新《海安法》对我国VTS的影响和对策研究

杨雁南 刘伟 黄海龙 梁阳惠美 郑禾

摘  要：本文站在VTS角度，归纳和总结新版《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）所涉及的相关内容，并就法条修订所带来的挑战进行分析，进而从对内管理、对外服务、明确法律职责等方面提出相应对策。

关键词：《中华人民共和国海上交通安全法》;船舶交通管理系統;全要素水上“大交管”

1 相关背景

1.1 我国VTS发展历史及概况

VTS是船舶交通管理系统的英文简称，即Vessel Traffic Service，也称船舶交通服务系统。我国的船舶交通管理系统由海事部门运行管理，代表政府行使水上安全监管职能，有执法权，被赋予更多的管理职责，因此被称为船舶交通管理系统，简称交管[1]。

我国VTS从成立伊始到目前经历了4个阶段：1978年以前的研究试验和组织准备阶段，20世纪80年代的初级阶段，20世纪90年代后的快速发展阶段以及进入21世纪后的全面发展阶段[2]。截至2020年底，中国已拥有 59个（5个在建尚未开通）不同规模、不同类型的VTS，约占世界VTS 总数的三分之一，已成为世界上建设VTS最多、监控水域面积最大的国家，这些VTS中心基本实现对全国沿海主要港口、重要水道的全方位覆盖，实现海事监管远程“可视、可听、可控”，且绝大部分VTS设备达到中等发达国家水平，有些达到国际先进水平，为改善中国沿海港口、水道的船舶交通安全发挥了重要作用。

1.2 《中华人民共和国海上交通安全法》出台的背景和意义

《海安法》是我国海上交通安全管理中最基本最重要的法律依据，自1984年公布实施至今已近40年，在加强海上交通管理方面起到了至关重要的作用[3]。随着我国社会经济的不断发展，海上交通活动也在不断变化，原法的规定已不适应于新形势的发展要求，因此，新修订的《海安法》应运而生。

新修订的《海安法》，不仅对于加快建设交通强国、保障海上人命财产安全，而且对于保障国际物流供应链畅通、提升海上交通安全治理水平、落实总体国家安全观、构建新发展格局、提升国家形象都具有十分重要意义。

2 新《海安法》有关VTS主要的修订内容及产生的影响

2.1 新《海安法》有关VTS主要的修订内容

1983版《海安法》共十二章，计 54个条款;新版《海安法》缩减为十个章节，计122个条款，全文字数从原来的 3 553字增加到 18 000多字，新增了船员境外突发事件预警和应急处置、海上交通资源规划等8项全新的制度，充实完善6项法律制度[4]。内容更丰富、相关要求更多更细，这也对VTS的运行管理有更严格的要求，这些关乎VTS的变化主要集中在以下几个方面：

（1）对VTS值班人员工作的要求更明确

新《海安法》第24条规定了承担无线电通信任务的船员和岸基无线电台（站）的工作人员应当遵守海上无线电通信规则，保持海上交通安全通信频道的值守和畅通，不得使用海上交通安全通信频率交流与海上交通安全无关的内容。第29条写明了海事管理机构应当及时向船舶、海上设施播发海上交通安全信息。而这些在83版海安法中都是未做明确规定的。新《海安法》相比旧版，增加了多情形描述，对无线电通信的管理更加细致，法律层级也由原先的“条例”升级为“法律”，对VTS值班员值班的要求也更加严格。

（2）对VTS信息服务的要求更具体

新《海安法》第25条规定了应当提供的信息包含航海天文、世界时、海洋气象、海浪、海流、潮汐、冰情等信息，替换了83版海安法简要的规定“提供海洋气象预报和必要的航海图书资料”。第28条就航行警告和航行通告的发布要求做出了明确规定，同时就航行警告、航行通告，以及船舶定线区的划定、调整情况等内容明确要求了通报海军航海保障部门。较旧版之规定“主管机关按照国家规定，负责统一发布航行警告和航行通告”更具体，也更规范。第52条就辖区实施交通管制的情形提出了新的6项要求，这些也是旧版未提及的，弥补了法律条文上的缺失。

（3）对辖区水上安全的要求更加详细

新《海安法》就船舶定线区等海上功能区域的划分、调整和公布在第19条进行了增修，在第21条就国家建立完善海上交通支持服务系统提出了新的要求，就引航员的申请和责任划分、船舶进出港口和锚地等涉及水上航行安全的要求在第30、31、35、36、43、47等条文中做出了更新。以与引航员相关条款规定为例，旧版仅在第13规定外国籍船舶进出中华人民共和国港口或者在港内航行、移泊以及靠离港外系泊点、装卸站等，必须由主管机关指派引航员引航。但新《海安法》就申请引航员的条件和要求进行了详细规定，同时也就引航机构、引航员、船长间的责任的划分进行了明确界定。再比如，在新《海安法》第44条规定了在安全作业区、港外锚地范围内，禁止从事养殖、种植、捕捞以及其他影响海上交通安全的作业或者活动。这在旧版中是没有清晰界定的，内容有了较大补充，切实做到了与时俱进，对海上安全航行的要求也更加详尽，责任梳理更明确，进一步确保船舶的安全航行和行业运行。

（4）对报告制度的要求更加清晰

报告制度作为VTS的一项重要工作内容，《海安法》进一步就该内容进行了多条款分类细化。新《海安法》就船舶进出报告区以及海上搜救应急行动等需要报告的情形在第44、45、54、55、70、72、76、80等条文中罗列，尤其是在海上搜救应急行动方面，新《海安法》明确了报告要求，误报警后如何报告和取消误报警信号等相关内容，报告制度有了较大更改，也使得VTS的作用进一步凸显。

2.2 新《海安法》对VTS运行管理的影响

在历经了近40年的运行后，旧版《海安法》迎来了此次全方位、系统性修改，范围更广泛，内容更加丰富，要求也更加严格。VTS作为海事执法部门，其运行管理深受此次法律修订的影响，这些影响不仅包含对内的约束和对外的服务，也包含法律职责方面。

（1）对内管理方面

VTS自成立以来，其功能和作用较为固定，工作模式和工作内容也相对固化，因此对新的工作内容可能就有一段相对较长的适应期。新《海安法》更新内容较多，尤其是关于航行安全和海上搜救方面，要求更加细致，对于违反规定的行为处罚力度也有所变化。对已经习惯了旧版执行标准的VTS人员来说，还需要重新学习、适应和调整，而每个人对法律条文的理解和接受能力有差异，会导致VTS执法人员执法过程中的执法标准和处罚力度有偏差。

新《海安法》规定船舶需要申报的内容有所减少，但是需要报告的内容，所提供的信息服务范围有所增加，这就相应增加了VTS工作人员的工作压力，尤其是船舶流量较大的港口水域，VTS值班人员不仅需要为船舶及时提供信息服务，关注辖区内重点水域的船舶流，做好疏导航道的工作，还要随时做好应急准备，工作压力的增加会造成难以预料的后果。

海事部门间的联系增多也是此次海安法修订引起的关联反应，对海上安全相关信息的分享、对渔船管理的约束以及对海上救援行动的规范，都相应增加了VTS与气象、渔政和搜救中心等部门相互间沟通联系，通过限定部门间合作和联系，也增加了VTS的工作内容。

（2）对外服务方面

新《海安法》在第14条新增了船员在船工作权益保障制度，进一步强化船员在船工作权益保障，又在第16条新增海事劳工证书许可、船员境外突发事件预警和应急处置等制度，首次将船员权益保障写入国内法律，更为有效地维护船员权益。而VTS作为跟船员直接对话和交流的窗口，当船员的权益受到侵犯时，向VTS寻求帮助将成为船员保护自身权益的一条渠道。如何快速搜集信息，通过法律手段来捍卫船员的合法权益，为船员提供援助，这对VTS工作人员来说是一项新的挑战。

针对一直存在争议的渔业船舶的海上管辖权问题，新《海安法》给出了明确规定。一是新《海安法》第44条规定：“在安全作业区、港外锚地范围内，禁止从事养殖、种植、捕捞以及其他影响海上交通安全的作业或者活动”，解决了港外锚地范围内出现渔船作业、活动的安全隐患问题。二是新《海安法》第118条规定：“除前款规定外，渔业船舶的海上交通安全管理由海事机构负责。渔业船舶的检验及其监督管理，由海事管理机构依照有关法律、行政法规的规定执行”，该条款明确了渔业船舶海上管辖权归属问题。渔船海上管辖权已经理清，但接下来的问题是，当遇到应急情况时，VTS该如何管辖？渔船船员专业知识储备相对较少，沟通能力也有诸多限制条件，尤其是与外轮船员的沟通需要借助其他船舶或者VTS来进行转达，更严重的是渔船船员不值守相应甚高频频道，紧急情况下难以取得有效联系，如何避免紧迫局面的形成，如何化解商渔船水上交通险情，这些都是摆在VTS工作人员前的问题。

（3）法律职责

新版《海安法》在内容上较旧版有了较大修订，要求也有较大变化，目前现行的很多部门规章，管理办法和条例依然以旧版海安法为基础制订的，与新《海安法》的要求有不契合之处。VTS工作人员在工作中可能會遇到各种复杂情况，如何准确依法处置是每一位VTS工作人员必须严肃对待的问题。

3 下一步工作建议

新《海安法》自2021年9月1日已经开始正式实施，在实施过程中也遇到了诸多问题，而VTS作为深受此次修订影响较大的部门，也在实施过程中面临不少挑战，如何尽快适应新的变化，提高服务质量，确保海上航行安全，保障船员合法权益，值得我们深思。

（1）强化内部管理

加强新《海安法》的学习，打破思维定式。可以通过组织讲座或者研讨会的形式，让更多的人参与进来，共同分析和解读，深挖法条要义，尽快熟悉法条内容和要点，加大综合型和专业性人才培养力度，健全人才培养、激励、容错纠错机制。

合理分配，科学化解压力，确保维护航道安全畅通的核心工作保质保量完成。可以通过增设信息员或者增加值班人员的方式来进行压力分解，将事物性工作交给信息员来处理，将值班员的注意力始终保持在辖区水域的通航安全方面。此外，还可进一步精简部门，减少部门间横向联络，可以进一步融合指挥中心和交管中心，同时将综合业务部门纳入VTS部门中来，确保遇到问题时能快速反应，避免信息过多的横向传播影响反应效率。

成立部门间信息交流的对接小组，定期组织人员交流，加强部门间的相互了解。当VTS需要相关信息时，可以通过对接小组直接取得联系，更快捷获取第一手信息和资料，提高效率。

积极推进落实全要素水上“大交管”方案实施。综合利用“陆海空天”一体化的多维感知和通信技术，实现水域全覆盖;建立包括行业机构、协作单位、涉水活动、通航环境、水文气象、航海保障、执法和应急资源等汇聚集成的海事大数据一体化中心，实现数据资源跨部门、跨行业、跨区域流动共享;通过优化业务流程，实现船舶交通管理、海事远程监控、综合执法与应急事件处置为一体的水上“大交管”运行机制;引导船舶、公司、船员、港口、引航、代理等行业要素，协调交通、港航、海洋、渔政、海关、边海防、海警等管理要素，融合城市管理、安全应急、法规制度、标准规范、诚信管理等社会要素，汇聚涉水活动与气象水文相关动静态数据要素，建立共建、共治、共享的水上交通安全监管大格局[5]。

尽快完成体系文件的修订和梳理，为VTS工作人员提供统一、详尽的标准和要求。新海安法更改内容较多，需要修订体系文件也会相应较多，需要我们及时更新体系文件，整理和归纳体系文件内容，方便VTS工作人员查阅和遵守，确保在执法过程中能公平对待。

（2）提升对外服务质量

VTS增设公职律师职位，鼓励更多的VTS工作人员报考国家法律资格证，不断充实公职律师队伍。当船员的合法权益受到侵害时，更专业地进行解答船员的问题，用更专业的法律手段来维护船员的合法权益。同时VTS作为执法部门，工作人员都有一定法律知识储备，通过鼓励更多VTS工作人员获取法律资格证，来提升整体法律水平，形成良好的学习氛围，提供肥沃的法制土壤。

加强对船员普法宣传和管控。可以听过甚高频、海巡艇实地走访、微信、短视频等多种宣传方式，精准为船员和渔民进行新《海安法》的宣传，让更多的船员熟悉法律新规定，同时对存在的违法违规行为及时制止，强化教育，避免此类行为再次发生。

举行渔船整治行动，开展联合执法。针对涉及海上多部门管控，例如涉海内河船专项整治，海上商、渔船防碰撞等，建立多部门协同治理机制，强化多部门间合作交流，组建专项专家团队，攻克治理難题，形成齐抓共管的良好格局。对于影响航道安全、违反航道秩序渔船不仅要依法处理也要注重教育，不能一罚了事。

（3）海安法与其他相关部门规章、管理办法条例相统一

VTS工作人员应严格执法，当遇到部门规章、管理办法条例与海安法不一致时，严格按照海安法来执行。同时还应成立法律小组，专门针对海安法与相关部门规章、管理办法条例之间存在的不契合之处进行归纳和整理，在规章、管理办法条例进行修订的时候及时提出，使之与海安法相协调。

同时，还要学习贯彻习近平总书记提出的法治思维意识，以法治概念为前设，将法律作为判断是非和处理事务的准绳，崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段解决问题和推进工作。在工作中，坚持依法行政，自觉守法、坚决护法，维护法律和制度的严肃性，维护他人和组织的合法权利，还要带头学法，有效普法，大力弘扬社会主义法治精神，以实际行动引导全社会自觉依法维护权益，又自觉履行法定义务。

4 总结及展望

新《海安法》在赋予海事管理机构海上监管权力的同时，也规定了其应承担的义务。VTS作为实施主体之一，必须主动作为，充分发挥职能，切实维护好海上交通秩序，保障海上交通及人民生命财产安全。

《海安法》为我国海上贸易安全有序发展提供了法律遵循，体现了我国作为海洋大国和贸易大国的责任与担当，必将成为建设交通强国和海洋强国、共建“一带一路”以及构建“海洋命运共同体”的重要法律保障。VTS是《海安法》实施的重要监管手段，在促进海上贸易发展、保障海上交通安全中具有重要的战略支点地位。VTS将继续水域交通管控，强化科技创新成果应用，提高水上交通事故控制能力，优化水上交通环境，助力海洋大国建设。

参考文献

[1] 张治源，李文华.浅谈VTS在我国海事管理中的地位和作用[J]中国海事.2008（2）：48-50.

[2] 陈珺，常德化 船舶交通管理系统（VTS）概况及进展[J].中国水运.2019，19（9）：37-38.

[3] 张钰钗.海上交通安全法修订草案：护佑海安波宁[J].中国人大.2021（1）：34-35.

[4] 傅恒星.新版《海上交通安全法》新在哪儿[J].中国船检.2021（8）：50-55.

[5] 何建中.深入贯彻实施海上交通安全法 努力推进海运业安全绿色高质量发展[J].中国交通报.2021.9.1.

作者简介：

杨雁南，硕士，吴淞海事局副局长，分管张华浜海巡执法大队、吴淞口海巡执法大队及指挥分中心（船舶交通管理中心）

刘伟，硕士，吴淞海事局船舶交通管理中心常务副主任，15800427183

黄海龙、梁阳惠美、郑禾，吴淞海事局行政执法员