绩效问责何以促进跨行政区生态环境协同治理——基于协同治理绩效问责行动逻辑的探讨

司林波 王伟伟

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

一、问题的提出

协同治理能够有效应对环境污染的外溢性与扩散性已经成为政府生态治理普遍遵循的基本原则。所谓跨行政区生态环境协同治理是指分属不同行政区的各层级政府从区域生态环境的整体性利益出发，在治理跨区域性的生态环境污染时通过加强部门合作、执行协调、资源共享等方式打破利益冲突和条块分割的限制，从而对跨区域、跨部门的生态环境污染实现有序治理的过程。在我国生态文明建设逐步深入的背景下，地方政府绩效问责对生态环境治理的作用日益受到重视，特别是随着近年来跨行政区生态环境问题的日益突出，跨行政区生态环境协同治理绩效问责实践也逐步展开。

我国跨行政区生态环境协同治理绩效问责的兴起与发展是回应特定时代问责需求的产物。党的十八大以来，我国深入推进绿色发展战略，这一战略的提出与实践“是我们重新认识和把握自然规律以及人自身的发展规律的必然结果”[1]，与此相应，我国的生态治理及问责模式也不断调整，并进入新的发展阶段。在该阶段，我国修订以及出台了诸多法律法规，如2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)被称为“史上最严环保法”，其中便提出进一步强化环境监测、环境保护目标责任以及考核评价制度建设。此外，中共中央、国务院还印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等生态环境领域的纲领性文件，同时颁布实施了有关党政领导干部生态环境损害问责、生态文明建设目标评价考核、生态环境保护督察等内容的专项法律与专门政策，并采取了一系列生态治理绩效问责的标志性措施，基于此，我国的生态环境治理绩效问责制得到了快速发展，并开始呈现出一些新的特征。一方面，我国的生态问责力度进一步加强，开始实行党政同责、一岗双责，并逐渐发展成为生态环境领域党政法治建设的重要一环[2]。另一方面，面对大气污染、水污染等扩散性环境污染的不断加重，协同治理成为我国对跨区域、跨流域生态环境进行综合整治的有效策略，有关协同治理的绩效问责需求应运而生。例如，国务院在针对大气、水以及土壤污染治理所出台的各项污染防治行动计划中均提出要建立跨行政区域的污染防治协作机制，加强各行政区政府之间的协同合作；《环保法》中也明确规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施，前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决”[3]。以上规定说明，实行跨行政区生态环境协同治理、加强区域协作的治理思路已经在我国法律层面得到了广泛确认。生态环境治理绩效问责是服务于政府生态治理的制度设计，跨行政区生态环境协同治理的绩效成果更加需要问责制度加以保障，而如何对跨行政区生态环境协同治理主体实施有效问责便成为一项重要议题。基于对协同治理绩效问责现实需求的回应，同时受促进各行政区主体实行生态环境协同治理各项政策设计的推动作用，我国的生态环境治理绩效问责开始向跨行政区生态环境协同治理领域不断深入。

绩效问责是促进跨行政区各层级政府加强生态环境协同治理的重要途径。然而，随着实践的深入，跨行政区生态环境协同治理绩效问责的困境也逐渐暴露出来。因为行政区划和利益的分割，各问责主体之间无论在问责目标、问责标准和依据、问责过程以及问责结果等方面均表现出差异性，这种差异性在突出地方特色的同时，也带来了问责的不协调，进而导致问责效率不佳，严重制约了跨行政区生态环境协同治理的效果。加强协同治理绩效问责建设和提升协同问责效力，是当前推进跨行政区生态环境协同治理的当务之急。

目前国内学者关于跨行政区生态环境协同治理绩效问责的直接研究成果较少，但关于绩效问责的研究成果较为丰富。徐元善等较早地指出绩效问责是行政问责制的新发展[4]，孙发锋进一步认为绩效问责是行政效能建设的重要抓手[5]，之后，学者们对绩效问责在政府预算[6]、政府投资项目评价[7]、公务员绩效管理[8]、促进区域创新[9]等方面的价值和应用进行广泛的探讨。王柳对绩效问责的内涵以及制度基础、实现路径进行了理论探讨，认为绩效问责是一个包含着不同问责体系的制度群[10]，是以绩效信息的应用为核心的问责过程，并试图在“行为-绩效(结果)-责任”之间建立因果链[11]。尚虎平等通过案例分析，归纳了我国政府绩效问责的成就和不足，并提出改进之路[12]。关于绩效问责的研究为生态环境绩效问责研究奠定了基础，司林波等认为，生态绩效问责制是以政府生态绩效责任评估为基础的一种新型问责形式，并据此专门对政府生态绩效问责制的内涵、结构、功能与运行机制进行了研究[13]。关于跨行政区生态环境绩效问责的研究，孟卫东等以京津冀地区为研究对象，提出了建立协同问责机制的设想，并构建了包括实体性机制和程序性机制的生态环境损害协同问责运行机制[14]；司林波等认为绩效问责作为推进跨行政区生态环境实现协同治理的一项重要制度设计，能够以绩效评估与问责的压力推进跨行政区多主体治理行为的有效协同，进而通过对国内外案例比较，对跨行政区生态环境协同治理的绩效问责过程[15]、问责模式及其实践情境[16]进行了深入探讨，并基于目标管理的视角，构建了包括绩效责任目标确定、目标执行、目标评估、目标反馈和目标改进五个环节的跨行政区生态环境协同治理绩效问责机制基本框架[17]。虽然已有的研究成果展开了对绩效问责及跨行政区生态环境协同治理绩效问责的多方面探讨，但这些成果要么直接讨论绩效问责的功能价值，要么从制度建设的角度出发来讨论如何完善绩效问责制度建设，然而在理论上如何理解绩效问责与跨行政区生态环境协同治理的关系还没有合理性的解释。

本文认为如果单纯从各自角度出发对跨行政区生态环境协同治理绩效问责的各方面问题进行探讨，虽然可以发现一些规律性问题，但却难以展现跨行政区生态环境协同治理绩效问责的整体概貌，各个研究点之间也无法自然形成有机联系。对绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑的探讨是从整体上认识和把握跨行政区生态环境协同治理绩效问责内在规律的根本性问题。所谓绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑，是指对跨行政区生态环境协同治理绩效问责何以产生、沿着何种规律发展以及产生何种问责结果的规律性问题的解释机制。为了给跨行政区生态环境协同治理绩效问责的完善提供更系统的理论指导，对绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的探讨，不应止步于问责的动因，还应该包括问责的演化过程以及对问责结果的深入探索和阐释。绩效问责作为一种新的问责形态，必然区别于传统的生态问责模式，并遵循着特定的问责逻辑。准确把握绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑是跨行政区生态环境协同治理及绩效问责研究不可回避的一个重要理论命题。

二、绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑

绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑，也即跨行政区生态环境协同治理绩效问责的行动逻辑，因为绩效问责的目的在于促进跨行政区生态环境协同治理，作为实现协同治理的手段，其具体的制度形式就是跨行政区生态环境协同治理绩效问责制度及其运行机制的建立和有效运行，因此，二者内涵是一致的。所谓跨行政区生态环境协同治理绩效问责，是指多元化利益主体以实现区域整体性生态绩效责任改进为目标，以问责目标的整体性和问责过程的有序性为标准，依据统一的问责规则、标准和程序对跨行政区各级地方政府及相关部门所承担的生态绩效责任目标的实现情况进行监督、质询和评价，并依据区域内各层级政府和相关部门对区域生态环境治理整体性绩效责任目标实现的贡献度给予奖惩的一套责任制度及其运行机制。绩效问责要实现的绩效是跨行政区生态环境协同治理的绩效，协同治理绩效是跨行政区生态环境绩效问责的最根本标准和依据。因此，对于绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的讨论，离不开对跨行政区生态环境协同治理绩效内在规定性特征的分析。

(一)跨行政区生态环境协同治理绩效的内在规定性特征

跨行政区生态环境协同治理绩效是一个复合概念，由“跨行政区生态环境”“协同治理”和“绩效”三组关键词组成，可以通过对关键词的解构发现其内在规定性特征。

首先，“跨行政区生态环境”是本文讨论协同治理绩效问责的前提情境设置，这一前提设定要求打破行政界线，改变各自为政的碎片化治理状态，将区域整体生态环境质量水平的提升作为各地方政府共同追求的目标。因此，跨行政区生态环境的治理目标不是各个治理主体各自治理目标的简单相加，而是对区域整体性治理目标的分解。治理目标的“整体性”是跨行政区生态环境协同治理的显著特性。

其次，“协同治理”是本文分析的核心关键词，根据协同论的观点，协同治理就是要求各治理主体的行为由无序向有序转变，治理的“有序性”是协同治理的本质特性，治理的有序性主要依赖于两个方面因素：一是治理结构的统一性，治理结构主要是指协同的组织载体与制度设计，“生态环境”具有不可分割性，跨行政区各地方所面临的生态环境问题往往是相同或者相近的，这就要求各生态治理主体统一施策，在生态治理的政策措施与制度设计上保持统一的标准；二是治理过程的有序性，这具体是指实现多主体协同的议程安排、程序性设定和技术手段的使用必须遵循统一的规范，保持行动的协调与配合，其主要表现为治理过程的有序协调。

最后，“绩效”是问责的最根本标准和依据。按照绩效管理原理，必然坚持结果导向原则。通过绩效评价工具的使用，对协同治理的效果进行科学评价，并作为奖惩的依据，而评价的参照依据则是跨行政区生态环境治理主体共同确定的区域整体性治理目标，绩效的优劣主要取决于各个治理主体对整体性绩效目标实现的贡献程度。换言之，绩效评价结果与区域整体性治理目标的一致性程度是绩效问责的主要依据。因此，努力实现绩效结果与治理目标的一致性是跨行政区生态环境协同治理绩效问责要实现的根本目标。

综上所述，治理目标的整体性、治理结构的统一性、治理过程的有序性以及治理结果的一致性应是跨行政区生态环境协同治理绩效的内在规定性特征，同时也是绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的重要目标和路径。对跨行政区生态环境协同治理绩效内在规定性特征的分析为我们思考跨行政区生态环境协同治理绩效问责的行动逻辑提供了新的思路和方向。

(二)绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的分析框架

跨行政区生态环境协同治理绩效问责区别于一般性绩效问责最大的特征是“协同治理”，问责是为了促进协同治理，问责的绩效取决于协同治理绩效的实现程度。因此，协同治理反映了跨行政区生态环境协同治理绩效问责的本质特征，这也是解释绩效问责何以促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的最核心内涵和分析边界。因此，对绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的探讨，需要对已有的有关协同治理的解释性框架及其应用研究的成果进行充分梳理，这是研究的理论起点。关于协同治理的分析框架，比较有代表性的是经济合作与发展组织(OECD)针对政府跨部门协同所提出的“结构-过程”模型、John M Bryson等的“跨部门协同分析模型”[18]、Ansell C等的“SFIC”模型[19]以及Emerson K等的“协同治理的综合框架”[20]。其中，“结构-过程”模型的应用最为广泛，其主要观点是将加强政府协同的机制划分为结构性机制(structural mechanism)和过程性机制(procedural mechanism)，协同结构指的是政府跨部门协同的结构性安排，具体表现为协同的组织载体与制度设计，协同过程指的则是实现协同的程序性安排和辅助技术手段，以议程设定、操作程序以及相关技术工具的选择为主要内容[21]。国内学者的研究大多建立在对已有模型的修正与扩展上，其研究视角也呈现出多元化的态势。例如，曹堂哲基于政策科学的视角，构建了由政策循环、政策子系统、跨域事务三个维度整合而成的协同分析模型[22]；刘祺提出中国情境下跨区域政府协同治理的分析模型应该包括静态的结构、动态的过程和核心的领导，进而构建了以结构、过程、领导为主体的分析框架[23]；魏娜等以“结构-过程”模型为基础，构建了跨区域政府协同治理的“结构-过程-效果”模型[24]。通过上述分析可知，对现有理论模型的扩展与整合是大多数学者模型构建的基础，而且有较多学者选择将“结构”与“过程”作为协同治理模型构建的基本元素，或者其模型构建的各项元素均可以通过结构性要素与过程性要素进行归纳解释。“结构-过程”模型对于协同治理过程的分析具有较好的解释力，但是对跨行政区生态环境协同治理这一特殊治理领域的解释也存在局限性。首先，“结构-过程”模型只解决了“是什么”的问题，也就是说它只为回答“协同治理是什么”这一问题提供了“结构”层面与“过程”层面的两方面解释，这也是大多数学者借助这一理论模型所试图阐释的问题。其次，“结构-过程”模型缺乏对“为什么”这一问题的关注，即协同治理为什么产生以及具有什么样的原因或者动力机制。虽然也有学者在研究中探讨了协同治理的起始条件或者驱动因素，但是却往往将其视为协同治理过程的一部分，从而淡化了对协同治理结构的影响。最后，“结构-过程”模型也忽视了对“会怎样”这一问题的思考，即在特定结构与过程的双重作用下，最终会对协同治理产生怎样的影响或者得到怎样的结果。魏娜等学者也认为“结构-过程”模型“在阐述协同是什么方面是一个高度概括性的解释框架，但是缺少对于协同效果的关注”[24]，这就再次反映了“结构-过程”模型对“会怎样”这一问题的忽视。

综合来看，“结构-过程”模型虽然为研究协同治理提供了基本的分析维度，但是其在研究视野上的局限性使得大部分学者的研究往往偏重对协同治理结构与过程的客观描述以及理论构建，而忽视了对协同治理前端产生与后端结果的分析，而这又恰恰是与协同治理的结构与过程联系密切且又不得回避的问题。因此，对于“结构-过程”模型进行进一步拓展和优化，基于实践领域的特殊性，进一步构建一个更加符合跨行政区生态环境协同治理绩效问责实践情境需要且具有更强解释力的分析框架就更加显得具有重要的理论和现实意义。

(三)绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的理论阐释

绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑是对跨行政区治理主体协同治理绩效问责过程的一般规律性阐释，其行动逻辑在理论上应该充分体现跨行政区生态环境协同治理绩效的内在规定性特征，即表现出治理目标的整体性、治理结构的统一性、治理过程的有序性以及治理结果的一致性等本质特征，这应该是跨行政区生态环境协同治理绩效问责表现出的根本逻辑特征。但由于各级治理主体在行政区划和利益分割下的自主性冲动的存在，必然会对协同治理绩效问责的根本逻辑特征产生互动性影响。如果是正向互动，就会进一步促进跨行政区生态环境协同治理绩效的提升，真正实现1+1大于2的协同效果；如果是负向互动，则会使得协同结果与协同目的发生偏离，从而使绩效问责的行动逻辑表现出新的派生性特征，但这种新的派生性特征必然受制于“根本逻辑特征”的约束，对“根本逻辑特征”的偏离程度则取决于各级问责主体自主性冲动的张力大小。下面通过对“根本逻辑特征”的阈值限制和自主性冲动之间的互动关系进行分析，则可以呈现出绩效问责如何促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑。

首先，对绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的探讨，不可回避对协同治理绩效问责的前端要素即动因逻辑进行阐释，这是跨行政区生态环境协同治理绩效问责的驱动因素，即回答协同治理绩效问责是如何产生的本源性问题。跨行政区生态环境协同治理绩效问责主体在利益驱动和价值驱动两个要素的共同作用下，形成了协同治理绩效问责的目标驱动，进而发动了协同治理绩效问责行为及其在多主体间互动中的行为选择。跨行政区生态环境协同治理要求从区域整体性治理目标出发，通过绩效问责的约束功能实现对区域整体性责任目标的分解，而各个治理主体往往从地方利益出发对区域整体性目标进行选择性执行，如果问责机制不能紧密跟进，则这种选择性执行就会消解整体性目标的落实，最终难以实现协同治理目标。因此，跨行政区生态环境协同治理绩效问责在动因逻辑上的根本特性就是区域整体性逻辑与地方自主性逻辑的博弈，具体表现就是区域问责目标的整体性和地方目标选择的局部性特征。绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑，就在于以绩效问责的压力实现整体性目标对地方局部目标的吸纳和整合。

其次，对绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的探讨，也回避不了对协同治理绩效问责的协同结构和过程的分析，结构主要是指跨行政区生态环境协同治理绩效问责的组织机构设置、制度安排和组织领导模式，它们为协同治理绩效问责的实施提供了组织载体和规范性依据；过程是指跨行政区生态环境协同治理绩效问责的动态行为过程，主要包括绩效问责协同目标的确定、分解与考评机制以及内外部影响要素间的互动过程。“从行为上讲，问责的实际运行最终必须落实到具体的实施机制上来”[25]，这是协同治理绩效问责行动逻辑阐释的核心环节。从区域整体性的动因逻辑出发，区域内各个治理主体间在组织机构设置和制度安排上应该保持有效对接，在组织领导模式上应该建立有效的沟通和磋商机制，从而实现问责主体有效配合、问责标准规范统一、问责行动协调有序。然而在治理实践中，区域内各行政区治理主体往往无法平衡整体性目标和自主性张力之间的冲突，自主性选择往往偏离整体性目标，表现为问责主体间的不配合、问责标准的不统一以及选择性问责等地方差异性，从而消解了跨行政区绩效问责的权威性。这时候就必须加强跨行政区协同问责机制的跟进，通过权威组织领导下的跨行政区协同问责的压力，及时矫正各个治理主体偏离整体性目标的自主性行动。因此，在结构和过程逻辑上，跨行政区生态环境协同治理绩效问责同样表现出整体性与自主性的冲突，具体来说，在结构逻辑上表现为区域统一性要求与地方选择的差异性矛盾，在过程逻辑上则主要表现为区域集体性行动与地方各自为政的协调性冲突。绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑，在结构和过程上就体现为以区域统一性制度规范和集体性行动有效克服地方问责标准的差异性和行动的无序性。

最后，对绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的探讨，还必须关注末端因素的探解，即在绩效问责结果评价的基础上，要实现对治理目标的反馈，这是实现协同治理绩效持续提升的必要环节。因此，结果逻辑是对在特定的绩效问责协同结构和协同过程作用下所形成的协同治理结果及其如何实现绩效改进的基本规律的理论阐释。同样受制于整体性治理目标与地方自主性选择的动因逻辑，绩效问责要实现的结果是区域整体性治理目标所确定的预期结果，凡是偏离整体性治理目标的治理结果都是问责的对象。绩效问责的重要功能就是通过对治理结构的影响和规范治理过程，尽可能地实现治理结果和治理目标的一致性，绩效问责结果逻辑所关注的关键点就是如何提升各个治理主体所实现的治理目标对整体性治理目标实现的贡献程度。通过绩效问责克服治理结果的偏差性，提升结果与目标的一致性是绩效问责运行结果的基本行动逻辑。

综上所述，动因、结构、过程、结果就构成了分析绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理行动逻辑的主要维度。其中，以利益驱动和价值驱动为基础的目标选择的动因逻辑是协同治理绩效问责得以产生的前提，也是绩效问责协同结构和协同过程得以生成的前置条件；绩效问责的协同结构与协同过程之间则是相互促进的关系，一方面，协同结构规定了协同过程的运作形态，另一方面，协同过程是协同结构发挥作用的根本途径；协同结果与协同结构及协同过程之间则为因果关系，即绩效问责在特定的协同结构与协同过程中产生特定的协同绩效结果。根据绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑，可以以动因、结构、过程、结果四个维度为基础构建出跨行政区生态环境协同治理绩效问责的行动逻辑模型(见图1)。

本文构建了绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的“动因-结构-过程-结果”逻辑模型，与以往模型偏重协同治理的结构与过程两个层面不同，本文从协同治理绩效问责的逻辑起点开始分析，增加了对促进协同治理绩效问责产生的动因的事实关注，在此基础上对协同治理绩效问责的结构与过程两方面特征进行描述，同时进一步对协同治理绩效问责的最终结果进行了探讨，有效解释了跨行政区生态环境协同治理绩效问责的“前因”与“后果”，从而回答了协同治理绩效问责“为什么要”“是什么样”“如何行”以及“会怎样”等系列问题。

本文所构建的行动逻辑模型，对于绩效问责如何促进跨行政区生态环境协同治理具有很强的解释力。首先，因为生态环境协同治理本身就根植于各行政区分散治理的土壤之中，协同治理绩效问责的产生必定伴随一个多方利益博弈的过程，如果将其产生的动因忽略就难以对其发展的过程逻辑进行解释。绩效问责的动因就是促进跨行政区生态环境协同治理目标的实现，因此，绩效问责是目标导向的。其次，由于碎片化的属地治理问责在应对整体性的环境治理上的失灵，为了提高问责效果和生态治理成效，协同问责成为了一种策略选择，因而协同问责必然是结果导向的，因此，只有对协同问责的结果进行分析才能有效回应协同治理的现实需求。

图1 跨行政区生态环境协同治理绩效问责的行动逻辑模型

三、何以可能：绩效问责促进跨行政区生态环境协同

治理的内在机理

“何以可能”主要是从理论视角解答了绩效问责在促进跨行政区生态环境协同治理中发挥的功能和作用，指明跨行政区生态环境协同治理绩效问责制度及其运行机制建设的关键着力点。探讨绩效问责如何促进跨行政区生态环境协同治理何以可能，就要深入分析协同治理与绩效问责的关系，具体来说就是从绩效问责的动因、结构、过程和结果四方面逻辑关系出发，探讨绩效问责如何促进跨行政区生态环境协同治理的内在机理。根据前面对绩效问责逻辑的分析可知，绩效问责的动因逻辑主要表现为区域整体性目标与地方自主性选择的冲突，区域的整体性目标决定了问责目标的整体性，通过问责目标的整体性有效克服地方问责目标的自主性冲动，则是绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的行动逻辑。绩效问责的动因传导影响到绩效问责的结构逻辑和过程逻辑，如果从区域整体性目标出发，绩效问责在结构逻辑和过程逻辑上则表现为协调有序，否则则会表现出结构的不对接和协同过程的不协调，必然消解区域整体性治理目标的实现。通过将治理目标转化为绩效问责目标并强化问责目标在协同结构和过程中的有序分解和执行，是实现协同治理目标的必然路径，也是绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理在结构和过程上的行动逻辑。无论是协同治理还是绩效问责都是坚持结果导向，二者的结果目标是一致的，协同治理目标的实现程度是绩效问责的最根本标准和依据。对绩效问责目标的分解、落实和考核就是要评价协同治理结果与目标之间的一致性程度，而绩效问责的根本目的则是通过问责工具尽可能地控制治理主体在协同治理过程中治理结果与治理目标的偏差。通过绩效问责有效克服地方治理主体的自主性冲动，实现协同结构的统一性、协同过程的有序性以及协同结果与目标的一致性是绩效问责促进跨行政生态环境协同治理的基本行动逻辑。对上述问题的有效解释，则从理论上回答了绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的可能性。

第一，动因逻辑上何以可能：以问责目标的整体性克服单个治理主体目标选择的自主性冲动。问责目标的整体性要求打破行政壁垒，将跨行政区整体看作协同治理绩效问责的对象，各行政区必须从区域整体性绩效责任目标出发进行生态治理和承担生态绩效责任，并依据各个责任主体对区域整体性绩效责任目标的贡献度统一实施绩效评估与奖惩。因此，问责目标的整体性是绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的逻辑前提和根本要求。但是各行政区政府的生态治理行为也会受到自主性冲动的影响。例如，跨行政区各层级政府存在中央政府核心价值理念指导下的自主性特征，属地治理的碎片化与生态环境的整体性之间的矛盾会导致相邻或者相近的区域之间出现利益对抗，各治理主体基于自身利益的目标选择容易导致搭便车、污染转嫁等行为出现，而坚持问责目标的整体性则能够有效统合各治理主体在价值选择与利益选择上的自主性冲突。具体而言，在属地治理模式下，实现既定的生态指标是各地方政府的工作目标之一，跨行政区政府对于良好的生态目标的追求是一致的，实现区域整体生态环境的改善在本质上也符合各治理主体的共同利益，因此将区域整体生态治理绩效的实现作为问责目标既符合各治理主体的价值逻辑，同时也符合其利益逻辑，从而有助于实现协同治理绩效问责的动因协同。因此，要使得协同治理绩效问责的动因逻辑发挥有效的驱动作用，就必须克服各行政区治理主体目标选择的自主性，而确立整体性的问责目标则是克服其自主性冲动的关键所在。

第二，结构逻辑上何以可能：以问责制度的统一性促进跨行政区治理结构的有效对接。问责制度是指与协同治理绩效问责相关的一系列办事规程与行动准则，坚持问责制度的统一性需要将区域整体的各项问责制度作为跨行政区各层级政府实施生态治理绩效问责的标准与规范，从而使各治理主体接受同一套问责制度的规范与指导。但是各地方政府作为其行政区域内生态治理的领导和责任主体，本就具有相当程度的自主权，受各治理主体自主性选择的影响，跨行政区各层级政府从各自生态环境治理的特点以及自身的利益诉求出发，往往会制定和设置具有各自特点的问责制度和组织机构，从而表现出协同治理结构上的差异化状况。而建立区域统一的问责制度则可以促进跨行政区治理结构的有效对接。具体而言，将问责标准的统一性作为切入点，能够有效撬动实现跨行政区生态环境质量监测、评价等诸多方面标准的统一，这是绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的重要结构逻辑。区域统一的问责制度的确立还能为绩效问责的组织机构设置与领导模式调整做出宏观规划与提前预设。在区域统一的协同治理绩效问责制度框架下，各行政区问责机构以及其他环境管理机构之间的协调对接便有了统一的制度依据，跨区域性环境管理机构的职能也能够得到更大程度的发挥。此外，坚持问责制度的统一性还有助于强化跨行政区协同治理绩效问责的领导效力，在跨行政区政府的纵向层级与横向部门之间切实传导问责压力，从而以绩效问责的各项制度与机制设计倒逼实现跨行政区生态环境协同治理的协调性和有效性。

第三，过程逻辑上何以可能：以问责过程的规范性强化跨行政区治理行动的有序性。问责过程的规范性要求在跨行政区生态环境协同治理绩效问责的实施过程中严格遵循协同治理目标确定、目标分解执行以及对目标的考核评价等环节。在动因逻辑中的整体性问责目标进一步传导到协同治理的过程层面，并成为确保问责过程规范有序的重要前提。因此，应将跨行政区整体生态环境治理目标作为实施绩效问责的最根本依据，然后通过目标分解明确各行政区生态治理主体的绩效责任，最终考核各行政区生态治理绩效的实现情况以及对区域整体生态绩效的贡献程度，并以此为依据实施奖惩。协同治理目标的确定、分解、执行与评价构成了跨行政区生态环境协同治理绩效问责的规范性程序，而有序治理是有序问责的基础，因此在以上各环节依次运转的过程中，规范有序的跨行政区生态环境协同治理行为也得以实现。但是各治理主体的自主性张力同样会对协同治理过程产生负面影响，这主要表现为各行政区在治理信息、治理资源以及治理技术等方面所采取的封闭性策略以及对于跨区域、跨部门横向协调与合作的忽视，从而呈现出各自为政的治理状态。加强问责过程的规范性则有助于把控各治理主体在自主性冲动下的无序化行为选择，这主要是依靠问责手段所具有的行为约束力来实现的。还可进一步扩大问责范围，将环境信息公开情况等作为协同治理绩效问责的重要内容，同时在跨行政区各层级政府之间实行“平行问责”，通过同级政府之间相互监督与问责的方式加强跨行政区生态环境协同治理行动的有序性。

第四，结果逻辑上何以可能：以责任追究和绩效改进压力促进治理结果改进和治理目标重塑。责任追究与绩效改进的实施是以协同治理结果与协同治理目标之间的对比情况为依据的，因此必须明确跨行政区生态环境协同治理的最终结果在多大程度上实现了预先确定的治理目标。跨行政区生态环境协同治理的结果表现为一致性与偏差性两种状态，一致性即跨行政区生态环境协同治理所取得的最终结果实现了所设定的协同治理目标，协同治理结果与协同治理目标存在偏差则证明需要启动问责程序，同时实施绩效改进。通过责任追究和绩效改进促进协同治理绩效的提升以及协同治理目标的重塑是绩效问责在结果逻辑上何以促进跨行政区生态环境协同治理的内在机理。需要注意的是，区域整体生态治理目标的实现才是取得一致性协同治理结果的根本体现，但是各生态治理主体分解绩效责任目标的实现情况往往存在差异，任何单一主体绩效目标未完成都会影响到区域整体的生态治理绩效。因此，应加强惩戒力度，分别制定以整体绩效目标与各主体分解绩效目标为依据的责任追究措施，当区域整体生态治理绩效未完全实现时，无论各治理主体的绩效水平如何均要承担连带责任。

四、何以可行：绩效问责促进跨行政区生态环境协同

治理的实现路径

“何以可行”就是从实践层面探讨如何通过绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理绩效的生成，也即如何通过加强问责制度机制建设来实现跨行政区生态环境协同治理的政策实践问题。对于跨行政区生态环境协同治理绩效问责行动逻辑的探讨，为我们分析绩效问责如何促进跨行政区生态环境协同治理找准了方向和着力点。治理目标的整体性、治理结构的统一性、治理过程的有序性以及治理结果和治理目标的一致性是跨行政区生态环境协同治理绩效的根本特征。治理目标的整体性如何实现，要通过绩效问责目标的整体性转换并有效分解落实加以实现，因此，绩效问责目标的整体性是跨行政生态环境协同治理对绩效问责制度和机制设计提出的根本性要求。绩效问责的整体性目标如何落实，还得依赖于区域协同问责结构和过程机制的有效贯彻，协同结构的统一性主要体现为跨行政区各治理主体问责制度和标准的有效对接，具体表现为制度规范的统一性，在问责过程中这种统一性的贯彻则实现了问责过程的有序协调。问责制度规范的统一性和问责过程的有序协调，则是实现治理结果与治理目标一致性的根本保障和作用机制，也是绩效问责要实现的根本目标。

绩效问责目标的整体性、问责制度规范的统一性、问责过程的有序协调性以及问责结果与目标的一致性，是探索设计跨行政区生态环境协同治理绩效问责有效实现路径的基本遵循。这四个特征之间具有内在紧密的逻辑关系。整体性是统一性和有序性的前提和基础，没有整体性问责目标的确立和有效分解，则不可能建立协调有序的问责过程，也不可能形成跨行政区制度规范的对接和统一；问责制度规范的统一性则是落实整体性问责目标的必然要求，也是确保问责过程有序性的重要保障；协调有序性则是跨行政区生态环境协同治理绩效问责协同性的核心特征，也是确保整体性问责目标得以实现的根本保障。问责结果与目标的一致性，则是绩效问责要实现的根本目标，也是对问责结构和问责过程有效性的最根本评价标准。坚持问责目标的整体性、问责制度规范的统一性以及问责过程的有序协调性，最终要实现的就是问责结果与目标的一致性。总之，把握好“整体性”“统一性”“有序性”和“一致性”这四个根本特征，也就抓住了绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的关键着力点。

第一，以整体性绩效为问责依据，凝聚共识，利益共享，提升协同治理的整体性驱动力。提升协同治理的整体性驱动力，必须以区域整体生态治理绩效目标的实现作为问责的根本依据，进而汇集目标驱动、利益驱动、价值驱动多方动力来源，从而形成协同合力。首先，要坚持以跨行政区整体作为绩效问责的出发点与落脚点，制定区域性的生态治理绩效目标清单，然后依据目标分解原则对各行政区的生态治理绩效责任进行合理分配，在此基础上将区域整体绩效目标与各地方分解绩效目标是否实现作为问责启动的双重牵引机制，从而驱动各治理主体采取协同治理策略以减轻问责风险。其次，应合理兼顾各治理主体的自主性利益诉求，建立跨行政区生态利益共享机制，制定更加详细具体的跨行政区横向生态补偿方案，探索多元化的生态补偿方式，并通过财政转移支付等手段保持各地方生态治理成本投入与利益分配的相对公平。最后，要进一步提升各地方政府对协同治理的认知水平，进一步加强失责惩戒力度，借助问责的震慑力促使各主体认识到协同治理任务的紧迫感同时提升自身责任感，进而扩大区域共识，形成整体性的价值驱动。

第二，以统一性的政策制定和制度建设作为问责标准和依据，推动治理共同体的制度性集体行动。实现问责标准的统一性是绩效问责推动跨行政区生态环境协同治理的重要举措，因此，当前跨行政区各层级政府应坚持问责政策制定与制度建设的统一性原则，同时加快跨行政区生态环境协同治理相关政策措施的一体化进程，以此带动协同治理共同体的制度性集体行动。具体而言，应以实现生态治理层面的跨区域协同为原则，在自愿协商的基础上对各行政区单独制定的各项问责标准与执行方案进行整合，对于协同治理绩效问责过程中的关键要求、重要规定以及行为标准等要以制度化形式加以确定，不断完善区域统一的跨行政区生态环境协同治理绩效问责制度体系；高度重视程序性规则的制定，并以正式文件的形式对协同治理绩效问责各项运行机制的工作程序进行明确说明。同时，为了增强协同效果，还可以建立各治理主体的联席会议制度或由上级政府建立统一的问责协调与领导机构，从而分别在横向区域与纵向层级之间加强各治理主体的协同互动。

第三，以问责目标的分解、落实及目标锁链建设为抓手，提升协同治理过程的有序协调性。将协同治理绩效问责目标的确定、分解与落实贯彻整个协同治理过程，在跨行政区各层级政府之间形成一条目标锁链，从而以目标为抓手、以问责为压力将跨行政区分散化的治理力量统合起来，一方面强化各治理主体对跨行政区整体生态治理绩效目标实现的责任意识，另一方面促使各治理主体之间加强协作，从而有效增强协同治理过程的有序性。具体而言，应加强目标锁链建设，确保各治理主体不偏离实现区域整体生态治理绩效目标的轨道，并使得各行政区在绩效问责标准制定、执行上与区域整体相一致。在区域整体绩效问责目标分解后，由于各治理主体的分解绩效责任目标之间必然存在密切联系，因此，各行政区政府对治理目标执行的协调性也要随之加强。有必要采取一系列带有行为约束性质的配套措施，如对各主体分解绩效目标的贯彻落实进行全过程监督，统一实施环境治理监测，实时掌握区域内各项生态指标的动态变化情况，在跨行政区之间公开协同治理目标执行信息以及相关环境数据，加强横向监督以及社会监督，从而及时发现并扭转偏差。

第四，以强化问责压力和绩效改进动力为传导，提升协同治理结果与治理目标的一致性。促进协同治理结果与目标相一致是实施跨行政区生态环境协同治理的重要目标，同时也是以绩效问责促进协同治理的重要任务。首先，必须加强对协同治理结果的关注，以结果为导向建立责任追究与绩效改进机制，强化问责压力和绩效改进动力，提升治理结果与治理目标的一致性水平。其次，应加强对治理结果的经验总结以及对问题的精准诊断，及时进行结果反馈，并把结果作为新的起点，变结果逻辑为动因逻辑，通过治理末端向治理起点的循环对接改进推动动因逻辑整体性对自主性的整合吸收，进而促进协同治理绩效问责效果的持续提升。最后，还应强化过程监督，通过压力传导、执行信息公开、考核评估等措施对分散化行动主体的行为进行统一约束，要重点评估各主体对于区域整体生态绩效目标实现的贡献程度，这是矫正协同治理结果与绩效问责目标设置存在偏差的重要突破口，也是实现协同治理结果与治理目标一致性的基本途径。

总之，本文构建的跨行政区生态环境协同治理绩效问责的“动因-结构-过程-结果”逻辑理论模型，不仅解释了跨行政区生态环境协同治理绩效问责的逻辑起点，而且对跨行政区生态环境协同治理绩效问责的过程逻辑和结果逻辑等进行了系统的解释，即不仅回答了问责主体行动的产生动因，而且对行动产生之后的发展规律以及由该问责行动所指向的结果规律进行了全面的阐释，为探讨绩效问责如何促进跨行政区生态环境协同治理提供了解释理论，也为探讨如何通过完善绩效问责促进跨行政区生态环境协同治理的政策实践提供了一个有效的解释工具和分析视角。值得强调的是，不论是在理论论证还是在实践操作层面，绩效问责都已经被认定为推进生态环境协同治理的一项有效手段，针对当前跨行政区环境污染事件频发的现实状况，协同治理绩效问责制度机制的及时跟进与大力推进跨行政区生态环境协同治理已经居于同等重要的地位。党的十八大以来，我国生态治理绩效问责制度建设的步伐逐渐加快，而目前跨行政区生态环境协同治理绩效问责制度机制的建立健全正成为一项紧迫任务。因此，未来我们应该不断加快相关制度机制的建设进程，同时将“整体性”“统一性”“有序性”和“一致性”等协同治理绩效问责的行动逻辑特征深入贯彻到具体制度设计与机制构建的方方面面，从而使绩效问责工具在促进跨行政区生态环境协同治理过程中发挥更大效力。