验，以形成高素质的执法骨干队伍。其次，培训的内容要科学合理，针对不同层级，以及刚入职的“新人”和已有工作年限的“老人”，培训课程的内容要有明显的区分，这就要求培训机关或授课老师要认真研制教学大纲，根据学员不同的工作性质，不同的工作内容，以及实践中工作的需要科学合理地安排培训内容，坚决杜绝课程“一刀切”，使培训成为形式。培训也应当制度化，完善的制度是使程序良性运转的重要保障，对于参加培训的工作人员要组织结业考试，凡是成绩不合格或无故不参加培训的人员要给与一定惩罚，例如不得职务晋升，不得参与单位的评选评优以保障培训的质量。

四、结语

林业行政执法程序作为林业行政执法的制度性要求，其重要作用不容忽视，新时代要求林业行政机关全面履行职能，当务之急是要解决行政程序存在的问题，这就必然导致行政程序立法呼声高涨。近年来，立法机关已经完成了对于《行政许可法》《行政处罚法》等程序的制定，对于国内外行政程序的研究也逐渐深入，制定统一的《行政程序法》条件也愈趋成熟。当前我们国家大部分省、市人大都已经出台了《行政执法条例》，其中绝大多数的条款都是有关程序性事项的规定，正是在这种执法改革的背景下，各地方立法机关不断积极探索行政程序立法进程，也为早日在国家层面形成统一的《行政程序法》提供了宝贵的经验。程序是实体的保障，实体是程序的载体，二者缺一不可，不能因实体的正确无疑而轻视程序，也不能因没有法律规定或规定不明确而滥用程序，要让实体变得有章可循，就必须规范程序的运用，保障实体与程序的有机统一，促进法治政府建设。

注 释:

①中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》。

②《中华人民共和国行政处罚法》第44条。

③《中华人民共和国行政许可法》第79条。

④《林业行政处罚程序规定》第6条。

⑤《林业行政处罚程序规定》第8条。

⑥《中华人民共和国行政处罚法》第38条第3款。