美国南海政策中的法律手段、政治意涵与中国的应对——对美国《海洋界限第150号报告》的评析

王 胜

一、引言

2022年1月，美国国务院海洋及国际环境与科学事务局(United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs )发布了题为《海洋界限第150号报告——中华人民共和国在南海的海洋主张》(Limits in the Seas No. 150—People’s Republic of China： Maritime Claims in the South China Sea，以下简称《报告》)，声称根据国际法尤其是1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)对中国在南海的海洋主张进行了全面审查，否认中国对南海大多数海洋地物的主权主张及相关海洋权益，指责中国划设的西沙群岛直线基线以及打算划设的南沙群岛直线基线不符合国际法，否认中国在相关海洋区域内的海洋权益，并援引2016年菲律宾单方提起的南海仲裁案(以下简称“南海仲裁案”)裁决，否认中国对南海的历史性权利。(1)“Limits in the Sea No. 150 People’s Republic of China： Maritime Claims in the South China Sea”，U.S. Department of State，January 2022，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2022/01/LIS150-SCS.pdf，visited on 2 February 2022.

从1970年1月发表第一份海洋界限报告开始，直至2022年1月，美国政府共计发表了涉及不同沿海国家和地区海洋主张的150份报告。美国政府声称，海洋界限系列报告旨在审查沿海国家的海洋主张和/或海洋边界，并评估这些主张或边界与国际法的一致性，并表示海洋界限系列报告只表示美国政府对讨论的具体事项的看法，不代表美国政府接受沿海国海洋主张所提出的限制。(2)值得指出的是，美国声称该系列报告审查“沿海国”的海洋主张，但实际上也审查了不具有“国家资格”的中国台湾地区的海洋主张，此处为表明美国对该系列报告的基本观点，并未更改任何叙述。See “Limits in the Sea”，Office of Ocean and Polar Affairs，U.S. Department of State，https：//www.state.gov/limits-in-the-seas/，visited on 26 October 2022；“Limits in the Seas No.127 Taiwan’s Maritime Claims”，U.S. Department of State，November 2005，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-127.pdf，visited on 26 October 26 2022.针对中国的南海海洋主张，美国政府此前已发布了两份报告。2014年12月，美国政府发布《海洋界限第143号报告——中国在南海的海洋主张》(Limits in the Seas No.143—China’s Maritime Claims in the South China Sea)，声称根据国际法审查了中国的南海断续线主张，称“除非中国明确阐明断续线主张反映的仅仅是对线内岛屿，以及与国际海洋法相一致的那些海洋地物所产生的海洋区域的主张，否则中国的断续线主张不符合国际海洋法”。(3)“Limits in the Sea No. 143 China’s Maritime Claims in the South China Sea”，U.S. Department of State，December 2014，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/10/LIS-143.pdf，visited on 25 August 2022.1996年7月，美国发布《海洋界限第117号报告——直线基线主张：中国》(Limits in the Seas No. 117—Straight Baselines Claim： China)，针对中国公布的西沙群岛直线基线，声称《公约》不允许中国这样的沿海国家采用直线基线连接一个位于远海的群岛内各岛，该直线基线划设权利仅适用于完全由岛屿组成的群岛国家或地区。(4)“Limits in the Sea No. 117 Straight Baselines Claim： China”，U.S. Department of State，July 1996，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2020/01/LIS-117.pdf，visited on 26 October 26 2022.美国历次发布的针对中国南海的相关海洋界限报告，都发生在特殊的时间节点上，1996年7月的《报告》主要针对同年5月中国公布的西沙群岛直线基线，2014年12月发布的《报告》则为声援菲律宾提起的“南海仲裁案”。可以看出，美国在特殊时间节点发布此类《报告》，主要是阻止中国为维护国家主权所采取的合法正当行动，具有明显的政治目的。

尽管美国并非南海沿岸国，但是近年来美国频繁以维护“自由开放的地区秩序”、履行对盟友菲律宾的同盟承诺、反对中国的岛礁建设和所谓中国在南海的“胁迫”行为等为由加强介入南海问题的力度，拜登政府更是强化在南海地区针对中国的军事、法律、经济、舆论等诸多灰色地带行动来增加中国的行动成本。(5)贺先青：《拜登政府的南海叙事逻辑、政策意涵与行为选择》，《南洋问题研究》2022年第2期，第115—132页。美国声称运用国际法和《公约》对中国的南海主张进行审查和评估有其特殊的政治目的，为介入南海事务寻找“合法性”支持，加强对中国的战略遏制，因而《报告》不可能毫无偏见。本文以2022年的《报告》文本为基础，分析其出台背景，并结合美国关于南海问题的政策及实践，对《报告》进行评析，指出《报告》是美国在南海问题上对华施加法律压力的最新手段，带有明显的政治目的，并针对《报告》可能产生的影响，提出关于中国应对之策的若干思考。

二、美国“印太战略”、当前南海形势与《报告》的出台

自美国特朗普政府推出“印太战略”以来，美国逐渐形成全方位的对华遏制政策。拜登政府继承“印太”概念，继续深化“印太战略”部署实施，加紧遏制中国的步伐。在南海地区，近年来美军频繁以航行自由为名，多次执行闯岛礁式“航行自由行动”(Freedom of Navigation Operation，FONOP)，挑战中国已划设的西沙群岛直线基线以及南沙岛礁主权及相关海洋权益，在南海周边地区积极开展军事外交，运用政治、经济、军事等手段多管齐下构筑遏制中国的同盟伙伴关系体系。《报告》出台于美国加紧遏制中国之际，是美国遏华的重要政策工具。

(一)美国的“印太战略”及对华战略定位

美国的“印太战略”表面上以构建所谓“自由开放”“基于规则”的地区秩序为目标，但实质上，这只是美国搞集团政治、维护霸权的单方秩序，在这一背景下出炉的所谓《报告》，只是美国护持自身霸权的工具。2017年底美国特朗普政府发布《国家安全战略》报告，正式推出“印太战略”，明确将中国视为“战略竞争对手”和“修正主义国家”，并指出“中国寻求在印太地区取代美国的领导地位”“中国在南海地区建立军事基地的做法危害自由贸易，威胁其他国家主权，破坏地区稳定”，因此美国提出将与盟友及伙伴一起维护“自由开放的印太”，维护自由开放的海上交通线。(6)“National Security Strategy of the United States of America”，The White House，December 2017，https：//www.whitehouse. gov/wp-content/uploads/ 2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf，visited on 25 August 2022.美国2018年版的《国防战略报告》称，“中国是一个战略竞争者，在南海推进军事化，中国将继续推行军事现代化，在短期内寻求印太地区的霸权，并在未来取代美国获得全球领导地位”。(7)“Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America”，US Department of Defense，December 2018，https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/ pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf，visited on 25 August 2022.2019年6月，特朗普政府发布的《国防战略报告》，明确其“印太战略”的核心为充实军备、扩展伙伴关系和加强地区互联。该报告更加明显地将中国视为美国在印太地区的主要战略威胁，极力渲染中国在南海的所谓“军事化”。(8)“2019 Indo-Pacific Strategy Report”，U.S. Department of Defense，June 2019，https：//media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF，visited on 25 August 2022.

拜登政府继承特朗普政府的“印太战略”，并深化其部署实施。2022年2月，拜登政府发布美国《印太战略报告》，明确提出美国将与盟友、伙伴等在印太地区追求五大目标：提升印太的自由开放、建立跨区域的联系、促进地区繁荣、加强印太安全、有弹性地应对跨国威胁。(9)“ Indo-Pacific Strategy of the United States”，The White House，February 2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf，visited on 26 August 2022.2022年3月，美国国防部发布的《情况说明书：2022年国防战略》(Fact Sheet： 2022 National Defense Strategy)，指出美国国防战略的四大优先事项是“保卫国家，应对中国日益增长的多元威胁；威慑对美国、盟国和合作伙伴的战略攻击；威慑侵略，同时准备必要时在冲突中获胜，优先应对中国在印太地区的挑战，然后是俄罗斯在欧洲的挑战；建立有弹性的联合部队和防御生态系统”。(10)“Fact Sheet： 2022 National Defense Strategy”，U.S. Department of Defense，March 2022，https：//media.defense.gov/2022/Mar/28/2002964702/-1/-1/1/NDS-FACT-SHEET.PDF，visited on 26 August 2022.2022年5月，美国国务卿布林肯发表了题为《政府对中华人民共和国的态度》的讲话，明确指出“相比于俄罗斯，中国是对国际秩序最严重的长期挑战”“中国是唯一一个既有意图也有能力重塑国际秩序的国家”，指责“中国在南海推进非法海洋主张，破坏和平与安全、航行自由和商业”。(11)Antony J. Blinken，“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”，U.S. Department of State，26 May 2022，https：//www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/，visited on 28 August 2022.2022年10月，美国拜登政府正式公布新版《国家安全战略》报告，再次强调“中国是唯一一个有能力也有意愿挑战和重塑美国主导的国际秩序的国家”“美国面临的最紧迫的战略挑战来自于那些专制统治与修正主义对外政策并用的大国”，并提出“建立尽可能最强大的国家联盟，以增强我们的集体影响力，来塑造全球战略环境并解决共同的挑战”。(12)“Biden-Harris Administration’s National Security Strategy”，The White House，October 2022，https：//www.whitehouse. gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf，visited on 28 August 2022.有学者总结，拜登政府的“印太战略”秩序观涉及奉行美式民主价值观标准、确保美国在印太空海的行动自由以及防范中国并维护美国霸权地位三个重点。(13)韦宗友：《拜登政府“印太战略”及对中国的影响》，《国际问题研究》2022年第3期，第31页。可以看出，美国地区秩序愿景以中国为假想敌，所采取的政策具有明显的针对性。

(二)美国的南海政策及“遏华”本质

从南海形势看，自特朗普政府执政以来，美国就把中国视为“战略竞争者”，频繁采用中国的南海行动“威胁地区和平与稳定”“破坏基于规则的秩序”“不尊重国际法”“军事化行动危及美国盟友安全”等叙述。(14)参见蓬佩奥、布林肯发布的相关言论：Michael R. Pompeo，“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”，U.S. Department of State，13 July 2020，https：//2017-2021.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/index.html，visited on 28 August 2022；Antony J. Blinken，“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”，U.S. Department of State，26 May 2022，https：//www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/，visited on 28 October 2022；“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”，U.S. Department of Staternment，11 July 2021，https：//www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/，visited on 28 October 2022；Antony J. Blinken，“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”，U.S. Department of State，24 March 2021，https：//www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/，visited on 28 October 2022。在这一认知下，特朗普政府不断加强在南海地区的行动挑衅，在任四年内执行航行自由行动近30次，挑战中国对南海的相关海洋权益。美国军机抵近侦察频次、在南海的双多边军事演习场次均大幅提高。特朗普政府还在南海问题上加强对华法理和舆论攻势，频繁引用“南海仲裁案裁决”污名化中国。2020年7月，美国国务院公开发表声明，表达美国的南海政策和立场，在声明中，时任国务卿蓬佩奥使用“欺凌”“胁迫”“恐吓”等主观感情色彩异常浓厚的词语来描述中国在南海的行为，并再次援引“南海仲裁案裁决”，拒绝承认中国对美济礁、仁爱礁等岛礁的主权，否认曾母暗沙为中国最南端领土，并在声明中以万安滩、北康暗沙、大纳土纳岛海域临近越南、马来西亚、印尼等国为由否定中国在这些海域的海洋渔业、海洋资源开发等合法权益，(15)Michael R. Pompeo，“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”，U.S. Department of State，13 July 2020，https：//2017-2021.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/index.html，visited on 28 August 2022.试图挑拨中国与其他南海问题当事国之间的关系。

拜登就任美国总统以来，继承特朗普政府的南海政策并进一步加强在南海的行动力度，美国航行自由行动多次并交替闯入西沙群岛和南沙群岛相关岛礁12海里范围内。(16)“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas： Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，4 August 2021，https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784，P.37，visited on 28 August 2022；“US sails ship through South China Sea days after China institutes new maritime ID rules”，CNN News，8 September 2021，https：//edition.cnn.com/2021/09/08/politics/us-south-china-sea-maritime-id-rules/index.html，visited on 28 August 2022；“US Navy warship challenges Chinese territorial claims in the South China Sea”，21 January 2022，https：//edition.cnn.com/2022/01/20/asia/us-navy-destroyer-china-paracel-islands-intl-hnk-ml/index.html，visited on 28 August 2022.军事演习活动常态化、多样化，更加注重不同舰种、不同武器以及与盟友之间的作战协同，其军事行动兼具威慑性、创新性和精确性，注重军事行动的威慑程度与施压力度，强调对作战概念、力量组织的创新与资金投入。(17)“China Naval Modernization： Implications for U.S. Navy Capabilities—Background and Issues for Congress”，USNI News，3 August 2021，https：//s3.documentcloud.org/documents/21034388/rl33153-12.pdf，p.34，visited on 28 October 2022.在南海法律问题上，拜登政府在双多边、国际场合污蔑中国不遵守《联合国海洋法公约》和所谓“南海仲裁案裁决”，试图塑造中国不遵守国际法的形象，谋求在“南海行为准则”磋商中对华施加法律限制。(18)“On the Situation in the South China Sea”，US. Department of State，19 November 2021，https：//www.state.gov/on-the-situation-in-the-south-china-sea/，visited on 28 October 2022；“Glaser： Written Testimony，House Asia and Seapower Subcommittees”，U.S. Senate，29 April 2021，https：//docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20210429/112557/HHRG-117-FA05-Wstate-GlaserB-20210429.pdf，visited on 28 October 2022.拜登政府还加强针对中国南海执法活动和渔船活动的精准施压，强化经济和人员制裁力度；(19)“United States Innovation and Competition Act of 2021”，U.S. Senate，9 June 2021，https：//www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/USICA%20Section-by-Section%205.19.21.pdf，visited on 28 October 2022.强调舆论施压的意识形态效果，动员一些非国家行为体参与到对华施压的舆论战中。(20)“Advancing Effective U.S. Policy for Strategic Competition with China in the Twenty-First Century”，U.S. Senate，24 May 2021，https：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/03%2017%2021%20Advancing%20Effectivve%20US%20Policy%20for%20Strategic%20Competition%20with%20China%20in%20the%20Twenty%20First%20Century.pdf，visited on 28 October 2022；“The Chinese Communist Party： Threatening Global Peace and Stability”，U.S. Department of State，20 October 2020，https：//2017-2021.state.gov/wp-content/uploads/2020/10/FINAL20one-pager20Threatening20Global20Peace 20Security-1.pdf，visited on 28 October 2022.总而言之，无论是特朗普政府还是拜登政府，正在“印太战略”的背景下加紧对华全方位遏制，南海成为美国遏制中国的重要前沿。

(三)美国介入中国与域内国家的海上纠纷

近年来，在中国与域内国家的共同努力和维护下，南海形势总体保持和平稳定，尽管南海周边部分国家强化单边声索力度，与中国渔船、海上维权力量等发生了冲突，但中方秉持最大善意与相关当事国妥善地解决了这些分歧。但美国并不甘心放过挑拨中国与相关国家关系的机会，频频制造舆论、出台相关政策，介入中国与其他南海问题当事国的海上纠纷。

2019年4月，美国智库战略与国际研究中心(CSIS)旗下的亚洲海事透明倡议(Asia Maritime Transparency Initiative)发布报告，炒作中国渔船集结在中业岛附近并称此并非正常捕鱼活动，而是利用“海上民兵”强化中国在南海实际存在的“准军事活动”，这引发了中菲之间的外交较量。(21)“Still Under Pressure ： Manila Versus the Militia，” AMTI，April 2019，https：//amti.csis.org/still-under-pressure-manila-versus-the-militia/，visited on 1 November 2022.2019年12月底至2020年1月初，中国与印尼在南海西南海域发生渔业纠纷，不仅引发了两国外交部门的“外交战”，印尼海军甚至加强行动与部署来应对中国的渔船。(22)Jefferson Ng，“The Natuna Sea Incident： How Indonesia Is Managing Its Bilateral Relationship With China”，The Diplomat，15 January 2020，https：//thediplomat.com/2020/01/the-natuna-sea-incident-how-indonesia-is-managing-its-bilateral-relationship-with-china/，visited on 1 November 2022.2020年4月，中国海警在例行巡航中发现一艘越南渔船侵入中国西沙群岛内水进行捕渔作业，中国海警在执法过程中发生越南渔船撞击中国海警船事件，也引发了中越之间的外交争端。(23)“Chinese ship，Vietnamese fishing boat collide in South China Sea”，South China Morning Post，3 April 2020，https：//www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/3078286/chinese-ship-hits-and-sinks-vietnamese-fishing-boat-south，visited on 1 November 2022.2020年4月，马来西亚石油公司(Petronas)雇佣的石油钻井船“西卡佩拉”号在断续线内的南康暗沙海域非法作业，与中国科考船“海洋地质8号”之间产生了一定程度的“对峙”，美国派军舰在中国科考船附近巡弋，试图增加中国压力。关于上述事件，美国国务院在发布的一份题为《中国挑战的元素》(The Elements of the China challenge)的报告中表示，中国公然藐视国际法，无视“南海仲裁案裁决”，在南海地区大搞军事化和胁迫行动。(24)“The Elements of the China challenge”，U.S. Department of State，20 November 2020，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2020/11/20-02832-Elements-of-China-Challenge-508.pdf.pp.18-19，visited on 2 November 2022.可见，美国介入中国与南海问题其他当事国之间的海上纠纷，试图挑拨中国与南海问题其他当事国之间的关系。

三、《报告》实质是美国维护自身海洋霸权的政治手段

美国把中国视为“挑战者”“战略竞争对手”，并积极推行以遏制中国为主要目的的南海政策，积极介入中国与南海域内国家海上纠纷。在这一背景下出台的《报告》，其实质是美国为维护自身海洋霸权的政治手段，是披着法律外衣的遏制中国的政治工具。

(一)全面否定中国在南海的海洋权益

《报告》正文文本有47页，从内容编排和设置来看，主要包括六个方面的内容：一是执行摘要；二是导论；三是南海地缘概览；四是分析基础，包括中国的南海主张简介、关于海洋地物(Maritime Feature)的主权声索、基线、海洋区域以及历史性权利(Historic Rights)；五是对中国的南海主张的分析，主要包括中国关于海洋地物的主权，中国东、西、南、中沙群岛的基线划设，中国主张的海洋区域中关于内水、领海、毗连区、专属经济区及大陆架的讨论以及中国关于历史性权利的主张等；六是结论。文本最后还展示了中国关于南海声明的六份英文文本附件。

相比1996年发布的《海洋界限第117号报告》否定中国西沙群岛的直线基线、2014年发布的《海洋界限第143号报告》否定中国的断续线及历史性权利等主张，《报告》不仅涵盖了上述内容，还明确表明中国对南海地物的主权主张不符合国际法，否定中国对相关海洋区域的管辖权和其他海洋权益，不仅如此，美国还臆想中国可能在南沙群岛划设的直线基线并予以否定之。美国试图通过此《报告》否认中国对南海的大多数海洋主张和海洋权益。

《报告》对中国南海岛礁主权及相关海洋权益的否定主要体现在以下几个方面：

一是《报告》审查了中国在南海的大多数海洋主张。《报告》声称审查了中国在南海的四类海洋主张，包括对海洋地物的主权主张、基线、海洋区域和历史性权利，涵盖中国东沙、西沙、中沙和南沙四个岛群，不仅审查了中国已经划设的西沙群岛直线基线，还公开表示审查了中国声称将要划设的南沙群岛直线基线。可以看出，《报告》审查的内容较为全面，涉及中国南海海洋主张的全部地理范围，涉及中国主张的历史性权利以及主张但尚未实践的权利。

二是《报告》否定了中国在南海的海洋权益。《报告》从否定中国对南海海洋地物的主权主张开始，进而否定基于海洋地物所产生的相关海洋权益。《报告》称，中国对100多个南海海洋地物的主权主张不符合国际法，因为这些海洋地物长期淹没在水下，不能拥有合法主权，也不能产生领海，进而否认中国划设的直线基线或主张划设的直线基线。《报告》称中国主张划设的南海四个岛群均不符合根据《公约》使用直线基线的地理标准，也没有单独的习惯国际法支持中国的主张。划设的直线基线不合法，也就意味着中国主张的南海海洋区域(Maritime Zones)及相关海洋权利不合法。

三是《报告》还否定了中国对南海的管辖权。《报告》称中国将南海每个岛群视为一个整体主张有关海洋权益不符合国际法，进而认为中国主张的在相关海洋区域内的管辖权及其他海洋权益也不符合国际法。基于对中国在南海海洋权益的全面否认，《报告》进一步声称中国的《领海及毗连区法》对领海内无害通过权的限定具有非法性，指责中国2021年修订的《海上交通安全法》非法限制了无害通过权，表示中国对专属经济区和大陆架管辖权的许多主张超出了《公约》规定，反对中国关于外国实体在中国主张的南海专属经济区和大陆架内进行军事测量、水文测量、铺设海底电缆等须中国批准或事先授权等规定。

可以看出，《报告》表面看似是适用国际法和《公约》等对中国在南海的海洋主张进行审查，实质是将政治目的包装在法律术语下，通过否定中国在南海的海洋权益，进而反对中国对南海的管辖权，为美国在南海的军事行动自由提供法律支撑。这与美国构建的所谓“自由开放的地区秩序”的战略目标具有内在一致的逻辑。

(二)曲解国际法有关规则以实现政治目的

美国在《报告》中声称根据国际法尤其是《公约》对中国在南海的海洋主张进行审查，并援引“南海仲裁案裁决”对中国的南海海洋权益主张进行否定，试图曲解国际法及《公约》有关规则，为其遏制中国的政治目的服务。

首先，美国并非《公约》缔约国，尽管美国积极发起并参与了国际海洋法相关会议并在《公约》议题设置、规则制定到外交进程等全部条文的起草谈判过程中发挥了主导作用，但美国出于海洋霸权和攫取海洋资源的目的，尚未加入《公约》，(25)“Statement on United States Actions Concerning the Conference on the Law of the Sea”，U.S. Department of State，9 July 1982，https：//www.reaganlibrary.gov/archives/speech/statement-united-states-actions-concerning-conference-law-sea，visited on 2 November 2022.换言之，美国运用自己都不想参与和遵守的法律来约束中国的行为，充分展现了美国的霸权主义思维和实用主义精神。相反，中国全程参与《公约》谈判，是最早签署并批准《公约》的国家之一。中国作为缔约国，一贯高度重视《公约》，认真执行《公约》，以实际行动捍卫《公约》的权威性和完整性。(26)《中国致力于维护南海的和平、稳定与秩序》，中华人民共和国外交部，2022年3月23日，http：//new.fmprc.gov. cn/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/bhzcyfllc/202203/t20220323_10654451.shtml，登录时间：2022年11月2日。

其次，美国忽视《公约》等国际法在解决海洋争端方面的模糊性和局限性，根据自身利益片面解释和适用包括《公约》在内的国际法律规范，其根本目的是为美国霸权服务。由于《公约》一些条款规定比较模糊，相关国家在解决海洋争端过程中，就法律制度的适用问题会产生一定的矛盾，加之南海争端比较复杂，所涉议题领域较多，要充分审视《公约》在解决不同议题领域所发挥的作用，(27)洪农：《〈联合国海洋法公约〉：南海争端解决的助力和阻力》，《亚太安全与海洋研究》2018年第6期，第1—20页。比如，第三方强制解决机制在解决南海岛礁主权争端上的作用有限，历史性主张与《公约》框架下的专属经济区制度以及其他制度存在冲突等问题。

最后，美国援引非法的、无效的“南海仲裁案裁决”否定中国南海海洋权益，凸显了美国将南海争议所涉及的法律问题政治化的企图。实际上，临时仲裁庭对菲律宾提起的“南海仲裁案”并无管辖权，此种情境下，强制仲裁实质为否定中国南海断续线的法律地位和中国在南海的历史性权利，(28)傅崐成，HUANG Yuxin，ZENG Yan：《2016南海仲裁案仲裁庭对中国南海历史性权利的错误认定(上)》，《中华海洋法学评论》2019年第3期，第1—32页。为美国及扈从国的政治利益寻找抓手，严重破坏了国际法的公信力。

(三)为美国军事霸权自由背书的诡辩逻辑

《报告》先从否定中国在南海大多数海洋地物的主权主张开始，继而否定中国西沙群岛直线基线以及臆想并否定南沙群岛的直线基线，为进一步否定中国在相关海洋区域内的海洋权益打下基础。但实质上，美国此举是为美国霸权自由突破海洋沿岸国家的法律限制。

第一，《报告》为美国军舰在南海的“航行自由行动”进行辩护。美国的航行自由行动始于1979 年卡特政府时期，旨在“通过积极行使航行权和飞越权，以保护美国在海上的相关安全利益，反对过度的海洋主张”。(29)“Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2021”，20 February 2022，https：//policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FON%20Program%20Report_FY2021.pdf，visited on 2 November 2022.美国声称，美国航行自由行动主要是针对美国认为不符合国际法的过度海洋主张，根据美国国防部发布的2021财年年度《航行自由行动报告》，美国试图挑战的所谓中国的“过度海洋主张”包括“南海的直线基线划设、东海防空识别区、中国声称的未获批准的海洋调查及测绘等活动、需事先许可的军舰无害通过权、对海洋地物主权及相关海洋权益主张等”。(30)“Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2021”，20 February 2022，https：//policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FON%20Program%20Report_FY2021.pdf，visited on 2 November 2022.在南海地区，美国的这些所谓“航行自由行动”涉及诸多相关海洋区域内中国主张的海洋权益，其中最直接的就是美国所谓的军舰无害通过权的问题，实际上，包括1958年“日内瓦海洋法四公约”中的《领海及毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》在内的海洋法均未对军舰在他国领海内的“无害通过”进行明确规定，而是把判断“无害”的标准让渡给沿海国，(31)[斐济]萨切雅·南丹、[以]沙卜泰·罗森主编： 《1982 年 〈联合国海洋法公约〉 评注》 ( 第二卷)，吕文正、 毛彬译，北京：海洋出版社 2014 年版，第136—149页。转引自金永明：《论领海无害通过制度》，《国际法研究》2016年第2期，第61页。中国于1992公布了《中华人民共和国领海及毗连区法》，明确规定外国军舰进入中国领海，必须经过事先批准。美国明知国际法以及中国的相关法律制度对“无害通过”的规定，所以只能通过否定中国海洋地物的主权及领海主张，进而维护美国军舰在南海的“横行”自由。近年来，美国军舰未经中国事先批准，频繁闯入中国南海西南沙相关岛礁12海里领海范围内，实际上是出于保持其军事力量可随时进入中国周边海洋地区的目的，试图对中国形成军事威慑。

第二，《报告》为美国在南海地区开展其他军事活动寻找逃避“适当顾及”沿海国权利的相关义务。美国与南海域内外国家在南海地区开展了诸多军事演习，这些军事演习活动名目繁多，战术演练、海上补给训练、海上联合搜救活动、人道主义救援等项目层出不穷，演习内容涵盖反舰作战、反潜作战、反水雷作战、两栖作战、网络空间作战、海域态势感知等多个领域，美国这些军事演习目的在于保持在西太平洋地区的强大军事存在，维持与相关国家的作战协同，针对性十分明显。除此之外，美国军事战略平台在南海的部署呈加强态势，仅2021年，美军就先后向南海地区部署了4个航母打击群、2个两栖戒备群、11艘攻击型核潜艇、22 架次轰炸机。(32)《2021年美军南海军事活动不完全报告》，南海战略态势感知计划，2022年3月15日，http：//www.scspi.org/sites/default/files/2021nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao__4.pdf，登录时间：2022年11月3日。在中国家门口开展如此名目繁多的军事演习，势必会危及中国的国家安全，也会对南海资源养护、生态环境造成诸多影响。尽管《公约》及其他国际法中并不存在军事演习的概念，缺乏对军事演习相关问题的明确法律规定，在他国专属经济区内的军事演习活动也处于法律争论之中，但是海上军事演习涉及大片海域，无论在公海还是他国专属经济区内的军事演习必须适当顾及沿海国的权利，履行资源养护与管理、海洋环境保护等方面的义务。(33)参见《联合国海洋法公约》第55条、56条及第58条第3款。但是美国却试图以否定中国在南海的海洋权益为手段，逃避“适当顾及”沿海国即中国的权利，为其在南海地区开展众多针对中国的军事演习活动提供法律支持。

第三，《报告》为美国在南海地区开展的情报活动提供行动理由。近年来，美国对中国南海相关岛礁的军机抵近侦察频率非常高，2021年7月中国国防部一场新闻发布会公布的数据显示，2021年1月至7月美国对华海空抵近侦察近2000次。(34)《2021年7月国防部例行记者会文字实录》，中国国防部，2021年7月29日，http：//www.mod.gov.cn/topnews/2021-07/29/content_4890559.htm，登录时间：2022年11月3日。此外，美海军多艘海洋勘测船赴南海开展作业，加强在南海海域海底和水面的态势感知行动，例如，2021年10月就发生了美国潜艇“康涅狄格”号在南海海底的“撞山”事故。美国的海空抵近侦察等情报活动显然未“顾及”中国的国家安全，相反危及了中国国家安全。美国通过否定中国在南海的海洋权益，逃避履行中国法律规定的管辖义务，为其在南海开展“自由的”军事情报活动提供支持。

(四)试图离间中国与南海问题其他当事国的关系

据美国国务院海洋及国际环境与科学事务局网站公布的信息显示，除了《报告》文本，还专门提供了中文翻译摘要、越文翻译摘要、菲语翻译摘要(Filipino Translation of Executive Summary)等。对比此前发布的相关报告仅有英文文本，美国此举明显有意为引起越南和菲律宾等国的注意。实际上，无论是特朗普政府还是拜登政府，都试图挑唆中国与南海问题其他当事国的关系，加强对华遏制。

第一，《报告》否认中国在南海的海洋权益，实质上是间接支持南海问题其他当事国在南海的权益主张，并为美国与相关国家开展合作创造条件。2020年7月特朗普政府发表的南海立场声明援引所谓“南海仲裁案裁决”，拒绝承认中国对美济礁、仁爱礁等岛礁的主权，公然表明这两个岛礁归属于菲律宾；否认曾母暗沙为中国最南端领土；以万安滩、卢康暗沙，大纳土纳岛海域临近越南、马来西亚、印尼等国为由否定中国在这些海域的海洋渔业、海洋资源开发等合法权益。《报告》强调根据“南海仲裁案裁决”审查中国的南海主张，与美国2020年7月发表的南海立场声明如出一辙，实质是为美国离间中国与有关国家关系。此外，挑拨中国与南海其他声索国在南海相关海域的纠纷可为美国加强与这些国家开展合作创造条件，例如，2022年6月，美国智库传统基金会研究员布伦特·桑德勒(Brent Sadler)就建议美海军应加强在南海四个关键点位的存在，一是在南海南部越南专属经济区内保持海军存在，阻止中国对越南油气勘探开发的干扰；二是加强在黄岩岛附近水域的军事存在，阻止中国对黄岩岛的“军事化”；三是加强在仁爱礁附近水域的军事存在，履行美军对菲军事承诺，防止中国海警船对菲补给船采取的水炮等趋离行动；四是加强在马来西亚和印尼专属经济区的曾母暗沙、北康暗沙、南康暗沙等海域的海军存在，阻止中国进行石油勘探调查，对周边国家渔民和部队恐吓，做到清晰传达美军信息，建设所谓“基于规则的秩序”。(35)Brent Sadler，“Time to Slow Cook China’s South China Sea Frog?”，3 June 2022，https：//www.heritage.org/defense/commentary/time-slow-cook-chinas-south-china-sea-frog，visited on 3 November 2022.可见，《报告》并非美国声称的那样“中立”和“纯粹”，也并不如美国声称对南海岛礁主权不持立场的那种态度。

第二，《报告》迎合南海问题其他当事国诉求，试图团结南海周边国家采取行动针对中国，为当前南海和平稳定制造障碍。南海问题的核心是相关岛礁的主权归属及海域划界争端，想一劳永逸彻底解决争端还存在较大难度，基于此，南海周边国家采取诸多行动强化对南沙岛礁的实际占领并攫取资源，和中国存在一定程度的冲突。2019年马来西亚向联合国大陆架界限委员会提出200海里外大陆架划界申请，(36)“HA 26/20 The Permanent Mission of Malaysia to the United Nation”，United Nation，12 December 2019，https：//www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_07_29_MYS_NV_UN_002_OLA-2020-00373.pdf，visited on 3 November 2022.这引发了中国与马来西亚以及其他国家的一系列外交照会，目前这一问题悬而未决。此外，中马围绕南海油气资源开发问题，于2020年发生了“西卡佩拉号”事件，美国和澳大利亚军舰近距离“示威”中国海洋地质8号船以及海警船等开展的正常的维权执法活动。(37)Euan Graham，“U.S. Naval Standoff With China Fails to Reassure Regional Allies”，4 May 2020，https：//foreignpolicy.com/2020/05/04/malaysia-south-china-sea-us-navy-drillship-standoff/，visited on 3 November 2022.美国《报告》的出台势必会在某种程度上声援马来西亚采取的法律行动，支持马来西亚在南海的单边资源开采行为，加剧中马冲突。越南方面，近年来，中越之间在万安滩油气资源开发以及南海海域的捕渔活动发生了一定程度的冲突，美国《报告》从国际法角度否定中国相关海洋权益，为越南等国单方面攫取南海资源背书，可成为越南等国强化南海声索的有力支撑。加之越南并未放弃对西沙群岛的主权及相关海洋权益声索，《报告》否定西沙群岛直线基线、否定相关海洋地物的主权权利，可间接为越南的声索提供帮助。菲律宾方面，《报告》援引“南海仲裁案裁决”，实际上是想肯定“裁决决议”的法律意义，声援菲律宾的南海声索诉求。近年来，美国国务院在7月份准时发布“南海仲裁案”裁决的周年纪念声明，(38)Antony J. Blinken，“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”，U.S. Department of State，11 July 2021，https：//www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/，visited on 3 November 2022；Antony J. Blinken，“Sixth Anniversary of the Philippines-China South China Sea Arbitral Tribunal Ruling”，U.S. Department of State，11 July 2022，https：//www.state.gov/sixth-anniversary-of-the-philippines-china-south-china-sea-arbitral-tribunal-ruling/，visited on 3 November 2022.不仅得到菲律宾的积极回应，还引起其他一些域外国家的响应，发表类似声明谴责中国的行为。实际上，中国始终意识到岛礁主权争端及海域划界问题的敏感性，一直倡导通过“双轨”思路解决南海争议问题，加快推进“准则”磋商，与南海问题其他当事国之间建立了南海问题磋商机制以及其他涉及渔业合作、海上执法等众多海上合作机制。但美国发布的《报告》，试图通过以法律形式否定中国在南海的海洋权益，进一步挑拨中国与南海问题其他当事国的关系，破坏地区和平与稳定。

四、《报告》产生的影响与中国的应对之策

美国通过曲解国际法及《公约》，采用看似中立的国际法叙述逻辑否定中国在南海的海洋权益，实则包含着明显的政治目的——即维护美国在南海乃至更广泛的“印太”地区的霸权地位，增强在南海地区对华遏制的“合法性”与号召力。美国高调介入中国与其他南海声索国之间的南海岛礁主权和海域划界争端，打破中国与有关当事方采取“双轨”思路、“准则”磋商等手段构建和平稳定南海秩序的进程，诱压有关当事方与中国产生冲突，对美国下一步的南海政策施行以及地区安全产生了重要影响，中国必须采取妥善应对之策。

(一)《报告》产生的影响

第一，美国将在南海问题上对华采取更加紧密的法律施压手段。为凸显美国介入南海问题的合法性，美国将持续不断地援引《报告》内容，继续在双多边国际场合，以及单方政策声明中指责中国不遵守国际法。美国或将援引《报告》及“南海仲裁案”裁决怂恿越南等国采取针对中国发起新的仲裁程序，对马来西亚提起的200海里外大陆架划界案予以声援，对华法律施压，增强中国的法律维权成本。

第二，美国在南海地区的军事化操作手段将更加精细，针对性也更加明显。《报告》全面否定中国在南海的海洋权益，实质是为美国护持海洋霸权创造条件。美国将不断采取更加精细化的军事操作手段打造美国希冀建立的秩序。例如，美国军舰频繁进入中国相关岛礁12海里范围内挑战中国法律规定的必须事先许可的无害通过制度，军机海空侦察维持在较高频率以维持所谓的飞越自由。此外，美国以海洋科考、海洋测绘的名义在南海地区开展的情报活动或将有增无减，以挑战中国主张的在相关海洋区域内的管辖权及其他海洋权益。

第三，美国针对南海周边国家的军事外交、法律外交等力度或将有所增强。美国出台《报告》明显对相关国家具有诱压作用，美国援引《报告》内容指责中国在南海地区的行动具有“非法性”，美国或将采取军事、经济、法律等手段声援相关国家采取针对中国在南海地区的维权行动、资源开发活动。军事上，美国或将继续甚至加强实施航母停靠、开展联合军事演练等军事外交活动增强南海问题其他当事国的信心，通过加强海岸警卫队合作增强在南海地区的军事行动能力，派遣军舰在中国海警执法船附近游弋、观望和施压；通过其国防部发表对中国海警在南海执法活动的谴责；通过鼓动、援助相关域内国家直接对中国海警执法船采取暴力或武力行动等。法律上，美国极有可能策划并支持越南等将南海问题提起新的仲裁程序，进一步用政府声明、媒体炒作等手段污蔑中国不遵守《公约》以及“南海仲裁案”裁决；经济上，强化对华制裁，将更多中国涉南海的实体机构纳入制裁名单。通过这一系列手段展示美国“维护国际法治”的决心。

第四，威胁南海地区和平稳定，阻碍地区规则秩序构建。当前，“南海行为准则”磋商进入关键期，目前东盟与中国已完成“南海行为准则”(COC)第一份文本草案并正走向第二个文本草案。尽管“准则”磋商进展整体顺利，但“准则”适用海域、监督执行、是否具有法律的约束力以及域外国家的作用等众多棘手议题如何解决的前景还有待观察和实践检验，而美国出台所谓《报告》或将增加“准则”磋商的困难，破坏地区安全秩序构建的进程。

(二)关于中国应对建议的思考

第一，外交上，制定因国施策的应对方案，避免南海周边国家与美国形成合力遏制中国。应继续坚持“双轨”思路的解决办法，推动中菲、中马、中越双边磋商机制常态化运行，就相互关心的南海海上争议问题进行及时地沟通，加强在南海海上搜救、反海盗、海洋防灾减灾等非传统安全领域的双多边合作。针对越南、马来西亚等国关心的南海油气资源开发等问题，在维护中国核心利益的前提下采取不直接发生冲突的策略，比如可向与越、马等国合作的国际石油公司施压，增加国际石油公司与越、马等国开展合作的经济成本。也可选取断续线外的无争议油气区块先行进行共同开发，在维护好国家主权的前提下，做好利益分配，逐渐过渡到跨断续线以及断续线内的油气资源开发。针对印尼等国关心的其北纳土纳海域与断续线内海域存在重叠并发生渔业冲突的问题，要加强政治沟通，通过正式与非正式、“一轨”和“二轨”等多渠道协调。加强与印尼的海洋经济合作，尤其要发挥中国水产养殖技术优势，加强对印尼的渔业技术援助，防止激化渔业冲突进而导致印尼否定中国断续线的行动。针对马来西亚等国提交的外大陆架划界案等法律问题，继续巩固中马两国政治和经贸关系，为淡化法律争端问题奠定基础，充分研究大陆架界限委员会的议事规则和相关法律问题，争取委员会不对马来西亚的提案进行实质性审议和认定。与菲律宾马科斯政府保持良好的外交关系，积极推进中菲油气资源共同开发，淡化处理中菲在中业岛、牛轭礁、仁爱礁等议题上的冲突，营造良好的中菲关系发展氛围。对准则磋商，继续保持“准则”磋商向好势头，争取“准则”磋商早日取得实际成果。

第二，法律上，进一步加强对美国《报告》的批驳及对美国滥用国际法规范的行为进行揭露。发挥国际法学者的专业力量，加强对相关法律基础理论的研究，撰写相关学术文章进行批驳；发挥“二轨”国际学术会议作用，进一步强调和阐释中国断续线的历史和法理地位、中国对南海历史性权利的由来与发展等问题；在双多边外交场合，应积极揭露美国不遵守国际法的相关事实、滥用国际法谋求霸权自由的行为措施。进一步采取措施消除仲裁裁决负面影响，增强国际社会对中国“不接受、不参与、不承认”的立场的理解与认同，避免国际社会频繁利用仲裁裁决为南海和平与稳定制造障碍。

第三，军事上，对美国在南海的军事化行动开展针对性的回应与演习，做好预案准备。中国应持续跟踪和关注美国南海航行自由行动与军事演习的特点，开展相应的军事演习项目，对美国可能采取的攻击措施做好预案准备，尤其要研究美国新式作战概念、新式武器装备以及创新性演习项目的主要特点，避免其所谓创新性演习项目对中国构成致命性威胁。积极推进与南海周边国家的军事演习、训练和其他形式的军事合作，抵消美国的战略效用。当前，美国与中国在南海周边国家开展的军事合作具有明显的不对称性，美国与南海周边国家的军事演习、训练项目、武器合作和海警合作项目等都远远超过中国，因此中国应积极探索并推动与南海周边国家各类形式的海上军事合作，构建相应的军事互信措施，缓释南海安全紧张态势。