日本福岛核废水排海的违法性与周边国家的危机应对

胡正良,李雯雯

(上海海事大学 法学院，上海 201306)

一、问题的提出

2011年3月，日本东北太平洋海域发生里氏9.0级地震，并由此引发超过14米的海啸波。地震与海啸的综合作用导致福岛第一核电站的应急堆芯冷却系统出现故障。为防止堆芯受热熔融，堆芯每日须注入约400吨的冷却水。这些冷却水被称为福岛核废水。因反应堆堆芯具有放射性，从反应堆流出的冷却水被反应堆中大量放射性元素严重污染，所以又称核污水。具有放射性的福岛核废水经液体处理系统过滤后被置于储罐中。2021年4月13日，日本政府召开内阁会议，计划将储罐中约125万吨的核废水排入太平洋。

福岛核电站濒临太平洋西北区域，其排放含有放射性物质的核废水会对海洋生态环境造成威胁[1]，并将通过洋流作用影响周边国家。如何对事故发生后产生的大量含有放射性物质的核废水进行妥善处理成为近十年核安全研究的重大议题。现有研究对核安全监管中的预防原则[2]、防止跨境环境损害的国际法义务[3]、防止放射性废物造成海洋污染的责任[4]、福岛核废水排放的国家合作义务[5]、处理福岛核污水排放问题的国际争端解决机制等问题作了比较深入的探讨[6]，但仍存在不足，一是在分析福岛核废水排海行为违法性之前未明确核安全相关国际公约对于该行为是否适用，二是缺乏对各应对措施的潜在收益和风险的评价。考虑到福岛核废水排放可能导致周边国家遭受电离辐射危害，以下三个法律问题亟待解决：一是规制福岛核废水排海应当适用的国际法规则；二是福岛核废水排海的违法性认定；三是韩国、中国和俄罗斯等周边国家应以何种途径阻止福岛核废水排海，以免遭受该行为产生的电离辐射危害。

二、核安全相关国际公约对于福岛核废水排放行为之规制

明确国际立法的可适用性是判断排放行为违法性的前置性步骤。福岛核废水排放涉及海洋环境的污染问题，涉及1982年《联合国海洋法公约》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea，简称《海洋法公约》)。此外，在核安全管理方面，考虑到核危害的严重性和持久性，国际社会针对核安全领域中放射性废物管理的相关问题，制定了1994年《核安全公约》(ConventiononNuclearSafety)、1972年《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》(ConventiononthePreventionofMarinePollutionbyDumpingofWastesandOtherMatter，简称《伦敦倾废公约》)、1997年《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(JointConventionontheSafetyofSpentFuelManagementandontheSafetyofRadioactiveWasteManagement，简称《联合公约》)、1986年《及早通报核事故公约》(ConventiononEarlyNotificationofaNuclearAccident，简称《通报公约》)等一系列专门性公约。日本是这五项公约的缔约国，但对于这些公约能否适用于福岛核废水的排放，有待明确。

(一)《海洋法公约》对于福岛核废水排放行为之规制

《海洋法公约》为全球海洋环境治理构建了一个基本框架，该框架下的海洋环境治理规则体系对主权国家利用海洋资源的行为进行规范。主权国家享有利用海洋资源的权利，同时其权利也受到限制，以保护海洋环境。福岛核废水排海涉及对海洋资源的利用，该排放计划一旦实施，核废水就会对海洋环境造成污染。因而，日本应当履行《海洋法公约》框架下缔约国保护海洋环境的义务。

《海洋法公约》规定了与海洋环境保护相关的实体性义务和程序性义务。具体而言，日本排放福岛核废水应当遵循《海洋法公约》第192条保护海洋环境的一般义务，第194条防止海洋环境污染的义务，第207条防止、减少和控制陆源污染的义务，第197—201条的合作义务，以及第204—206条的监测和环境评价义务。

(二)《核安全公约》对于福岛核废水排放行为之规制

《核安全公约》是核安全国际公约中的一项核心公约。广义的核安全包括核装置安全、辐射安全、放射性废物管理安全和放射性物质运输安全。[7]38国际原子能机构将核安全定义为“实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不当的辐射危害”[8]。相较而言，该公约第3条将其适用范围限定在“核设施的安全”，其中“核设施”是指“在其管辖下的任何陆基民用核动力厂，包括设在同一厂址并与该核动力厂的运行直接有关的设施，如贮存、装卸和处理放射性材料的设施”。可见，该公约对于核安全采用狭义的概念。放射性废物安全超出核设施安全的范畴，不属于该公约规定的狭义的核安全，因而福岛核废水的排放不适用该公约。不仅如此，《核安全公约》强调国家核安全规制的自我监管，强制执行力有限。

(三)《伦敦倾废公约》对于福岛核废水排放行为之规制

一旦日本将含有放射性物质的核废水直接排入海洋，会影响海水使用质量，损害海水生物资源和海洋生态系统，由此产生的后果属于《伦敦倾废公约》第1条规制的“海洋环境污染”，但是，核废水的“排放”行为能否被认定为“倾倒”，却存在疑问。

东京电力公司(下称“东电公司”)表示，福岛核废水排放有两种具体方案：一是使用管道将核废水排放至离岸约1公里处的海床；二是在核电站东侧最近的海岸处排放。东电公司在2021年向国际原子能机构递交的报告显示，计划通过地下排水系统(sub-drain and groundwater drain systems)将福岛核废水排放至近海水域[9]，即计划采用第一种方案。2022年8月2日，福岛核电站所在地政府同意东电公司建设用于排放核废水的海底隧道，证实了日本政府将以管道排放方式处理福岛核废水。

《伦敦倾废公约》将“倾倒”定义为“从船舶、航空器、平台或其他海上人工构造物将废物或其他物质在海洋中作的任何故意处置”。从文义解释的角度而言，管道排放应当难以为倾倒所涵盖。而且，坐落于日本东北部地区的福岛核电站，地理位置处于海边而非海上，因而核电站的“地下排水系统”应当也不属于上述定义中的“海上人工构造物”。管道排放属于陆源排放，在明确福岛核废水并非通过船载方式排放这一前提下，以陆源排放方式处理福岛核废水并不属于《伦敦倾废公约》的适用范围。

(四)《联合公约》对于福岛核废水排放行为之规制

《联合公约》是目前放射性废物管理方面最重要的专门性公约。该公约序言中指出“各国有权禁止他国放射性废物(radioactive waste)进入其领土”。公约第2条将“放射性废物”定义为“缔约方预期不做任何进一步利用，且监管机构根据缔约国的立法和监管框架将它作为放射性废物进行控制的放射性物质”。据此，放射性废物应当同时满足三个要件：一是不再利用的废弃物；二是具有放射性；三是缔约国根据本国立法将其作为放射性废物进行控制。确定该公约是否适用于福岛核废水排放的核心问题在于福岛核废水是否属于“放射性废物”，以及能否将其海洋排放认定为“控制”行为。

第一，关于放射性废物的认定。 一般认为，放射性废物是指核电站在运行过程中产生的含有放射性物质的废弃物，而不仅仅是核废料。核废料是核物质在核反应堆内燃烧后余留下的核灰烬。[9]1172011年韩国《核安全法》(NuclearSafetyAct)第2条将“放射性废物”定义为“需处置的放射性物质或受这类放射性物质污染的其他材料”。1995年俄罗斯《原子能利用法》(FederalLawontheUseofAtomicEnergy)第3条将“放射性废物”定义为“不能进一步利用的核材料和放射性物质”，其中放射性物质是指“不属于核材料并能够产生电离辐射的物质”。

福岛核废水反应堆发生事故后的冷却水，直接与反应堆堆芯接触，沾染了放射性物质，且东电公司计划将其排入海洋意味着福岛核废水不再具备利用价值，有待处置，因而应当将福岛核废水定性为“放射性废物”。这一定性也符合国际社会的普遍认知。

第二，关于能否将海洋排放认定为“控制”行为。 《联合公约》未对“控制”进行具体定义。但是，根据该公约名称中“管理安全”的表述，以及该公约第20条关于缔约国指定监管机构履行“管理和控制”职能的规定，可以认为该公约中“管理”与“控制”的含义基本一致。同时，该公约第2条将“放射性废物管理”定义为“与放射性废物的装卸、预处理、处理、整备、贮存或处置有关的一切活动……也可涉及排放(discharges)”。 福岛核废水通过多核素去除设备(ALPS)的净化处理后，长期贮存于该装置中。福岛核废水排入太平洋，日本政府官方用语为“排放”(discharge)，而国际媒体多采用“释放”(release)一词。二者的区别在于行为是否具有计划性和可控性，即前者是指将放射性物质“有计划和受控地释入”(planned and controlled releases)环境。日本监管放射性废物管理安全的机构为日本原子能规制委员会。该机构作为监管机构许可福岛核废水排海计划，表明日本政府认为福岛核废水排海具有计划性和可控性。

综上，福岛核废水属于“放射性废物”，而排入海洋属于“控制”的一种表现形式，因而日本福岛核废水排放应当受到《联合公约》的规制。同时，还需考虑该公约序言中提出的其作为“鼓励性公约”(incentive convention)的特点，即该公约顾及国际原子能机构在核安全领域主要履行监督职能，未就缔约国的违约行为直接规定法律责任。

(五)《通报公约》对于福岛核废水排放行为之规制

《通报公约》是国际原子能机构在切尔诺贝利核电站事故后，为加强核安全领域的国际合作而制定的国际条约。《通报公约》第1条规定该公约适用于“缔约国或其管辖或控制下的人或法律实体的设施或活动，由此而引起或可能引起放射性物质释放，并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故”。结合上文针对《联合公约》的分析可知，福岛核废水排海至少可以认定为“释放”。因此，判断福岛核废水排海是否适用《通报公约》，主要应当围绕该排海是否满足以下两项要素进行认定：一是福岛核废水排海是否由缔约国直接实施或在其控制下实施；二是该行为是否存在危害他国辐射安全的可能性。福岛核废水由于沾染了反应堆中的放射性物质，明显存在一定的辐射危害，因此，是否适用该公约，取决于福岛核废水排海可否被认定为国家行为这一条件。

核事故风险为公共风险，国家应当承担公共风险防控义务，否则将承担国际责任。现代国际法关于国际责任的构成要件存在“二元论”“三元论”与“四元论”的理论分歧，但皆以“行为可归因于国家”为主要因素。[10]传统国际法认为，只有国家机关及其工作人员的行为才可归于国家，直到2001年联合国国际法委员会《国家对国际不法行为的责任的条款草案》(ResponsibilityofStatesforInternationallyWrongfulActs，简称《国家责任条款草案》)丰富了国家行为的内涵。根据《国家责任条款草案》第11条的规定，某一机构的行为是在一国政府依据国内法批准后实施，应当认定为国家行为。福岛核废水排海计划一旦实施，实际执行者为东电公司，但东电公司排放福岛核废水需要日本政府的批准，据此实施的排海行为应认定为国家行为。因此，福岛核废水排放行为在程序上应当属于《通报公约》的适用范围。

三、福岛核废水排放的违法性分析

(一)安全原则及其指导下的具体义务

在核能利用领域，安全原则是指“从事核能利用活动应当确保人类和环境免受不当电离辐射危害”[7]33。一些国家法律、国际文书或管理文件都强调，安全是使用核能和应用电离辐射的首要条件。例如，《核安全公约》第1条将其宗旨之一设定为“防止带有放射性后果的事故发生和一旦发生事故时减轻此种后果”，并在序言和第10条强调安全原则在放射性废物管理中的优先地位。国际原子能机构出版的《核法手册》(HandbookonNuclearLaw)也将安全原则列为核法中最重要的一项基本原则。俄罗斯1995年《原子能利用联邦法》第2条规定：“法律规制原子能的目的和原则包括确保原子能利用的安全，即保护个人和环境免于辐射危害。”不仅如此，一些国家直接以核安全为名开展国内立法，如德国1984年的《核安全和核辐射防护法》、加拿大2000年的《核安全和控制法》、英国2000年的《核保障法》等。在我国，2003年实施的《放射性污染防治法》第3条规定，国家对放射性污染的防治实行“安全第一”的方针。2018年实施的《核安全法》就如何保障核安全作出了更加具体的规定。

安全原则适用于一切与核活动相关的行为和设施，将平衡社会风险和利益作为核安全监管的根本目的。[11]福岛核废水的处置属于与核活动相关的行为，应当遵循安全原则。然而，安全原则作为一项抽象的基本原则，并未就与核活动相关的行为和设施设定明确具体的行为导则。分析福岛核废水排海是否遵循安全原则，应当从具体义务着手。在安全原则的指导下，福岛核废水排海主要违反了跨界环境影响评价义务、通知和协商义务、辐射防护义务。

(二)排放计划违反跨界环境影响评价义务

放射性废物将对海洋环境和人体健康造成重大威胁，且此种威胁在洋流和洄游鱼类等因素的共同作用下将不可避免地跨越国界。德国莱布尼茨海洋科学研究所的研究表明，福岛核废水进入太平洋后，其中的放射性元素预计将在一年内污染韩国济州岛，两年内污染韩国西海岸，三年后污染英国、澳大利亚和中国。[12]因而，福岛核废水排海在性质上属于跨界海洋环境损害问题。

在科学上出现不确定性的情形，为避免不确定性给生物多样性造成危害，决策进程应采取风险预防措施。[13]对于全球性和区域性跨境污染问题，现行国际法采用风险预防性方法，即强调行为国预防和减少实际损害的义务，而非跨境污染后的损害赔偿。[14]根据风险预防性方法，主权国家从事产生跨境影响的活动时，应当履行跨境环境影响评估(transboundary environmental impact assessment，TEIA，下称“跨境环评”)义务。[3]跨境环评是指行为主体通过分析、预测和评估的方式，预防或减轻其行为的潜在环境影响，并进行跟踪监测的过程。[13]1911年《跨界环境影响评价公约》(ConventiononEnvironmentalImpactAssessment)第2条规定，在作出决定授权或开展附件一列举的可能造成显著不利跨界环境影响的拟议活动之前，国家应保证依照该公约的规定进行环评。与此类似，《海洋法公约》第206条的规定体现了跨境环评的要求。此外，《联合公约》第11条和第24条规定，放射性废物管理应当在考虑生物学、化学和其他危害的前提下，综合考虑经济和社会因素，将放射性危害保持在“可合理达到的尽量低的水平”，这一规定也体现了跨境环评的要求。

受科学和技术水平的限制，核废水排入海洋导致的损害无法事先完全确定。根据上述规定，日本处置福岛核废水，应当履行跨境环评义务。这一义务可以分解为以下两项具体要求：

第一，核事故发生国排放放射性废物应当预防对环境造成危害。 根据安全原则和风险预防原则，核事故发生国排放放射性废物，应当谨慎地(due diligence)预防那些尚未被科学确切证明的、可能危害环境的行为。[9]123为了满足这一要求，日本福岛核废水排海之前，应当采取预防措施，尽最大可能评估潜在的跨界环境影响，包括制订适当的预防计划和补救措施。[6]然而，日本政府在制订福岛核废水排海计划时，没有确定此种排放将造成的潜在海洋环境污染，且其所谓一旦发现排放超标即停止的补救计划过于苍白。《联合公约》第24条第3款规定：“每一缔约国应采取适当步骤，以确保在受监管核设施的运行寿期内，一旦发生放射性物质无计划或非受控地释入环境的情况，即采取合适的纠正措施控制此种释放和减轻其影响。”其中，“受控”一词强调缔约国应当能够控制放射性物质对环境造成的污染。据此，除非日本政府可以证明其有能力控制福岛核废水排海对海洋环境造成的污染，否则应当以其他可控方式替代排海作为纠正，而非待排放结果确定为不合格后再对污染后果进行补救。此外，安全原则要求核安全监管应当反映出风险的等级；对于很少或基本没有辐射危害的核行为仅需要有限的法律规制，而对于造成或可能造成重大辐射危害的行为和设施应当受到严格规制。[11]2011年福岛核事故作为世界上迄今为止的三次严重核事故之一，在国际核与辐射事件分级表(International Nuclear and Radio Logical Event Scale)中被评定为最高的7级事故。相应地，与福岛核事故相关的行为，尤其是福岛核废水的处置，应当受到最高层级的限制。因而，很难认为日本政府已经采取适当的预防措施。

第二，在项目决策阶段适当注意方案的选取。 依据1911年《跨界环境影响评价公约》第5条和第9条的规定，找寻替代措施是跨境环评的要素之一，即行为主体应当考虑是否有可以达到拟议的工程目的，且对环境更为友好的方案。1992年《管制危险废物越境转移及其处置公约》第4条第2款第1项也有类似规定，即要求“保证将其国内产生的危险废物和其他废物减至最低限度”。

日本政府对于福岛核废水的处置曾提出五种方案，分别是地层注入、排入海洋、水蒸气加热释放、电解大气释放和地下掩埋。从经济角度来看，这五种方案的处置成本分别为180亿日元+6.5n亿日元(n为选取合适地点所需尝试的次数，每次尝试需花费6.5亿日元)+监控费用、34亿日元、349亿日元、1 000亿日元、2 431亿日元。可见，将核废水排海的经济成本最低，但从环境安全角度来看，将与反应堆堆芯直接接触的核废水排海并非国际通行做法。这是因为，此种做法会降低环境舒适性，对人体生命和健康造成威胁。对于放射性废物的处置，国际通常的做法是根据废物的放射性水平进行近地表处置、中等深度处置和地质处置。各国尤其禁止通过排海方式处置放射性废物。例如，韩国《核安全法》第70条“放射性废物处置限制”第1款规定：“任何人不得用倾入海洋的方式处置放射性废物。”事实上，日本原子能规制委员会早在1993年便已决定，不再将海洋倾倒方式作为废物处置手段。[15]然而，对于福岛核废水的处置，管道排放与倾倒行为可能产生的电离辐射危害并无明显区别。因而，在福岛核废水的处置方案的选择层面，很难认为日本政府谨慎地履行了跨界环评义务。

(三)排放计划违反通知和协商义务

切尔诺贝利核事故使得国际社会充分认识到，封锁核事故信息会导致事故产生的后果更加严重，进而倡导民用核安全领域遵循透明原则。透明原则作为民用核安全领域的一项基本原则，要求政府、核能主管部门以及授权从事核能利用的活动主体向社会公布包括核事故信息在内的核安全信息。日本排放福岛核废水，应当按照透明原则的要求，履行通知和协商义务。

第一，日本政府排放福岛核废水的通知义务。 根据《海洋法公约》第198条的规定，日本政府应将排放核废水可能发生的损害通知“其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织”。具体而言，日本政府应当依据《联合公约》第32条第2款第4项和《通报公约》第5条的规定，向周边国家告知核废水的体积或质量、放射性活度和具体的放射性核素，核废水中放射性物质的物理、化学形态和数量，以及环境监测结果等。

第二，日本政府排放福岛核废水的协商义务。 各国在管理放射性废物时应当与可能遭受影响的国家进行协商。《通报公约》第6条要求发生核事故的缔约国“尽其实际可能迅速地响应受影响的缔约国关于谋求提供进一步情报和进行协商的请求”。《海洋法公约》第200条要求缔约国在协商过程中就“所取得的关于海洋环境污染的情报和资料”进行交换。据此，日本在以海洋排放方式处置福岛核废水前，有义务与韩国、中国、俄罗斯等周边沿海国家进行充分协商。

此外，1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》(RioDeclarationofEnvironmentandDevelopment)原则19也要求各国“事先和及时地向可能受影响的国家提供关于可能会产生重大的跨边界有害环境影响的活动的通知和信息，并在初期真诚地与那些国家磋商”。根据这一规定，日本排放福岛核废水，也应当履行通知和协商义务。

然而，在福岛核电站事故发生10年后，除提交给国际原子能机构的几份报告外，日本并未与韩国、中国、俄罗斯等周边国家就福岛核废水排放一事进行过任何磋商。尤其是，日本政府在该事故发生后颁布了《特定机密保护法》，禁止非政府组织在未经政府许可的情况下调查或发布与核安全有关的信息，增加了周边国家获取证据的难度。[6]日本政府在监测过程不够透明、监测结果不够详尽的情况下，不顾韩国、中国、俄罗斯等周边国家的强烈反对，执意计划将福岛核废水排海，明显违反了《海洋法公约》《通报公约》等国际公约规定的通知与协商义务。

(四)排放行为违反辐射防护义务

根据《联合公约》第1条和第24条第1款第3项的规定，辐射防护义务是指缔约国采取措施防止放射性物质无计划和非受控地释入环境，从而达到该公约保护个人、社会和环境免受电离辐射的有害影响，实现放射性废物管理方面的高安全水平的目标。 辐射防护义务体现了安全原则的要求。根据安全原则，各国在履行辐射防护义务时，应当结合政治、经济、社会、法律、技术等多方面因素综合考虑，既要保证健康与环境影响的可接受性、技术可行性和经济合理性，也要体现公众风险偏好[16]92，一旦风险大于利益，应当优先保护公众健康、安全和环境。[11]

然而，一旦日本将福岛核废水排海，不仅将影响海水使用质量，损害海洋生物资源和海洋生态系统，而且会降低环境舒适性，进而损害人体健康。核废水中的放射性物质向环境释放后会对核电厂工作人员与公众的生命和身体健康造成威胁。[16]136福岛核废水沾染了核反应堆中的氚、钴-60、铯-137、锶-90、碳-14等放射性物质。[17]此类放射性物质在海洋中扩散后，水中剩余的放射性同位素会通过摄食和体表吸收等途径被海洋生物吸收，影响海洋中的植物、鱼类，最终通过食物链富集到高营养级生物体内。人体暴露于钴-60、铯-137等强辐射源后，会出现恶心、呕吐、腹泻、脱发甚至大出血等症状，锶-90进入人体后甚至会融入骨骼，而碳-14更有可能造成DNA损伤，导致细胞死亡或潜在的遗传突变。福岛核电站事故发生后，上述放射性核素曾在受影响区域的食物、饮用水和其他非食用产品等消费品中被发现。尽管东电公司表示核废水会在经过多核素去除设备处理后排海，但其在2021年4月发布的“福岛第一核电站的多核素去除设备处理水的基本方针”中指出，多核素去除设备存在局限性，只能保证除氚以外的放射性物质满足安全监管标准。并且，其他可去除的放射性核素必须经过多次过滤才能达到排放标准。一项研究利用进化博弈论构建了日本政府最优战略行为的博弈模型，推测核废水过滤成本的增加将增加日本政府违反核安全政策的可能性。[18]

综上，日本政府在福岛核废水处置方案的选择中，优先考虑经济因素，而未充分重视核废水排海可能导致的生物学、化学危害，以及对公众身体和心理健康造成的不良影响，未将公众健康和环境安全置于优先考虑的地位，从而不符合安全原则的要求，违反辐射防护义务。

(五)排放行为不构成《联合公约》规定的合法排放

根据《联合公约》第2条的定义，“放射性废物管理”系指与放射性废物的装卸、预处理、处理、整备、贮存或处置有关的一切活动，包括放射性废物的排放行为；“排放”系指作为一种合法的做法，在监管机构批准的限值内，源于正常运行的受监管核设施的液态或气态放射性物质有计划和受控地释入环境。据此，在《联合公约》的框架下，放射性废物的合法排放应当满足三项要求：一是获得监管机构的批准；二是排放物产生于正常运行的核设施；三是排放行为具有计划性和可控性。然而，福岛核废水排海行为是否符合以上三项要求，值得商榷。

第一，关于获得监管机构的批准。 根据《联合公约》第4条第2款第4项的规定，乏燃料管理安全方法由缔约国一级应用监管机构在本国的立法框架内批准，并且此种批准应当在充分尊重国际认可的准则和标准前提下进行。在日本，国家一级应用监管机构为日本原子能规制委员会。2022年7月22日，日本原子能规制委员会举行临时会议，正式批准了东电公司的福岛核废水排海计划。污染水有两个监管标准，一是储罐储存标准，二是环境排放标准。其中，第二个标准比第一个标准更严格。然而，目前储存在福岛核电站储罐中的ALPS处理水，大约80%仅符合第一个标准。国际原子能机构多次派员前往福岛核电站进行考察评估，但评估后仅提出改进建议，并未对福岛核废水排海方案是否符合国际放射防护委员会(International Commission on Radiological Protection，ICRP)建议制定的监管标准得出结论性意见。因而，很难认为日本原子能规制委员会的批准充分地尊重了国际认可的准则和标准。

第二，关于排放物产生于正常运行的核设施。 福岛核废水产生于核事故，而非核设施正常运行产生。核电站冷却水在正常情况下应在隔离冷却系统中循环，而福岛核废水含有放射性氚、铯-137、锶-90、碘-129、钴-60、碳-14等至少64种放射性物质。其中，铯-137等放射性物质在一般核废水中几乎不会出现。可见，福岛核废水与一般核电站产生的核废水在性质上存在巨大差异。日本核损害赔偿和废炉拆除支援机构也认为，发生严重事故后的福岛核电站已经不属于正常核设施。核电站正常运行适用的排放标准是否适用于发生如此严重事故后的放射性物质排放，需要采取科学手段进一步确定。

第三，关于排放行为的计划性和可控性。 尽管东电公司表示未来将就核废水对人体和环境的辐射影响作出评价，并对受污染的海域进行放射性监测，但具体时间尚未确定。一项科学研究从宏观和微观角度建立了放射性物质在海洋尺度上的扩散模型，对福岛核废水排海计划进行了模拟。宏观模拟结果表明，核废水排海240天后将到达中国沿海水域，1 200天后到达北美海岸，几乎覆盖整个北太平洋。随后，在赤道洋流的作用下，污染物沿着美国海岸迅速扩散到南太平洋，并通过澳大利亚北部水域转移到印度洋。结合放射性物质半衰期较长的化学特性，核废水排海造成的不良影响将持续较长时期。未经严格的环境评估，大量核废水不断排放到海洋中，将对全球海洋生态系统产生不可逆转的负面影响。福岛核废水排海影响的地理范围和时间跨度已经明显超出东电公司乃至日本政府的可控范围。

从国际海洋法角度考察，《海洋法公约》第194条规定各缔约国有义务“采取一切必要措施”确保其行为不对他国海洋环境造成污染。同时，该公约第195条进一步要求缔约国不得“将损害或危险转移”。日本作为《海洋法公约》的缔约国，将本国储存的核废水向太平洋排放，等同于将本国可能遭受的危害后果通过海洋转移至附近沿海国家，根据《海洋法公约》的规定，这是极不负责任的违法行为。

基于上述分析，日本政府福岛核废水排海计划一旦实施，极有可能对海洋环境和人体健康造成巨大危害，严重违反《海洋法公约》《通报公约》《联合公约》等国际公约规定的义务，应当承担相应的国际法责任。

四、周边国家对于福岛核废水排放危机的应对

韩国、中国、俄罗斯等周边国家作为日本福岛核废水排海计划的潜在受害者，面对这一危机，除继续通过外交途径要求日本政府不得将福岛核废水排海外，可以单独或集体采取以下应对措施，维护国际法的尊严及其合法利益。

(一)国际诉讼或仲裁

通过法律手段和平解决国家争端，有利于促使公约的缔约国履行国际法规定的义务。“冷战”结束后，国际社会愈加重视国际司法机构和平解决国际争端的职能。以司法手段制止日本福岛核废水排海行为，主要是指通过向国际法院或国际海洋法法庭提起诉讼，或者申请仲裁。

仲裁作为解决国家间关于国际公约解释或适用等法律纠纷的方式，通常具有任择性。1899年《和平解决国际争端海牙公约》(ConventionforthePacificSettlementofInternationalDisputes)为解决国家间争端设立了常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration，PCA)，日本、俄罗斯、中国均为该公约的缔约国。此外，《海洋法公约》附件7也规定了仲裁条款。《海洋法公约》规定的仲裁制度的特殊性在于，该公约第287条第3款和第5款分别规定了“未声明拒绝即视为接受仲裁”和“若解决争端存在争议则仅可仲裁解决”。据此，除声明保留外，缔约国在发生与《海洋法公约》有关的争议时，应当接受强制仲裁。俄罗斯明确同意适用《海洋法公约》附件7规定的仲裁程序，中国、韩国、日本均未声明拒绝。结合《海洋法公约》附件7第9条的规定，俄罗斯、中国、韩国可以针对日本福岛核废水排海行为提起仲裁，即使日本未接受仲裁、缺席或不对案件进行辩护，均不妨碍仲裁程序的进行。

除仲裁外的另一司法手段是向国际法院提起诉讼。在核污染风险防控视角下，事前风险预防相较于事后损害赔偿更有意义。在目前日本仅公布福岛核废水排海计划而暂无实际排海行为的情况下，韩国、中国、俄罗斯等周边国家应当优先考虑如何制止该计划实施的问题。

无论提起仲裁或诉讼，均需确定仲裁法庭或国际法院对该争端享有管辖权。如果能够在计划实施前从科学层面证实该计划的实施会损害海洋环境，参照2001年《国家责任条款草案》第30条第1款规定，周边国家有权要求日本政府停止执行福岛核废水排海计划，并在必要情况下提供不重复该行为的承诺和保证。虽然《国家责任条款草案》目前仅为公约草案，但国际海洋法法庭此前已在相关判决中进行了引用。此外，国际海洋法法庭海底争端分庭在其关于涉及“区域内活动的国家责任和义务”的咨询意见中也表示，《国家责任条款草案》第1条和第30条第1款已成为国际习惯法。

《国家责任条款草案》第2条对第1条中“国际不法行为”的概念进行了解释，提出这一概念蕴含两个要素：一是行为依国际法可归于国家；二是行为违反了国际义务。2022年7月22日，日本原子能规制委员会批准东电公司制订福岛核废水排海计划；2022年8月2日，福岛核电站所在地政府同意东电公司建设用于排放核废水的海底隧道。基于此，应当认为福岛核废水排海行为可归于日本政府。有观点认为，日本福岛核废水排海计划表明其未适当履行《海洋法公约》第194—196条规定的防止损害海洋环境的国际法义务。[3]问题在于，在日本福岛核废水正式排海前，该计划本身是否足以构成日本违反了国际法义务。核废水排海计划的违法性与核废水排海行为的违法性存在区别，前者主要违反国际法的程序性义务。根据前文分析可知，日本政府在制订福岛核废水排海计划过程中至少违反了通知和协商的程序性义务。

关于跨境环评是否为一项程序性义务，学界持有肯定与否定两种不同观点。 肯定说认为，跨境环评的重点在于确定行为者是否履行了合理注意义务，规则设定较为抽象，不会设定符合环境保护要求的具体标准。[19]根据此种观点，程序性义务一旦满足，重大负面影响的评价结果不会对受评价项目的实施造成决定性影响。否定说认为，尽管从时间维度来看，跨境环评是一个过程，但其目的在于探究某一行为是否会造成环境污染的结果，与防止域外环境损害等其他实体义务紧密相连，这种紧密的关联性使跨境环评成为一项实体性义务。[3]这一观点从整体与局部的角度出发，将跨境环评义务与防止域外环境损害视为一个整体，认为从整体上看跨境环评是一项实体性义务。对于损害后果已经发生的情形，跨境环评与防止损害这一实体性义务的客观关联性为整体定性方法提供了适用空间。然而，违反防止域外环境损害义务强调损害结果。受到科学技术限制，福岛核废水排海导致的海洋环境损害无法事先完全确定，因而整体定性方法不存在适用空间，而是应当将跨境环评义务单独定性。

明确跨境环评是否为一项程序性义务的重要意义在于，在国际法层面规制环境跨境污染行为应当以实体性标准为主导。[19]首先，国际法委员会将跨境环评义务认定为一项程序性义务[20]，一些国际环境法学者也持类似观点。[21]其次，从法理学角度来看，权利和义务体现法的价值。[22]同样，在认定跨境环评是程序性义务还是实体性义务时，也应当考虑国际法在规定跨境环境污染问题时的价值取向。考虑到环境治理与国家主权的关系，国际社会一般认为跨境污染治理应当由国家主导。[19]基于以上两方面原因，应当认为跨境环评是一项程序性义务。尽管如此，不应当忽视跨境环评义务在环境跨境污染治理中的重要性。日本福岛核废水排海是否存在替代措施是周边沿海国家质询排放合理性的重要方面。替代措施分析是跨境环评的核心内容[19]，可以促使日本政府向国际社会公开与福岛核废水排海相关的环境信息。

在《海洋法公约》框架下，缔约国除跨境环评义务外，还负有该公约第192条、第194条和第207条规定的防止陆源污染、保护海洋环境的义务。然而，这些条款规定的内容过于抽象。相较而言，《联合公约》第1条和第24条第1款第3项辐射防护义务的规定更加具体。在举证责任上，国际法院对于环境污染案件并非采取一般环境污染侵权中举证责任倒置的做法，例如在“乌拉圭河纸浆厂案”中，国际法院裁定由原告举证证明工厂会污染环境。[23]因而，周边国家可能被要求承担福岛核废水排海造成环境污染的举证责任。问题在于，福岛核废水排海开始前，周边国家仅能评估其对海洋环境的潜在影响，核废水排海在经过一定时间后才能通过监测确定是否造成污染。因而，将日本计划排放福岛核废水的行为认定为存在跨界污染行为违法存在困难。参考《海洋法公约》第1条第4款的规定，海洋环境污染包括“以致造成或可能造成……有害影响”，周边国家至少应当证明福岛核废水排海行为存在污染环境的可能。1992年《里约环境与发展宣言》原则14规定，各国“不得以缺乏科学充分确定性为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。

事前降低风险符合风险防控的一般规律，利用法律和政治手段制止核废水排海计划的实施，有利于避免海洋环境污染、保护公众健康。一旦周边国家证明福岛核废水排海行为存在污染环境的可能，而日本政府无法提供充分的科学证据证明该行为不会损害海洋环境，日本政府就应当采取预防措施尽可能避免此种损害发生。

确定国际法院具有初步管辖权(Prima facie jurisdiction)后，周边国家可在判决作出前，依据《海洋法公约》第290条的规定，申请临时措施。临时措施旨在保全争端各方的权利或防止海洋环境遭受严重损害，体现了风险预防原则，但是，适用临时措施需要满足两个条件：一是损害后果难以弥补，即无法通过恢复原状和赔偿进行弥补；二是损害具有紧迫性，受害国可能在终局判决前遭受损害。[24]216-223国际法院未必认可一项“计划”而非已经具体实施的行为，将会对周边国家的海洋环境或公众健康造成迫切性损害，但是，这是周边国家针对日本政府福岛核废水排海值得考虑的措施之一。

(二)请求国际法院发表咨询意见

通过国际组织和平解决争端的另一方式是依据《联合国宪章》第96条、《国际法院规约》(StatuteoftheInternationalCourtofJustice)第65条的规定，请求国际法院发表法律咨询意见。这种咨询意见从法律层面来说代表国际法院的立场和判断，具有一定的影响力。[25]一旦国际法院的咨询意见认定日本福岛核废水排海行为具有违法性，可以在一定程度上对日本政府福岛核废水排海计划的实施施加一定压力。目前明确可行的做法是依据《国际原子能机构规约》(StatuteoftheInternationalAtomicEnergyAgency)第17条B款，与国际原子能机构大会或理事会进行沟通，建议由其请求国际法院发表咨询意见。此种咨询意见虽然没有法律上的制约力，但会引起国际社会对福岛核废水排海行为的关注，有可能起到促使日本政府放弃福岛核废水排海计划的作用。

就日本福岛核废水排海的合法性，国际海洋法法庭是否有权发表咨询意见？《海洋法公约》第191条和附件2明确了有权发表法律咨询意见的主体为国际海洋法法庭的海底争端分庭和大陆架界限委员会，二者分别可就海底争端、大陆架划界争议的法律问题提出咨询意见。然而，也有观点认为在随后的司法实践中，随着咨询管辖权不断扩张，国际海洋法法庭可就海洋权益纠纷行使咨询管辖权。[26]但是，此种观点目前尚未形成通说，仍然存在一定争议。[24]95

(三)督促国际原子能机构审查

为敦促、协助和监督成员国履行其国际义务，《国际原子能机构规约》设置了审查制度(System of Implementation Review，SIR)，即授权国际原子能机构对其成员国的信息开展收集、实施审查、处理不遵守情势并调整成员国承诺的一整套程序。[27]发生成员国违约行为争端时，国际原子能机构有权向成员国派出视察员，对成员国遵守核安全相关公约的情况进行核查，要求成员国“遵守机构规定的所有健康与安全措施”。国际原子能机构作为核安全领域的唯一国际性官方监督机构，负责实施核安全保障制度。《国际原子能机构规约》第3条A款第1项提出通过鼓励和援助原子能的和平利用，实现民用核能利用的安全化。因而，有必要督促国际原子能机构履行审查职责。

国际原子能机构提出的最优防护原则要求放射性废物管理必须实现防护的最优化，以提供合理可行的最高安全水平，并考虑行为可能造成的社会影响。这一要求实质上也是安全原则的体现。如果发现某一成员国实施违约行为，国际原子能机构派出的视察员应向该机构总干事报告，再由总干事将具体情况汇报给该机构的理事会。如果理事会确定该成员国实施违约行为，应促使该国纠正。《国际原子能机构规约》第12条C款规定，如果成员国未及时、充分地纠正违约行为，理事会可以中止对该国的技术和设备援助，限制该成员国的权利。此外，理事会应当将此违约行为向全体成员国、联合国安全理事会和联合国大会报告，由联合国安全理事会决定是否开启对该成员国的制裁措施。

如果对此作出进一步推测，一旦国际原子能机构理事会将日本福岛核废水排海行为认定为违约行为，其向联合国安理会和联合国大会报告后，周边国家更加应当利用联合国这一平台，努力制止此种行为。中国作为联合国安理会常任理事国之一，可以考虑充分利用国际组织的监督执行机制和制裁惩罚机制，必要时行使“一票否决权”。

同时应当认识到，国际组织的参与有利于强化国际法的实施，但其内在的制度性弊端有可能影响国际组织的中立性问题，即国际组织的运作过程可能受到发达国家的利益权衡和价值取向等影响。督促国际原子能机构审查可能涉及证据来源与搜集方法等方面的问题。国际原子能机构已于2021年邀请韩国和中国等周边邻国参与该机构设立的日本核废水处置问题技术工作组。在福岛核废水正式排放前，周边邻国应当借助国际原子能机构和技术工作组的作用，在证据收集等方面获得突破，并加强日本政府与国际原子能机构的协商和交流，尽可能在技术层面就福岛核废水处置问题达成共识。

结语

日本福岛核废水排海会危及日本和周边沿海国家的公众健康安全。日本作为《海洋法公约》《核安全公约》《联合公约》《通报公约》的缔约国，向海洋排放放射性核废水的行为不符合国际条约的规定和国际惯例，实施排放计划会导致日本违反其跨界环境影响评价义务和辐射保护义务。不仅如此，日本政府制订排放计划并未切实履行国际条约规定的通知义务和协商义务。 为了遏制日本福岛核废水排海这一不合法的国际行为，包括中国在内的周边沿海国家可以申请仲裁或向国际海洋法法庭提起诉讼，请求国际法院发表咨询意见，督促国际原子能机构对日本政府的这一不合法行为进行监督。