民国时期小学义务教育发展概况

齐颖颖

内容摘要：义务教育作为初等教育的重要组成部分，从清末到北京政府时期虽制定有关义务教育规程，但都停留于纸面，直至南京国民政府时期（1927-1937），义务教育制度才得以完善。国民党当局并开设多种形式的学校促进义务教育的实施。但是，实施结果并没有达到理想中的目标，体现了近代教育在曲折中缓慢发展的趋势。

关键词：义务教育 1927-1937 教育制度

义务教育不仅是民国时期小学教育的重要组成部分，更是普及民众教育、提升国民素养的重要途径。国民政府当局制定完善的义务教育法令、法规，开展多种形式的义务教育，着力推进义务教育在国统区范围的普及。但义务教育的实施情况却早被客观存在的政治、经济、社会等因素所限定。

一.义务教育制度的法令与方案

近代义务教育最早起源于普鲁士。1763年，普鲁士明定强迫就学法，规定：“凡普民自五岁至十三四岁有不入学者，罪其父母或保护人。”由此，开创了近代世界各国实施义务教育的新纪元。义务教育，简言之就是一国人民在学龄期都须有受教育的义务。近代我国的义务教育制度是仿效日本。清末学部便制定一些义务教育规程，辛亥革命后，北京政府也制定了相关普及义务教育的规程，但到没有得到实施。直至南京国民政府成立后，义务教育的法令与方案才逐步完善，并开展实施。

国民政府定都南京以来，国民党当局极为重视各级教育的发展，尤其是义务教育的发展。国民政府根据国民党对内政策第十二项：“励行普及义务教育，以全力发展儿童本位教育，整理学制系统，提高教育经费，并保障其独立。”可见，国民党当局将普及义务教育作为发展教育中的重要工作。1928年5月，国民政府大学院在南京召开第一次全国教育会议。在大会中，关于厉行义务教育的提案有五件之多。其中，赵丕廉提出义务教育案，经过大会讨论通过该议案，并决定各地设义务教育委员会。在中央、各省、各地设立的义务教育委员会，可协助各地教育行政主管机关，从而促进义务教育的发展。同时，大学院命令各地区义务教育委员会调查学龄儿童实况，确定义务教育程序，制定推行义务教育的计划，“以使各地方失学儿童数每年减少百分之二十”。

1930年4月，教育部在南京召开第二次全国教育会议。在召开第二次全国教育会议之前，教育方案编制委员会根据中国国民党第三届中央执行委员会全体会议之决议案，分别制成各项方案。该方案经过第二次全国代表大会决议修正通过。该方案成为当时今后二十年实施教育的具体计划。该方案共十章，其第一章即为实施义务教育计划。实施义务教育计划的目标，规定：“使全国学龄儿童得受初级小学四年的教育。但对于不能继续在学四年的儿童，得酌量变通在学期间，并得用补习学校或自修制度，补足他们应受的义务教育”。实施义务教育计划不仅规定了义务教育的目标，而且对于培养师资、建立教室、筹划经费都做了详细的计划。不可否认，该方案详尽、周密，但限于当时全国的力量没有条件来实施，最终，这份方案被束之高阁。这份方案虽没有被全国各地教育行政主管机关实施，但在此后制定的义务教育方案中可见其影响。

1931年6月，南京國民政府召开国民会议，会议通过了《训证时期法》。该约法规定：“已达学龄之儿童，应一律受义务教育，其详以法律定制。”第一次从法律方面规定学龄儿童要接受义务教育，使其接受义务教育具有了法律效力。1931年爆发的九一八事变和1932年的一二八淞沪抗战等局部战争，让教育部感到民族危机正在逐渐加重，认为只有从办理义务教育下手，普及国民知识、唤醒国民意识，才能救中国。于是，1932年6月，教育部制定了两种义务教育办法来救中国，即：短期义务教育实施办法二十四条、第一期义务教育办法大纲二十三条。短期义务教育以一年为期，主要招收十足岁至十六足岁失学儿童。短期义务教育的举办以识字为目的，课程只开设国语一种，举办地点以乡镇为主。第一期义务教育以四年为期，实施时间以1932年8月至1935年7月为第一期，第二期义务教育实施办法则另定之。同时，上述两种办法颁发各省、县及行政院直辖市区，按照经费、师资之多寡同时举办短期义务教育和第一期其义务教育，或者先办短期义务教育，以期速效。可见，义务教育的发展受制于各种因素条件的制约，无论是师资还是经费方面，都难以满足全国推行义务教育的需要。因此，义务教育的发展只能按部就班的缓慢前进。

关于义务教育的法令与方案，不仅国民政府教育部门积极制定义务教育的法规与方案，而且，各地方教育主管行政机关也着手成立义务教育委员会，制定实施义务教育计划，充分发挥地方教育机关主体作用。1928年，国民党当局规定以江苏、直隶、浙江三省作为义务教育的试验区域。现以浙江省教育厅实施义务教育程序为例，可知其他各地教育机关实施义务教育组织程序大概。1930年，浙江教育厅将义务教育发展共分为六期进行办理，时间自1930年至1935年年底。同时，浙江省教育厅规定了第一期实施义务教育的十五条程序。其程序如下：

“（一）组织省义务教育委员会;（二）成立各县市义务教育委员会;（三）拟定全省实施义务教育大纲;（四）调查全省学龄儿童数;（五）调查全省小学教师数;（六）调查全省小学经费数及其来源;（七）调查全省小学校舍;（八）调查全省应设小学地点及每校应设级数;（九）调查全省私塾数，塾师数及私塾学生数;（十）举行全省小学教师登记;（十一）扩充并增设师资养成机关;（十二）规划小学校舍增加办法;（十三）制定义务教育试验区;（十四）议定筹划经费办法;（十五）派员考察义务教育。”

从中可以看出，浙江省教育厅极为重视义务教育的发展。首先成立省、县市义务教育委员会，发挥推行义务教育的主体作用;其次，拟定计划大纲，调查全省的学龄儿童数量、师资数量、经费数及其来源、校舍数量，从本省教育的实际情况出发，摸清发展义务教育的基础条件;最后，登记培训小学师资、建立校舍、划分义务教育试验区、筹办经费等，满足发展义务教育的学校设备和外部条件。并且，浙江省教育厅规划随着每一期义务教育的举办，逐步扩大实施义务教育范围，计划到第三期，试验区全部实现义务教育，第四期，各县市实施义务教育计划推广至二分之一，第五期，各县市实施义务教育计划推广至四分之三，第六期，各县市全部实施义务教育。可见，义务教育的推广、普及，不是一蹴而就的，需要前期的量变的积累才能达到质变。由此，各省市教育行政机关发展义务教育任重而道远。

1930年，江苏省教育厅拟定了义务教育委员会组织大纲，并根据经费的预算，提出先在镇江筹设义务教育模范区，以为各县教育之模范。同年12月，江苏省教育厅颁布了试行初步义务教育暂行十五条办法。这十五条办法详尽规定了实施初步义务教育的计划。首先，在师范院校附近，开设义务教育实验区;其次，调查全省学龄儿童;再次，确定班级容量、教学科目、教学时间等内容。并且，江苏省教育厅考虑到不能按时入学儿童的情况，做了以下规定：“十二、凡在实验区内的儿童，应由教育局会同公安局，于开学前按名通知儿童家长促令入学;十三、凡儿童家长于接到前项通知后，至开学时仍不履行者，应由学校通知公安局会同各该管闾长前往劝导;十四、凡受劝导而仍不入学者，应由教育局囗商县长，傅知家长应加训诫勒令入学。”可见，义务教育带有一定的强制性，努力让更多的学龄儿童享受到接受教育的权利和机会。除江浙地区外，湖北省教育厅积极扩充义务教育，并令各市、县教育主管行政机关成立义务教育委员会，辅助教育局规划，促进全省义务教育实施。1932年，南京市政府社会局计划举办四十所义务小学，救济本市失學儿童，促进义务教育发展。

综上，教育部和地方教育行政机关制定义务教育的法令、法案互为补充，相辅相成，使义务教育制度更加完善。同时，在教育部的辅助之下，地方教育行政机关充分发挥了发展义务教育的主体作用。

二.义务教育的实施形式

国民政府教育部为促进义务教育的发展，积极开设多种类型的学校。义务教育的实施除办理短期义务小学外，还施行推广初级小学、充实原有学级之名额、厉行二部制、改良私塾、试行巡回教育。可知，国民政府教育部为促进义务教育的实施，开设了多种形式的学校。下文主要介绍短期小学、初级小学和巡回教育三种类型义务教育学校。

短期小学，是为普及义务教育专门建立的短期制小学。短期小学的学制分为一年或两年。教育部希望学龄儿童接受义务教育的时间逐渐从一年制、二年制达到最终四年制。短期小学以识字为目的，其教学科目只设国语一种，并注重注音符号的学习。国语教学内容包括史地、公民、算术、自然等知识。关于短期小学的费用，教育部均免收学费，所有书籍和学习用品都由学校提供。另外，由于经费不足问题，短期小学的校舍充分利用寺庙堂宇、公所、宗祠、及各种机关场所、或借用私人住宅等。

初级小学，是推广义务教育的主体。初级小学的修业年限为四年，也就是义务教育规定的四年制。初级小学是完全小学的一部分，既承担着升学的任务，又承担着普及义务教育的重任。初级小学的教育科目随着小学课程标准不断变化。1932年10月，教育部颁布了《小学课程标准》。根据《小学课程标准》标准，初级小学主要开设公民训练、卫生、体育、国语、算术、自然、劳作、美术、音乐等多门课程。教育部试图培养德、智、体、美、劳、群全面发展的儿童，从而造就新时代公民。

巡回教育，是一种流动式的教育形式。巡回教育，可以让边远山区的孩子或者无法上学的学龄儿童接受义务教育。浙江省绍兴县列举了采取流动教育方式的情况，规定如下：“凡本县各地有左列情形之一者，均得试行流动教育。（一）三华里内无学校者。（二）虽有学校不能容纳所在地失学男女，而又无力添设者。（三）有学校可以容纳，但所在地失学男女，因职业交通等关系而又无力增添者。”可知，设立巡回流动教育可灵活解决当地失学问题。上海采用巡回教育车。根据学童居住状况，选择几处地方作为结合场所，每一处择定树荫下空地，一方以备晴天教学，另再借定寺庙祠堂或民房一间，以备雨天或冬天严寒时教学。除此之外，这种巡回教育方式更加适用于山区。如，云南省教育主管行政机关，考虑到边缘山区的学龄儿童无法接受教育，便组织巡回教学。每乡设巡回教师，其学习时间和学习课程参照短期小学课程标准。这种巡回教育的场所并不固定，也可以让更多的学龄儿童接受教育。

除了上述三种形式的学校之外，教育部还设立二部制小学、改良私塾、办理简易小学等多种形式的学校，加快义务教育的普及。其中，初级小学和短期小学是普及义务教育的主力，其余形式的学校起辅助作用。

三.实施评效

教育制度实施的结果是评价教育制度的内在尺度。南京国民政府教育部和各省、市教育主管行政机关制定详细的义务教育实施方案，并开展多种形式的学校，积极促进小学义务教育的发展。在这相对稳定的十年中（1927- 1937），义务教育的普及虽比清末和北京政府时期有所进步，但整体义务教育普及水平没有达到预定的标准。究其原因，主要有以下两点：

其一，国民政府财政困难，经费不足。由于实行义务教育，所以学生的学费、书本费基本是由政府担任的。根据1929年的统计，“初小学生每人每年至少须有公家担任经费七元，若使四千儿童一律得入初等小学则每年公家非增加义务教育经费二万八千万元不可，此种巨款，如何筹措？”由此可知，当时南京国民政府承担不起每位学生的入学费用，经费不足，则无法让更多的学龄儿童进入学校接受教育。同时，由于经费困难，教育部对于义务学校的校舍也难以建立。教育司因为新建一教室费用约500元，因财政困难，让地方教育机关借用民房，加以改造利用。如，1932年，南京市教育行政主管机关计划开办四十余所小学，但校舍不易修造，便在该区内寻找适当的房屋充当小学校舍。南京市作为当时国民政府的首都，经济较其他地区略发达，但市区小学校舍的修建都是借用其他房屋，其他省份建立义务校舍的情况更是可想而知。另外经费不足导致小学教学设施严重匮乏。初级小学所规定的自然、音乐、美术、劳动等课程，因缺乏设施根本难以设施。因此，教育经费的不充足导致义务教育难以大范围的普及。

其二，师资缺乏，整体力量薄弱。当时，国民政府虽开设师范院校，但教师的整体水平较低。教育部为弥补师资短缺问题，也开设短期师范院校，这就导致大部分人选择短期师范院校。短期师范短暂解决了教师的需求，但其教师自身的业务能力水平不高;还有一部分教师是过去传统私塾的教师，没有接受过现代新式教育。在教学方面，还是侧重于知识的灌输，充当知识的“复读机”，并不能传授给学生新的课程知识，对于新课程的实施能力明显不足。除此之外，在一些乡村小学，师资更为短缺，往往一位老师担任多门课程的教学。在这种情况下，小学义务教育的普及难以实施。

除了上述经费困难、师资力量不足等因素造成义务教育难以大范围普及，还有国人对教育不够重视、教育部门对地方义务教育实施监督不力、社会不够稳定等多种因素，最终导致义务教育难以普及。

综上，南京国民政府（1927- 1937年）积极制定义务教育实施条例及办法，并开展多种形式的学校促进义务教育的普及，却因经费不足、师资整体力量薄弱等原因，义务教育并没有得到大范围普及。其中道理不言而喻，社会决定教育的发展，教育作为社会的子系统，必将受制于社会的发展。义务教育实施的过程与结果必将受制于当时政治、经济等客观因素的限定，再详细完善的制度因缺乏实施的社会环境也难以结出好的果实。但不可否认，在这十年里义务教育的法令、方案等理论方面逐渐成熟完善，在一定程度上推动了义务教育的发展，也为以后义务教育的发展提供了宝贵的经验。

参考文献

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（作者单位：天津师范大学）