多层次治理视域下的中国实践与未来发展

程 聪 巴殿君（吉林大学东北亚研究院，吉林 长春 130015）

20 世纪90 年代以来，“治理”无论作为一个概念还是一种实践，均受到学术界的普遍关注。当今，各国相互联系、相互依存，为全球、地区、国家和社会等不同层次治理带来新的机遇和挑战，彰显了国内治理与国际治理紧密联结、协调推进的重要价值。有鉴于此，本文在分析多层次治理相关问题的基础上，探究了多层次治理的中国实践，并明晰其未来发展向度。

一、多层次治理的含义及其他

马克思指出：“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。所有这些体系都是以本国过去的整个发展为基础的，是以阶级关系的历史形式及其政治的、道德的、哲学的以及其他的成果为基础的。”［1］由此，对多层次治理相关问题的解读也需要以所处的时代为背景，以问题为导向。

1.多层次治理的概念内涵。在探讨多层次治理之前，首先应明确治理的概念内涵。20 世纪80 年代以来，“治理”日益成为富有时代感的词汇之一，渗透在人类的理论与实践活动中。“治理”这个概念最初与其同根词“政府（government）”内涵相同，表达的是控制或操纵的意思［2］。从1989 年开始，“治理”概念开始同“危机”联系在一起，世界银行将非洲问题归结为国家治理出现了危机。至此，学术界更为关注将“治理”与“统治”进行区别。例如，詹姆斯·罗西瑙将治理定义为“区别于统治，治理的主体并非必须是政府，也不必要通过国家的强制手段来实现，而是基于共同目标，并致力于共同目标实现的活动”［3］。从统治到治理，对治理概念的理解印证了人类社会文明的发展与进步。20 世纪90 年代以来，随着治理这个概念被引入中国学术界，越来越多的中国学者开始对治理概念及治理理论进行研究。此阶段，俞可平等人的研究主要聚焦翻译和引用西方的治理理论。进入21 世纪以来，随着中国政治话语中逐渐使用“治理国家”“国家治理现代化”等概念，学术界对“治理”的关注迅速升温。目前，在中国政治学、行政学、公共管理学、社会学等多个领域均涉及对治理问题的研究。现代意义上的“治理”概念内涵非常丰富。《现代汉语词典》（第七版）给出“治理”的两个义项：“一是统治；管理。二是处理；整修。”［4］俞可平则是通过对比统治与治理的区别，来思考治理的内涵及特征［5］，即：（1）统治的主体较为单一，而治理的主体较为多元。统治的主体为政府或公共权力机构。与统治不同，治理的主体可以是除了政府、公共权力机构以外的私人机构。（2）在权力性质方面，统治注重强制性，治理强调协商。（3）统治的权力来源于法律，较为单一。而治理的权力来源于法律及非强制性契约等，较为多元。（4）在管理过程中，统治和治理的运行向度不一样。统治是自上而下的单向运行，治理是自上而下与自下而上的双向运行。（5）统治与治理的权力运行范围不同。治理比统治的权力运行范围更宽广，统治的权力运行范围是政府权力的所及范围，治理则以公共领域为界。郑智航以公共权力为出发点，认为治理是“国家在独立行使权力过程中，需要通过一定的途径来实现公共权力的合理配置和有效运行，充分反映人民的利益，提高公共产品的生产能力，增加国家治理的绩效”［6］。可见，从不同角度对“治理”一词的释义来看，治理蕴含治国理政之意。虽然根据研究的对象和语境的不同，学者们对治理的释义有差异，但中国的治理是中国“语境”的治理，是马克思主义中国化的理论成果对中国治理实践的指导，是中华优秀传统文化中的治理智慧在中国治理实践中的应用。

治理本身是多样化的，是多层次的。何谓多层次治理呢？这涉及对治理的层次进行划分。学术界对治理层次的划分不尽相同。詹姆斯·罗西瑙认为，我们正处在一个“边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织（NGO）在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为特征和标志的时代”［7］，这一表述明示了治理包含地区、国家、国际和全球的不同层次。中国学者亦提出，治理是一种多层次而非单一层次的实践，认为“治理需要从全球层次、区域层次、次区域层次、国家层次和次国家层次单独和综合地进行协调”［8］。根据当前治理事务的复杂性及治理主体合作的层次与范围，本文将多层次治理分为全球治理、地区治理、国家治理和社会治理［9］。虽然全球治理、地区治理、国家治理和社会治理所面对的治理对象及治理目标各不相同，但在理论、内涵方面却有着较为一致的观点：均注重多行为主体参与；在制定决策过程中，体现出一定的民主性；在治理过程中，体现一定的合法性。多层次治理的不同层次并不是彼此孤立和割裂的。因此，在尊重各个层次相对独立的同时，需要人为自觉地打破各个层次的界限，从整体上审视和驾驭多层次治理。多层次治理的比较如表1 所示。

表1 多层次治理比较

2.多层次治理的实施主体。在全球治理、地区治理、国家治理和社会治理中，治理主体是最为能动的要素，且治理效果也往往取决于主体的治理能力及意愿。其中，全球治理和地区治理的主体主要包括政府及国际组织。全球治理一般通过政府间或地区间协议，共同管控国家和非国家事务，其治理和影响超越国界。对各国政府来说，国际规则是治理的核心，规范和约束治理主体在特定问题领域中的行为及相互作用。在进行地区治理时，其主体除了政府、非政府机构、公民以外，还包括实现公共利益最大化的相关主体，“利益相关者的治理动力是利益的关联性，也即利益相关者在利益诉求上的共通性”［10］，由此，只有通过协商、谈判、合作等方式，才能实现对地区内的公共事务进行共同治理。

在国家治理和社会治理方面，其治理主体较为一致，治理主体的变化逻辑大都是由单一主体向多元主体转变，充分体现了多元主体合作，共同参与国家治理和社会治理的现实需求与历史必然。在中国国家治理和社会治理中，中国共产党是执政党，是最高领导力量，在国家治理和社会治理中居核心地位。“坚持党对一切工作的领导”“确保党始终总揽全局、协调各方”［11］是加快提升国家治理体系和治理能力现代化的保障；政府作为国家公共权力的直接行使者，在国家治理和社会治理中本着“政府负责”的定位，充分发挥调控功能和服务功能；市场作为经济力量的重要载体，为国家经济发展积蓄力量，在国家治理中需充分发挥其合理配置资源的决定性作用；社会组织在国家治理和社会治理中可以弥补其他治理主体在治理中的失灵；公众既是国家治理和社会治理的参与者也是受益者，加强公众的参与，对提升国家治理和社会治理有效性具有积极意义，尤其在社会治理方面，国家强调建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，进一步彰显了多元主体之间的协调与互动，以及将政府治理、社会协调与居民自治有效结合的理念与诉求。

3.多层次治理的内在关联。21 世纪以来，世界遭遇多重挑战，人类在不断地面临需要共同解决的治理问题。在有关治理问题的研究中，已有学者提出多层次治理是相互联系、相互影响的，这显然是符合时代发展背景的。事实上，作为多层次治理中任何层次的治理既不是孤立存在的，也不是单一层次上的运作，而是互为形塑、无法割裂。如，多层次治理中的全球治理、地区治理、国家治理和社会治理等依存度越来越高，不同层次之间互为影响且相互制约。一方面，作为国际治理的全球治理和地区治理，越来越依赖跨国界的交流与合作，进而也成为影响其他层次治理效果的重要外部力量；另一方面，作为国内治理的国家治理和社会治理，始终是处于全球化语境中的治理活动，也会反向塑造全球治理和地区治理。全球治理、地区治理、国家治理和社会治理，在统一、协调、共同推进的过程中，可以相互促进治理方式的不断完善与优化。

4.多层次治理的现实反思。由前述分析可知，全球治理、地区治理、国家治理和社会治理等多层次治理相互关联、互为影响，因而可将其视为“整体性治理”。作为“整体性治理”，如果处于良性的互动状态，将有助于整体性善治目标的实现，并对塑造一个“共享共融、和合共生”的治理环境具有重要的现实意义和启迪。

首先，全球治理、地区治理、国家治理和社会治理等多层次治理的互动为寻求改善公共事务的治理提供了开放性框架。由于国与国之间政治观念和政策立场之间的差异、国家内部在经济利益和文化观念等方面存在的差异，往往使治理陷入困境。加之，全球化不可逆，不同层次的治理不会处于静止状态，任何层次的治理也不会孤立存在，因此，解决治理困境需要国家、国际机构、社会组织等行为主体发挥各自优势，将其经验和理念输送到多层次治理互动构筑的开放性框架中，寻求解决治理问题的途径。

其次，全球治理、地区治理、国家治理和社会治理等多层次治理的互动为促进公共事务的治理革新提供了经验支持。“它山之石，可以攻玉”。通过全球治理、地区治理、国家治理和社会治理等多层次治理的互动，可以比较不同行为主体在治理方面的理念、体制、政策和实际效果，总结并提炼可资借鉴的经验。

最后，全球治理、地区治理、国家治理和社会治理等多层次治理的互动为营造开放包容的公共事务治理氛围提供了动力支撑。在认识和处理不同地区、国家、民族的治理问题时，需要秉持开放包容、互学互鉴的态度。通过全球治理、地区治理、国家治理和社会治理等多层次治理互动，既有利于来自不同层次的治理实践在互动中包容互鉴、竞合共进，也有利于促进不同层次治理能力的提升，更有利于形成共享共融、和谐共存的治理状态。

二、多层次治理的中国实践

习近平指出：“中国今天的国家治理体系，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”［12］多层次治理视域下中国治理实践是根植于中国制度之下的治理方式。而“把制度优势转化为治理效能是要发生‘化学反应’，而不是简单地‘做加法’”［13］；否则，难以彰显制度的作用与影响。从新中国七十多年的发展历程来看，中国已然从一穷二白的国家成长为世界第二大经济体，中国卓越的发展能力得益于显著的制度优势。尤其在改革开放之后，中国社会长期处于稳定状态，经济水平不断提升，更加突出了中国制度的优势。中国的制度优势不仅彰显了中国治理的特色，还是中国治理的重要动力之一。

1.在全球治理中贡献了中国智慧。世界相互依存、互联互通，意味着“各国利益休戚相关、命运紧密相连，和平、发展、合作、共赢的时代潮流不可阻挡”［14］，人类面对各种问题时均不能由哪一个国家独自应对，需要携手合作。近年来，随着全球经济持续低迷、逆全球化思潮暗流涌动、贸易保护主义有所抬头，全球治理面临的压力与挑战日益增大。面对全球治理出现的各类问题，中国作为全球治理的积极参与者，应该发挥应有的作用。

首先，中国始终秉持共商共建共享的全球治理观。习近平提出“共商共建共享的全球治理理念”［15］，就是要求加大中国对全球治理的参与力度，在全球治理中更多地体现中国价值、中国精神和中国力量。全球治理需要更多国家的参与，绝不是由少数国家决定的。全球治理的成果也应该使更多国家获益，绝不是由少数国家排他性的独享。中国秉持的全球治理观既体现了公平正义，又具有海纳百川的包容性，能够使全世界更多的人民受益。

其次，中国积极推动全球治理变革是对全球善治的追求。中国始终秉持和维护联合国宪章的宗旨和原则，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。中国主张，国际社会应在多边主义旗帜下加强团结合作，坚定支持真正的多边主义。习近平在第76 届联合国大会、G20 第16 次峰会上，均反复强调践行多边主义的重要性。中国在参与全球治理体系改革和建设的过程中，言行一致，充分践行真正的多边主义理念。

最后，中国积极就全球治理的重要议题，提出中国方案。中国始终以一个负责任大国的姿态，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。例如，2021 年在中国昆明召开了联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议［16］。此次会议是首次以生态文明为主旨召开的全球性会议，彰显了中国在尊重和保护自然，努力实现人与自然和谐共生的积极作为。再如，中国发起创立的中非合作论坛、中国—阿拉伯国家合作论坛、中国—拉共体论坛等多边主义平台，与相关国家在维护地区安全、促进地区发展问题上共同发声、合作共勉。此外，中国在全球抗疫、环境治理、减贫扶贫、经济复苏、可持续发展等诸多治理领域也展现了中国的自信、责任与担当。尤其是在面对新冠肺炎疫情的严重威胁时，中国利用各种多边平台，助力全球抗疫。截至2021 年12 月，中国已向120 多个国家和国际组织提供了超过20 亿剂新冠疫苗，彰显了中国在参与全球治理中所承担的大国责任，展现了大国担当［17］。

2.在地区治理中着力“促进多边主义和自由贸易”［18］发展。在世界和平与发展进程中，地区具有独特而重要的地位。“亚洲经济领跑全球，区域合作和一体化进程方兴未艾，亚洲在全球发展全局中的战略地位不断上升”［19］。中国作为亚洲的一员，始终在地区稳定和繁荣中发挥作用。早在1991 年，中国就加入了亚太经济合作组织，三十多年来，中国深化改革、扩大开放，同时积极构建开放型亚太经济，为推动亚太地区扩大开放、合作共赢贡献重要力量。2021年9 月，中国申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），并就有关后续工作进行沟通［20］。2021 年11 月，中国推动《区域全面经济伙伴关系协定》正式生效［21］，标志着亚太地区将成为世界经济最具发展潜力的新兴增长极。《区域全面经济伙伴关系协定》是亚太地区规模最大、最重要的自由贸易协定谈判，达成后将覆盖世界近一半人口和近三分之一贸易量，成为世界上涵盖人口最多、成员构成最多元、发展最具活力的自由贸易区。总之，在亚洲整体发展进程中，中国坚持走和平发展道路，坚持互利共赢的开放战略，坚持与邻为善、以邻为伴，促进周边国家睦邻友好，成为亚洲和平与发展的关键力量。

3.在国家治理方面，求实有效、成绩显著，铸就了中国自信。新中国成立以来，中国在不断探索、积极实践、逐步完善及深刻总结的基础上，开创了一条适宜中国发展的国家治理道路，为国家治理能力的提升、治理体系的构建注入了生机与活力，并取得了辉煌成就。中国之所以取得了令人瞩目的辉煌成就，就是因为始终坚持走自己的路，坚持和发展中国之治，用自己的方式去破解前进道路上遇到的各种问题。在中国特色社会主义的发展道路上，中国经济持续稳定增长，并确保社会长期稳定，为国家治理提供了强有力的支撑。特别是在世界经济持续低迷，尤其是后次贷危机余波带来的民粹主义、无政府主义等暗流涌动的形势下，中国经济迅速增长，综合国力显著提升，成为国际社会公认的最有安全感的国家之一，人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。这一切充分证明了中国制度始终坚持以人民为中心，尊重人民主体地位，保障人民权利、代表人民利益、反映人民意愿。习近平强调，“坚持以人民为中心的发展思想，体现了党的理想信念、性质宗旨、初心使命，也是对党的奋斗历程和实践经验的深刻总结”［22］。以人民为中心的发展思想充分反映了现代国家治理的本质与规律。

4.在社会治理方面，党建引领、多元互动，建构了中国模式。在现代社会中，社会治理地位日益重要。社会治理水平直接关系到人民的获得感、幸福感、安全感。“社会治理只有超过一定水平才会对居民幸福感产生促进作用。因此，政府要推进社会治理建设，提升社会治理能力，切实增强人民群众的获得感、幸福感”［23］。正因如此，中国始终不断地创新和完善社会治理体系，强调“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”［24］，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［25］。在社会治理实践中不断探索创新，建构各种新模式。例如，为办好群众身边事，北京市房山区燕山地区在深化“吹哨报到”机制、做好“接诉即办”工作中，积极探索党建引领“三呼三应”工作思路，通过“有呼必应”“一呼百应”“未呼先应”，推进地区治理体系构建和治理能力水平提升，第一时间解决好群众急难愁盼问题；再如，浙江省绍兴市作为“枫桥经验”的发源地，在社会治理方面有着良好的实践与基础，以“五治模式”推进社会治理现代化。又如，黑龙江省哈尔滨市平房区，全面启动实施“强化党建引领、推动多元治理、实现共建共享、建设幸福哈南”战略，形成了基层党建引领社会治理的“平房样本”。事实上，基层社会治理模式创新不胜枚举，诸如：湖北省武汉市武昌区“红色业委会”化解纠纷，天津市滨海新区构建“互联网+泰达新市民综合服务平台”，陕西省西安市构建“五方联动”社会治理新格局，河南省商丘市虞城县微治理撬动大综治，江苏省淮安市阳光信访网络时代的治理新路径，四川省成都市武侯区探索“三转双向两护”基层网络空间治理，浙江省台州市仙居县美丽乡村治理新模式，等等。

三、多层次治理的未来发展

为了更好地应对多种风险和挑战，赢得战略主动，着力提升治理效能，中国在参与全球治理、地区治理、国家治理和社会治理进程中，积极发挥自身作用，既促进了治理的有效性，又彰显了中国特色。未来，中国将以更加积极的姿态在多层次治理中彰显中国智慧、贡献中国力量。

1.倡导人类命运共同体，推动全球治理体系变革。面对全球治理的各种挑战，中国将继续积极参与国际事务和全球治理。

首先，遵守国际法则。习近平提出了中国方案，那就是：“世界上只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系；只有一套规则，就是以联合国宪章为基础的国际关系基本准则。”［26］“多边机构是践行多边主义的平台，也是维护多边主义的基本框架。”［27］

其次，坚持开放包容。“海纳百川，有容乃大”。从古至今，中国一直以开放包容的姿态示人，开放包容成为中华文明的精神底蕴。无论是古时的张骞出使西域，还是今日的“一带一路”建设，都体现了中国在构想全球治理理念中的开放包容思想。

再次，积极推动全球治理体系变革。习近平指出：全球治理体系“改革并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善”［28］。在全球治理体系变革的过程中，中国并非完全否定已有的全球治理体系，而是在遵循现有国际规则的基础上，提出除旧革新，促使全球治理体系变革以和平而非冲突的方式演进。

最后，积极推动建设新型国际关系。推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，推动构建人类命运共同体。中国坚持走和平发展道路，也必将用和平的方式引领国际关系朝着更好的方向发展。

2.倡导“亲、诚、惠、容”理念，构筑友好交往和务实合作的地区环境。伴随地区合作的不断深入和发展，各国都在探究构建地区治理机制。由于地区范围内存在牵涉多重制度框架的相互竞争，致使地区范围内难以形成成熟稳定的区域制度，因此，地区治理也面临着来自地区内部和地区外部的各种风险与冲击。在短期内，亚洲地区难以形成一个全面统一的治理机制，但作为肯担当、负责任的大国——中国，应该也必然与亚洲国家一同通过共商、共建、共享、共赢的方式，为地区的稳定、繁荣和发展作出贡献。中国推动亚洲融合的治理实践，不仅可以赋能亚洲，还可以使全球治理增效。中国在亚洲地区邻国较多，十分重视周边安全及合作，倡导“亲、诚、惠、容”理念，积极构筑友好交往和务实合作的地区环境，推动地区治理，打造周边命运共同体，助推亚洲各国共同发展。

首先，维护以联合国宪章宗旨为核心的地区秩序。2020 年9 月21 日，习近平在联合国成立75 周年纪念峰会上的讲话中强调，中国“将始终做多边主义的践行者……坚决维护联合国在国际事务中的核心作用。”［29］在中国与周边国家合作的实践中，中国—东盟中心对塑造亚太秩序起到了积极且显著的作用。

其次，搭建新型多边合作平台。通过倡导建立新型多边合作平台，拓展周边地区的合作空间和领域。“周边是中国的安身立命之所，发展繁荣之基，是中华民族伟大复兴的必稳、必争、必保之地”［30］。习近平在出席亚太经合组织领导人非正式会议中为区域合作指明了方向，倡导共同构建亚太命运共同体。面对新冠肺炎疫情的冲击，“一带一路”已经彰显了其强大的韧性和活力，在合作抗疫、保护民生及稳定经济等方面发挥了积极的作用。

3.加强党的领导，夯实中国特色的国家治理基础。国家治理是人类政治生活中的一项重要实践活动，它以维护国家主权的安全、社会秩序的稳定、经济物质的繁荣、人民生活的改善为目标，广泛涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政国防外交等诸方面和各个领域［31］。国家治理在经历新中国七十多年来的风雨历程中实现了巨变。在治理实践和探索的过程中，形成较为独特的国家治理机制，健全了社会主义民主法制体系，实现了人民当家作主，保障人民享有更充分、更广泛的民主权利。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》总结了党的百年成就，为建功新时代、启航新征程、一起向未来提供了根本遵循。《决议》中提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是适应新时代新形势、全面建设社会主义现代化国家的重要内容。中国将继续加强党的领导，推进国家治理体系和治理能力现代化。

把坚持党的领导贯穿国家治理全过程。没有中国共产党，就没有新中国，更没有中华民族伟大复兴。坚持党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是国家治理历史经验的深刻总结。中国国家治理既不是逻辑推理、凭空想象的，也不是轻轻松松就能取得今天的国家治理成绩的。中国国家治理是坚持中国共产党的领导，全体中国人民历尽艰辛、持续奋斗的实践探索成果。回望来时路，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，党的领导是国家治理现代化的政治保证。只有坚持中国共产党的领导，才能更加明晰未来的前进方向，才能经受住重重考验，开启国家治理新的篇章。在中国共产党的领导下，中国将继续夯实富有中国特色的国家治理基础，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

4.完善社会治理体系，实现社会治理优质高效。社会治理对于国家治理来说，既是最终的落脚点，也是重要环节之一，更是保障其他层次实现有效治理的基石。在新时代背景下，要进一步创新和完善社会治理体系，不断提升社会治理效能。中国社会治理在取得成绩的同时，也使我们清醒地看到还有弱项，还不能完全满足人民日益增长的美好生活需要。“十四五”期间，聚焦社会治理存在的矛盾与问题，革新社会治理方式，是面对新形势新任务的必然选择。社会治理作为国家治理的重要领域，创新和完善社会治理有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。新时代，完善社会治理体系的重点是实现社会治理的现代化、科学化和系统化，即在基层社会治理方面，既要运用科学的治理方式，也要强化系统治理思维。具体而言，在现代科学技术上，要综合运用互联网、云技术等现代信息手段；在治理格局上，在强化党的领导的同时，发挥不同层级政府在社会治理中的主导作用，积极推动社会组织、公众等多元主体的互动与协商；在治理方式上，积极促进社会治理由单一方式向综合运用多种方式的转变，保障社会治理优质高效。

总体而言，多层次治理绝不是彼此孤立的，全球治理、地区治理、国家治理和社会治理的沟通渠道的畅通有助于推动各个层次治理的良性互动。各个层次之间相互联系，具有高度的相关性和联动性。党的十八大以来，中国国家治理水平的提升步入快车道，且十分重视各个层次治理水平的提升。党的十九届六中全会强调治理问题的突出位置，提出要在两个一百年的历史交汇点，把握好治理的方向与路径。中国国内治理能力的提升及成效的取得，将进一步助力中国参与国际治理能力的提升，为国际治理贡献中国智慧与中国方案。