深化农村宅基地“三权分置”改革现实路径选择

乔文

摘要：本文结合调研乡村发展实际，总结借鉴宅基地改革试点地区经验，提出清晰界定并制度化保障宅基地权能权益是宅基地改革的基础，宅基地所有权、资格权、使用权产权结构清晰，各自权能明确，并以制度保障其可实现，是“三权分置”的基础;以多种形式放活宅基地使用权、挖掘宅基地财产收益价值是宅基地改革的核心，通过宅基地的有偿使用、开发宅基地的多项经济功能、转化为集体经营性建设用地和发挥宅基地的资产价值等方式，全面激活宅基地市场价值，倒逼宅基地改革，可加快宅基地改革进程。

关键词：宅基地“三权分置”;所有权;资格权;使用权

0 引言

农村经营制度改革、农村集体产业制度改革和农村土地制度改革农村“三大改革”对转变农村生产生活方式，充分释放农村发展活力意义重大。经过近十年的推进，农村经营制度改革和农村集体产业制度改革均取得了阶段性、突破性的成果，但农村土地制度改革进展缓慢，尤其是宅基地制度改革异常复杂，在推进过程中困难重重。

在农村改革持续推进中，宅基地改革逐渐成为重中之重和所有改革中的难点。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上审议了试点情况的总结报告，试点取得的众多成果纳入了2021年7月出台的《中华人民共和国土地管理法实施条例》。为进一步深化宅基地改革，2020年，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，针对宅基地专项改革，在104个县3个市开展新一轮试点工作。

关于宅基地改革的学术研究主要集中在完善宅基地管理使用制度、产权结构、扩权赋能、使用权的多种实现形式等几个方面。刘振伟提出，宅基地无偿使用、宅基地使用权的流转限制过严、退出补偿机制既不完善也不清晰、农民房屋财产和宅基地不能抵押融资是形成目前宅基地改革困难的主要原因。韩立达、王艳西、韩冬指出，要重点从充分发挥集体经济组织拥有的宅基地“增量”所有权、确立农户资格权法律地位和行权方式、逐渐放活宅基地使用权、实现与国有建设用地“同权同价”及开征土地增值税等四个方面构建了农村宅基地“三权分置”的实现形式。胡向东、刘静、刘爽认为，规范农村宅基地及地上房屋的流转行为，将宅基地转让放宽至村（居）范围，允许本村（居）农村集体经济组织成员之间进行流转，消化“一户多宅”，缓解集体内部用地矛盾。要对宅基地隐形入市交易保持谨慎态度，加强农村土地用途监管，依照国家政策法律严格禁止非集体成员购买农村宅基地建别墅、私人会所等行为。与此同时，要推进宅基地“三权分置”改革，按照落实宅基地集体所有权、保障农户宅基地资格权、适度放活宅基地使用权的原则，在保证基本居住条件的基础上，允许农户将一定年限宅基地使用权转让、出租、抵押，以丰富宅基地使用、收益权能，赋予农民更多的财产性权利。

本文基于笔者在工作实践中对西北地区数百个乡镇的调研，分析总结宅基地改革中存在的问题，提出宅基地改革的基础是清晰界定并制度化保障宅基地产权权能，宅基地改革的核心是充分挖掘并全面激活宅基地的市場价值。夯实基础，抓住核心，宅基地改革才能加快进程。

1 农村宅基地改革提出的时代背景

新中国成立后，我国农村土地经过三次改革，形成了土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社“三级所有，队为基础”的土地制度，与我国计划经济体制的要求相吻合，逐步形成了城乡二元经济社会结构体制的结果。城乡二元结构体制中城乡土地制度和户籍制度的不同，把城市与农村发展从体制上就区分开来，呈现出以工业经济为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。

在发展中国家由传统农业经济向现代工业经济过渡的历史进程中，必然出现城市快速发展和农村相对落后，城市和农村的生产和生活方式不对称等矛盾。但随着经济的长足发展，我国工业经济经过高速增长，工业化步入中后期，常住人口城镇化率超过63%，工业经济进入提质增效的阶段，农村发展仍处于传统发展模式，城乡发展差距较大。习近平总书记在党的十九大报告中指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，发展不平衡、不充分在农村地区体现得最明显，农村地区是解决新时代社会主要矛盾的主战场。总而言之，我国经济社会发展到现阶段，突破城乡二元结构，推进乡村全面振兴，已经成为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴历史必然选择。

突破城乡二元结构，推进农村全面振兴，体制机制改革是基础。目前，城乡户籍制度改革取得了突破性的成效，土地制度改革推进缓慢，尤其是宅基地制度久积沉疴，成为制约土地制度改革的关键。

2 现阶段农村宅基地改革存在问题分析

农村宅基地改革中面临的问题可以归纳为两个方面，即宅基地管理体制机制不完善和宅基地使用价值有待市场化。

2.1 宅基地管理体制机制不完善

首先，宅基地目前存在很多问题都是长期管理使用制度造成的。在新《土地管理法》（2020年）出台前，我国宅基地的管理仅限于宅基地的审批，关于宅基地审批主体经历了从县级人民政府审批到镇（乡）人民政府审批再到县级人民政府审批，新《土地管理法》出台后，审批权又下放到镇（乡）人民政府审批。无论是县级人民政府审批还是镇（乡）人民政府审批，审批管理都形同虚设，农村宅基地长期乱占乱建，先建后批、建而不批等，导致目前农村户均面积超标严重现象普遍，房屋建筑布局散乱，村民建房随意选址，建设用地杂乱无序，房屋普遍没有申报手续，违法违规占用耕地和基本农田现象也很普遍。由于宅基地审批管理存在的问题导致众多历史遗留问题，为下一步宅基地改革造成很大障碍。

新《土地管理法》对农村宅基地管理的有关规定进行了修改，2021年出台的《土地管理法实施条例》分别对农村宅基地规划安排、审批程序、有偿退出、权益保障等四个方面作出明确规定，对新《土地管理法》中有关农村宅基地的规定予以进一步细化和落实。但在具体落实中审批程序执行不严格，处罚措施不到位，村庄建设用地范围不明确，很多具体管理措施未出台，宅基地历史遗留问题不但得不到解决，且仍会重蹈覆辙，产生新的历史遗留问题。gzslib202204022227

其次，宅基地产权结构不清楚，“三权”权能不完善是宅基地改革的难点之一。宅基地产权应包含完整的占有权、使用权、收益权和处置权。但从目前我国土地制度，宅基地的四项权利并不完整的归属于任何一个主体，由村集体和农户共同构成完整产权。农村宅基地改革的核心是“落实宅基地集体所有权， 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权， 适度放活宅基地和农民房屋使用权”，宅基地“所有权、资格权、使用权”权利内涵和权能关系没有清楚的界定，各自权能不完善且得不到保障，直接造成宅基地“三权”改革难以实现。

2.2 宅基地使用权的实现有待市场化

我国宅基地改革的一个重要目的就是放活宅基地的使用权，充分挖掘其财产价值，体现其财产属性。要实现宅基地财产价值就必须宅基地使用权市场化，通过市场配置宅基地的使用权，通过市场估量财产价值。在发展实际中，宅基地使用权流转制度和宅基地财产价值难以估量限制了宅基地使用权的市场化。目前我国宅基地使用权流转方式仅包括转让和出租，宅基地转让只能在村集体经济内部进行，且受让人须为符合宅基地申请条件的农村村民，宅基地在集体经济组织内流转，无法形成流转市场和价值。物权法规定宅基地使用权的转让适用土地管理法等法律和国家有关规定，但有关规定不很明确，导致在实际推进困难。宅基地财产价值的大小除了地上附着建筑物价值外，主要受地理位置、周边环境和发展政策等多种因素影响，价值不好估量，对宅基地的流转造成一定的障碍。

3 深化农村宅基地“三权分置”改革现实路径

3.1 清晰界定并制度化保障宅基地产权权能

宅基地所有权。宅基地所有权归农民集体所有，集体经济组织或村委会行使农村宅基地所有权。首先，要强化宅基地管理。要明确并严格执行集体经济组织或村委会宅基地的管理职责，健全完善本村宅基地民主管理办法，要做到宅基地管理程序清楚、政策明确、执行有力、责任到人。宅基地管理主体明确和管理办法有效，是保障宅基地所有权的基础。其次，增加宅基地所有权的权能。目前农村宅基地所有权仅限于有权决定宅基地在集体成员之间的初始分配和有权收回农户手中之宅基地使用权，在保障村集体成员居住需求的基础上，还应该赋予集体对宅基地的使用权、收益权和处置权，这对盘活闲置宅基地、回收宅基地、保障农村集体经营性建设用地具有重要意义。

宅基地资格权。关于农户宅基地资格权取得规定比较明确：农村集体经济组织成员以户为单位可以依法无偿申请获得规定面积的宅基地。保障宅基地资格权重点集中在两个方面：一是要明确认定集体经济组织成员资格的标准，目前大多数地区都是以户籍为认定的标准，但在试点地区也出现了“义务认定”“历史认定”“出生认定”和“贡献认定”等多种方式，在试点的基础上需要出台制度明确集体经济组织成员资格认定标准，这是保障宅基地资格权的基础。二是扩权赋能“资格权”。应从法律的角度明确“资格权”用益物权的权利性质，同时要明确“资格权”法律性质、权利内容。当在“资格权”和“使用权”分离时，要明确“资格权”的具体权能和行权方式。

宅基地使用权。放活宅基地使用权的基础就是保障宅基地使用权的权能，应以政策法律明确宅基地使用权包含了对宅基地的占有权、使用权、收益权和一定条件下的处分权，宅基地资格权和使用权分离后，使用主体获得的权利必须明确且得到保障。同时，尽快完善宅基地使用权管理制度，严格实行土地用途管制和使用期限， 要厘清村集体、农户和宅基地使用主体三者的权、责、利，尽快完善使用权在转让、抵押、收益分配、退出等环节具体管理措施。

3.2 全面激活宅基地的市场价值

宅基地“三权”分置改革主要目的就是放活宅基地使用权，把宅基地的使用权赋予市场价值，通过市场化实现宅基地的财产收益和优化配置发展要素，应该成为宅基地改革的核心。在宅基地改革的过程中，把宅基地使用权市场价值化作为重中之重，可加快宅基地改革进程，倒逼“三权分置”各项制度的尽快完善。

根据宅基地改革试点地区经验和村庄调研，宅基地市场价值的实现可以来源于以下四个方面：

一是宅基地的有偿使用。我国农村宅基地制度规定了宅基地“一户一宅、限定面积”，在规定内宅基地无偿取得，对于一户多宅和宅基地超过限定面积的部分可以采用有偿使用。同时，对非集体经济组织成员的也可以采用有偿使用的办法挖掘空置或季节性空置宅基地的财产价值。此外，对因各种原因没有居住需求的集体经济组织成员，鼓励其自愿有偿退出宅基地。

二是开发宅基地的多项经济功能。利用农村良好的生态环境和农耕文化，结合旅游产业发展，发展多种形式的民宿、农村超市、农家乐，开发异地养老、康养度假等产品，发展农房出租。紧扣农村产业发展，把宅基地和农房融入到农业生产性服务发展、下乡返乡创新创业、农业生产经营活动中去，可以作为办公场所、农产品后整理场地、农资及农产品储存仓库、农业生产经营服务点、农业创业基地等等。

三是把宅基地转化为集体经营性建设用地。宅基地成为农村集体经营性建设用地的重要来源之一，村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、騰退出的多余宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地。一方面，构建农村集体建设用地与国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系，集体经营性建设用地可以入市，土地收益用于村庄发展。另一方面，村集体利用集体经营性建设用地发展集体经济，培育村庄产业，带动村庄发展。

四是应用宅基地的资产价值。首先，由政府主管部门核发宅基地使用权证和房屋产权证，明确产权。其次，由银行、第三方评估机构等准确估量产权的财产价值。最后，允许宅基地使用权和房屋产权可以抵押担保、入股分红等，获得财产性收益。

参考文献

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