政府换届背景下菲律宾南海政策的转向、原因与前景*

张 愿

2022年5月10日，五年一度的菲律宾总统大选落下帷幕，菲联邦党候选人小费迪南德·马科斯以绝对优势当选。6月30日，马科斯正式宣誓就职为第17届菲律宾总统。在中美战略博弈的大背景下，由于菲律宾所处的独特战略地位及其与南海、美军基地等敏感议题的明显关联，大选过后菲律宾新政府的南海政策向何处去备受各方瞩目。实际上，从2021年起，杜特尔特政府的南海政策就已出现调整迹象，菲国内政坛更是暗流涌动。(1)对于杜特尔特政府后期南海政策的转变，中外学者研究已有所触及。如蒋琛娴、鞠海龙认为菲政府南海政策有波动性与延续性分裂的特征，菲总统为协调政治家族、军方、美国三大核心力量的利益诉求，通常选择牺牲对华政策，预测菲新政府可能在美国力量加持下实施“规则+法律+舆论”政策。王传剑、张松分析了杜特尔特政府的“中美平衡外交”，指出其基本处于“对称平衡”的状态，但也极可能朝“非对称平衡”的方向发展。陈静雯、齐为群以双层博弈理论分析杜特尔特政府南海政策，认为它既是菲政府与国内反对派政治精英博弈，也是中美两国地区战略对菲政府施加影响的结果。不过，上述成果并未以杜特尔特政府后期开始的菲南海政策转变作为论述重点，也较少涉及对菲新政府南海政策的研判。美国学者或智库的研究成果则多从中国对菲安全威胁日渐增长、未能兑现经援承诺的角度寻找原因，并为美菲同盟的下一步发展建言献策。另有其他国家学者将马科斯的路线概括为“多向量对外政策”(multi-vector)，在不牺牲传统同盟的情况下，扩大伙伴关系网，聚焦微观层面的多边合作(minilateralism)。参见：王传剑：《小国的“大国平衡外交”形成条件与实施效度研究——以菲律宾的对华对美关系实践为例》，《太平洋学报》2021年第5期，第28—41页；蒋琛娴，鞠海龙：《南海问题上菲律宾对华政策波动性的影响因素、原因及前瞻》，《广西社会科学》2021年第6期，第113—126页；陈静雯，齐为群：《双层博弈视角下菲律宾南海政策的变化研究(2010—2020)》，《当代亚太》2021年第4期，第130—152页；Jeffrey Ordaniel and Carl Baker，Resilient Alliance：Moving the U.S.-Philippines Security Relations Forward，Pacific Forum，Mar. 2022；CNAS，Revitalizing the U.S.-Philippines Alliance to Address Strategic Competition in the Indo-Pacific，Jun. 2022；Richard J. Heydarian，“Marcos Jr. and ASEAN：Minilateralism in the South China Sea”，Asia Maritime Transparency Initiative，Oct. 18，2022，https：//amti.csis.org/marcos-jr-and-asean-minilateralism-in-the-south-china-sea/，visited on Nov. 26，2022.在此背景下，分析菲律宾南海政策转向的原因及性质，预判马科斯政府的未来走向就显得尤为重要。

一、杜特尔特政府后期南海政策的转向

杜特尔特政府当政以来，在南海问题上一直保持谨慎、低调姿态。它一方面搁置“南海仲裁案”，抵制美、日、澳等国对南海事务的干涉，(2)王传剑：《小国的“大国平衡外交”形成条件与实施效度研究——以菲律宾的对华对美关系实践为例》，《太平洋学报》2021年第5期，第39页。另一方面则积极恢复并发展与中国的对话机制，将南海问题放在双边、多边谈判的框架内，如共同建立中菲南海问题双边磋商机制，签署政府间《关于油气开发合作的谅解备忘录》等。(3)蒋琛娴，鞠海龙：《南海问题上菲律宾对华政策波动性的影响因素、原因及前瞻》，《广西社会科学》2021年第6期，第115页。此外，菲方还作为东盟轮值主席国，积极推动“南海行为准则”的磋商、谈判。(4)《东盟外长会表示争取年中完成“南海行为准则”框架”》，新华社，2017年2月21日，http：//www.xinhuanet.com/local/2017-02/22/c_129490465.htm，登录时间：2022年1月21日。

但从2021年开始，菲政府主动在南海议题上频生事端：第一，显著加大外交抗议的频度、力度和范围。3月，菲借口中方200多艘舰船在牛轭礁“聚集”，召见中国大使，表示其“最大不快”。(5)DFA，“DFA Summons Chinese Ambassador，Expresses Utmost Displeasure over Julian Felipe Reef Issue”，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/28846-dfa-summons-chinese-ambassador-expresses-utmost-displeasure-over-julian-felipe-reef-issue，visited on 21 January 2022.4月，菲外交部扩大抗议范围，妄称黄岩岛、中业岛、双黄沙洲、北子岛、南钥岛、赤瓜岛、南薰礁均为菲“不可分割的一部分”，菲对其拥有“主权和管辖权”，对牛轭礁及仁爱礁拥有“主权权利及管辖权”，菲外长甚至不顾外交礼节，大爆粗口。(6)“Philippine foreign secretary directs unusually aggressive tweet at Beijing over South China Sea”，https：//www.cnbc.com/2021/05/03/philippine-foreign-secretary-locsin-slams-beijing-over-south-china-sea.html，visited on 21 January 2022.11月，菲大肆渲染菲补给船在仁爱礁遭中国海警拦阻一事，扬言不会放弃在仁爱礁的驻军，并坚持提供补给。(7)Filane Mikee Cervantes，“PH will never abandon rights over Ayungin Shoal”，PNA，Nov. 26，2021，https：//www.pna. gov.ph/articles/1161065，visited on 8 February 2022.菲政府的这一变化甚至得到了菲外交部的确认。据该部统计，截至2021年9月，杜特尔特政府就中国在南海的行动共发出211份照会，其中153份也即72%都是在2021年发出的。(8)Joyce Ann L. Rocamora，“72% of PRRD admin’s diplomatic protests vs. China filed in 2021”，PNA，Oct. 22，2021，https：//www. pna.gov.ph/articles/1157429，visited on 25 January 2022.

2022年后，菲政府炒作南海岛礁争端的力度不减。3月2日，菲方指责中国海警舰船在黄岩岛海域的菲船只附近“近距离机动”。(9)Patricia Lourdes Viray，“Chinese coast guard ship sails close，constrains maneuvering space of Philippine patrol vessel near Panatag”，Philippines Star，Mar. 27，2022，https：//www.philstar.com/headlines/2022/03/27/2170251/chinese-coast-guard-ship-sails-close-constrains-maneuvering-space-philippine-patrol-vessel-near-panatag，visited on 15 April 2022.4月13日，菲抗议中国海警“骚扰”载有菲科学家、在南海开展地质学研究的中国台湾籍船只，“干扰”菲科考和油气开发活动。(10)Joyce Ann. L. Rocamora，“DFA summons Chinese official over ’harassment’ of research vessel”，PNA，May 31，2022，https：//www. pna.gov.ph/articles/1175529，visited on 8 June 2022.5月30日，菲又就中国南海休渔令提出抗议。(11)Joyce Ann L. Rocamora，“China fishing ban in SCS undermines mutual trust：DFA”，PNA，May 31，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1175534，visited on 8 June 2022.

第二，重提、固化“南海仲裁案”，为“南海行为准则”谈判设置条件。在2020年9月的联大发言中，杜特尔特表示“裁决现在是国际法的一部分”、菲“坚决反对削弱它的任何企图”，吹响了菲南海政策转向的号角。(12)DFA，“Statement of President Rodrigo Roa Duterte during the General Debate of the 75th Session of the United Nations General Assembly”，Sep. 22，2020，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/27791-statement-of-president-rodrigo-roa-duterte-during-the-general-debate-of-the-75th-session-of-the-united-nations-general-assembly，visited on 21 January 2022.2021年7月，菲律宾高调举办“南海仲裁案裁决五周年”纪念活动。此外，菲高官还借助东亚峰会、东盟峰会、东盟外长会议、东盟—美国峰会、中国—东盟峰会等各种国际场合，不断宣传其观点、主张。

概括而言，杜特尔特政府后期在“南海仲裁案”上的主要立场是：首先，将2016年“裁决”描述为最终、有拘束力、不可逆转的“国际法的一部分”，并以此寻求固化“南海仲裁案”成果，否定中国在南海岛礁的领土主权及海洋权益。(13)DFA，“Statement of Secretary of Foreign Affairs Secretary Teodoro L. Locsin，Jr. On the 5th Anniversary of the Issuance of the Award on the South China Sea Arbitration”，July 12，2021，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/29134-statement-of-foreign-affairs-secretary-teodoro-l-locsin-jr-on-the-5th-anniversary-of-the-issuance-of-the-award-on-the-south-china-sea-arbitration-2，visited on 21 January 2022.其次，以“维护国际法治”“和平解决争端”为名，标榜菲在“南海仲裁案”中为国际社会作出的“贡献”，宣称它“适用于与我们拥有相同海洋地物问题的其他国家”，呼吁更多国家“支持这一裁决及其所代表的意义”。(14)DFA，“Statement of Secretary of Foreign Affairs Secretary Teodoro L. Locsin，Jr. On the 5th Anniversary of the Issuance of the Award on the South China Sea Arbitration”，July 12，2021，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/29134-statement-of-foreign-affairs-secretary-teodoro-l-locsin-jr-on-the-5th-anniversary-of-the-issuance-of-the-award-on-the-south-china-sea-arbitration-2，visited on 21 January 2022.再次，以“仲裁”为依据，有意无意地将专属经济区与领土、主权与主权权利这些性质不同的法律概念混为一谈，为菲进一步扩大南海主张预留空间。(15)Azer Parrocha，“PH continues to exercise full sovereignty over Bajo de Masinloc”，PNA，Mar. 29，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1170909，visited on 7 June 2022.此外，菲政府还寻求将“南海行为准则”与“南海仲裁案”相捆绑，并将域外国家拉入“准则”谈判。菲外长洛钦在东盟外长会议上表示，“南海行为准则”“不能排除世界其他任何国家”，并主张缔约国应在纪念《南海各方行为宣言》20周年的同时，纪念 “南海仲裁案”6周年。(16)Joyce Ann. L. Rocamora，“PH pushes for early conclusion of ‘effective，substantive’ COC”，PNA，Feb. 18，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1168070，visited on 6 June 2022.显然，菲方意在巩固、实施、扩大“裁决”结果，并企图借助“南海行为准则”谈判使中国吞下苦果。

第三，以“全政府”(whole-of-government)方式，将菲南海主张付诸实施。为“彰显在西菲律宾海的存在”菲方协调和联合部署了菲武装部队、海岸警卫队、警察海事小组、渔业和水产资源局等各方力量(17)Priam Nepomuceno，“PH continuously addressing ‘unlawful’ activities in WPS”，PNA，Nov. 8，2021，https：//www.pna.gov.ph/articles/1159059，visited on Jan. 22，2022.。菲国防部向国会提出2022年拨款2971.36亿比索的计划，并已在南沙群岛建立沿海监测站，正修缮中业岛，给跑道铺设水泥，建设燃料仓库，“北子岛、南钥岛、马欢岛、仁爱礁、费信岛和杨信沙洲也在建设中，我们正在建造兵营和直升机停机坪”。(18)《防长指西菲海多个岛礁 开始建兵营和直升机坪》，《菲律宾商报》2021年9月2日，http：//www.shangbao.com.ph/fgyw/2021/09-02/108226.shtml，登录时间：2022年1月22日。菲还增加了军事装备采购，如向韩国采购两艘轻型巡逻舰、两艘护卫舰，从波兰采购32架“黑鹰”直升机，以“增强南海防御能力”。(19)“Philippines Buys Two Warships as South China Sea Tensions Fester”，Dec. 28，2021，https：//www.bloomberg.com/news/articles/2021-12-28/philippines-buys-two-warships-as-south-china-sea-tensions-fester，visited on 22 January 2022.菲国防部还投入189亿比索，采购了“布拉莫斯”岸基反舰导弹系统。菲防长洛伦扎纳扬言：“作为世界上最快的超音速巡航导弹，布拉莫斯导弹将对任何破坏我们主权和主权权利的企图提供威慑，特别是在西菲律宾海。”(20)Philippines Department of National Defence，“Shore-based anti-ship missile system contract signed”，Jan. 28，2022，https：//www.dnd.gov.ph/Postings/Post/Shore-based%20anti-ship%20missile%20system%20contract%20signed//，visited on 10 June 2022.

菲政府有意将菲海岸警卫队推向前台。2022年2月底，杜特尔特任命此前从事海上执法的阿特米奥·阿布为菲海岸警卫队指挥官，并很快将其晋升为海军上将。(21)Philippines Coast Guard，“President Duterte promotes PCG Commandant to Admiral”，Mar. 9，2022，https：//coastguard.gov.ph/index.php/memorandums/11-news/4540-president-duterte-promotes-pcg-commandant-to-admiral，visited on 6 June 2022.5月12—14日，菲海警在西月岛、马欢岛、北子岛、中业岛建立观察站，安装通信设施，并在上述三岛及中业岛附近水域敷设带有菲“主权标志”的大型航行浮标，用以宣示主权，并“提高海域感知水平”。(22)“PCG puts up command posts on Likas，Lawak，Parola islands”，PNA，May 20，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1174936；Franco Jose C. Baroa，“PCG installs territorial markers in WPS”，Manila Times，May 19，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/05/19/news/national/pcg-installs-territorial-markers-in-wps/1844198，visited on 7 June 2022.菲海警还在中业岛附近监护菲渔民作业，(23)Franco Jose C. Baroa，“More Filipinos fishing on Pag-asa Island”，Manila Times，May 20，2022，https：//www. manilatimes.net/2022/03/11/latest-stories/duterte-promotes-pcgs-abu-to-admiral/1835904，visited on 9 June 2022.并与美国海岸警卫队及日本海保厅举行海上执法联合演练。(24)“PH Coast Guard in joint maritime law enforcement training under US，Japan”，Manila Times，May 9，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/05/09/expats-diplomats/ph-coast-guard-in-joint-maritime-law-enforcement-training-under-us-japan/1842866，visited on 10 June 2022.

菲其他政府部门也行动起来。菲农业部拟继续实施相关计划和干预措施，包括提供“更大、更坚固的改进型渔船”，以帮助“西菲律宾海”的渔民。(25)Michael Punongbayan，“Philippines reactivating Marine Research Center in Pagasa”，Philippines Star，August 28，2021，https：//www.philstar.com/headlines/2021/08/28/2123143/philippines-reactivating-marine-research-center-pagasa，visited on 22 January 2022.菲能源部不仅否认曾与中方在石油和天然气共同勘探活动上达成过任何形式的协议，(26)“No ‘legal deal’ yet with China on joint oil exploration at WPS-DoE”，Manila Bulletin，Sep. 9，2021，https：//mb.com.ph/2021/09/06/no-legal-deal-yet-with-china-on-joint-oil-exploration-at-wps-doe/，visited on 22 January 2022.且在杜特尔特下令解除对五份合同的暂停之后，建议再授权四份在“菲律宾西部海域勘探”的服务合同，并准备与欧、日两家公司合作开发液化天然气，计划在2022年第二、三季度投入商业运营。(27)PCOO，“Energy chief：LNG development with foreign partners may commence next year”，Sep. 3，2021，https：//pcoo.gov.ph/news_releases/energy-chief-lng-development-with-foreign-partners-may-commence-next-year/，visited on 22 January 2022.2022年6月23日，菲以“不能放弃菲律宾主权的任何部分”为由，单方面宣布“完全中止”与中国已进行三年的油气开采谈判。(28)Joyce Ann L. Rocamora，“PH terminated oil exploration talks with China：Locsin”，PNA，Jun. 23，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1177441，visited on 24 June 2022.菲政府还打算重启位于中业岛的海洋研究中心，并与国会、地方政府和社区合作，推动对海事监测、科学研究、执法和国防能力的大力投资。

第四，迅速强化与美、日、澳等国安全合作，并在南海开展联合行动。杜特尔特政府上台后，菲美关系长期低位运行。但随着杜特尔特政府南海政策的大幅转向，菲美关系迅速升温。2021年7月30日，杜特尔特会见来访的美防长奥斯汀，宣布 “全面恢复”《访问部队协议》。此后，美菲频繁接触。9月10—11日，美菲防长举行会晤，就下一阶段美菲合作的优先事项达成共识。(29)Priam Nepomuceno，“PH，US reaffirm commitment to enhance defense ties”，PNA，Sep. 11，2021，https：//www.pna.gov.ph/articles/1153229，visited on 3 March 2022.9月15日美英澳同盟(AUKUS)宣布以后，菲律宾是第一个、也是唯一一个声明表示支持的东南亚国家。(30)Joyce Ann L. Rocamora，“Australia’s security pact with US，UK to benefit SEA：Locsin”，PNA，Sep. 21，2021，https：//www.pna.gov.ph/articles/1154154，visited on 5 March 2022.11月17日，美菲举行第九次美菲双边战略对话，共同发表《21世纪美菲伙伴关系联合愿景声明》。双方宣布将深化、扩大美菲同盟，以“应对新出现的地缘政治挑战”。(31)U.S. Department of State，“Joint Vision for a 21st Century United States-Philippines Partnership”，Nov.16，2021，https：//www.state.gov/joint-vision-for-a-21st-century-united-states-philippines-partnership/，visited on 3 March 2022.2022年4月22日，菲、美在马尼拉举行由两国国防部、国土安全部、渔业、环境、执法等多个部门组成的助理部长级“年度海事对话”。(32)DFA，“PH and US Launch Inaugural Maritime Dialogue”，Apr. 22，2022，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/30430-ph-and-us-launch-inaugural-maritime-dialogue，visited on 10 June 2022.在政治关系回暖的背景下，菲美安全合作日渐频繁。2022年3月28日至4月8日，菲美举行自2015年以来最大规模的“肩并肩”军事演习，共约9000名军人参加，与2021年的400多人形成鲜明对比。菲防长洛伦扎纳宣布，这是“向世界发出信号”，“我们的同盟比以往更加强大”。(33)“Philippines，U.S. Hold Biggest Military Exercises in Seven Years”，Reuters，Mar. 28，2022，https：//www.usnews. com/news/world/articles/2022-03-28/philippines-u-s-hold-biggest-military-exercises-in-seven-years，visited on 10 June 2022.

菲律宾还加强了日、澳、法、欧盟等美国其他盟友的安全联系。3月间，法军高级将领访菲，提议“联合巡逻”菲“专属经济区”，并表示愿意向菲出售潜艇。(34)“The folly of joint patrols in our EEZ”，Mar. 11，2022，Manila Times，https：//www.manilatimes.net/2022/03/11/opinion/editorial/the-folly-of-joint-patrols-in-our-eez/1835878，visited on 10 June 2022.4月9日，菲日举行首次外长加防长“2+2”战略对话并发表联合声明，宣布将加强战略伙伴关系，通过“防卫能力建设、港口舰船互访、交换国防装备和技术”等增强整体防卫联系，并进一步考虑演习、后勤支持等领域的合作。(35)DFA，“Joint Statement of the Inaugural Japan-Philippines Foreign and Defense Ministerial Meeting (“2+2”)”，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/30364-joint-statement-of-the-inaugural-japan-philippines-foreign-and-defense-ministerial-meeting-2-2，visited on 10 June 2022.菲外长洛钦称“已为两国未来十年的战略伙伴关系奠定了基础”。(36)DFA，“PH，Japanese Foreign Ministers Meet to Bolster PH-Japan Strategic Ties”，Apr. 12，2022，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/30392-ph-japanese-foreign-ministers-meet-to-bolster-ph-japan-strategic-ties；visited on 10 June 2022.4月26日，菲又与欧盟举行第二届联合委员会会议。菲方提出建立海洋合作小组委员会，在海洋管辖权、安全、海洋治理等方面扩大合作。(37)DFA，“JOINT PRESS STATEMENT Second PH-EU Joint Committee Meeting”，Apr. 26，2022，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/30456-joint-press-statement-on-the-second-ph-eu-committee-meeting，visited on 10 June 2022.

综上所述，从2021年起，菲律宾政府南海政策发生了显著变化，表现为更积极主动地炒作南海争端，更强硬地重提并试图固化“南海仲裁案”成果，大幅提升与美、日等西方国家的安全同盟，而在对华关系上则龃龉不断。美国兰德公司专家德雷克·格罗斯曼得意地宣称，“杜特尔特对华友好政策似乎已经消亡，或至少在消亡的边缘”，菲又一次“重新转向”美国。(38)Derek Grossman，“Duterte’s Dalliance with China Is Over”，https：//www.rand.org/blog/2021/11/dutertes-dalliance-with-china-is-over.html，visited on 15 February 2022.

二、杜特尔特政府后期南海政策转向的原因分析

在杜特尔特政府后期南海政策大幅调整的情况下，首先需要判断上述转变的原因和性质。换言之，这究竟是一种短期波动行为，还是意味着菲长期外交政策发生了根本性转变？

显而易见，杜特尔特南海政策的调整有迎合选情的考虑。尽管杜特尔特本人最终选择放弃参选，但无论就个人、政党利益而言，还是出于防止政治清算、保持政策连续性的目的，杜特尔特仍将保持其政治影响力。2021年11月，杜特尔特长女、达沃市市长莎拉·杜特尔特与马科斯宣布组成竞选联盟，在某种程度上可以被视为杜特尔特卸任后政治生命的延续。为了帮助继任者赢得大选，杜特尔特需设法抵消国内政治对手对其既往政策的攻击，首当其冲就是南海议题。如菲前外长罗萨里奥公开宣称杜特尔特将留下“可耻遗产”。他指责杜特尔特“一直不顾国民利益，减损裁决效力”，为其“叛国行为”增添佐证，呼吁选民投票选出“将菲律宾人民放在中国、金钱和权力之前的领导人”。(39)Roy Mabasa，“‘Duterte’s shameful legacy is undermining arbitral award secured by PNoy on South China sea’ — Del Rosario”，Manila Bulletin，Aug. 2021，https：//mb.com.ph/2021/08/20/dutertes-shameful-legacy-is-undermining-arbitral-award-secured-by-pnoy-on-south-china-sea-del-rosario/，visited on 8 February 2022.在此情况下，杜特尔特需要表现出对华强硬姿态，以迎合国内民族主义情绪，应对对手攻击。

从外交战术的角度而言，杜特尔特在任期最后一年大幅回调南海政策，既有利于巩固和伸展菲国家利益，保持菲外交立场的灵活性，为自己留下政治遗产，又可为继任者上台后改善对华关系创造空间和筹码。杜特尔特在其女宣布与马科斯共同参选后，不仅拒绝助选，反而刻意保持甚至拉开与马科斯之间的距离，展现二人不和。(40)Neil Arwin Mercado，“Duterte takes jab at Bongbong Marcos anew，calls him ‘weak leader’”，https：//newsinfo. inquirer.net/1517418/duterte-takes-jab-at-marcos-jr-anew-calls-him-weak-leader，visited on 8 February 2022.这固然是为了避嫌故作中立姿态，但也不能排除是为了传递信号，为日后政策回调留有余地。

然而，我们也需要警惕促使菲在政策选择上倒向美国的长期性因素的发展。

第一，菲律宾对中美战略博弈及印太地区格局认知的变化。在中美战略博弈的背景下，菲律宾等其他南海当事国的地位日增，不仅有望获得美更有力的安全保证或政治、经济、技术等方面支持，也成为中国努力争取的对象。换言之，南海争端早已不是单纯的中国与其他声索国之间的领土海洋争端，菲律宾等国的南海政策也不完全关乎南海，反而更多是小国在中美之间如何选择和自处的策略问题。菲外长洛钦曾引用印度外长苏杰生的一席话，道出了他对当前形势的看法：“印太无疑已经成为当代版本的大棋局的舞台，怀有不同抱负的多个棋手正展现他们的战略技巧。”(41)DFA，“Statement of Teodoro L. Locsin，Jr. Foreign Affairs Secretary on the Eu Ministerial Forum for Cooperation in the INDO-PACIFIC”，Feb. 22，2022，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/30141-statement-of-foreign-affairs-secretary-teodoro-l-locsin-jr-on-the-eu-ministerial-forum-for-cooperation-in-the-indo-pacific，visited on 5 April 2022.菲律宾无疑也是心怀抱负、跃跃欲试的“棋手”之一。

近年来，中美关系出现了可能诱使菲向美接近的几点变化：首先，中美战略相持长期化的趋势日渐明朗。奥巴马政府“亚太再平衡”并不直接承认针对中国。2014年中菲黄岩岛对峙期间，美方也未采取有力的干预措施，令菲方大失所望。(42)Philippines DoD，“Commentary of the 70th Anniversary of the PH-US Mutual Defense Treaty Philippines Secretary of National Defense Delfin N Lorenza”，Sep. 8，2021，https：//www.dnd.gov.ph/Postings/Post/Commentary%20of%20the%2070th%20Anniversary%20of%20the%20PH-US%20Mutual%20Defense%20Treaty%20Philippines%20Secretary%20of%20National%20Defense%20Delfin%20N%20Lorenza，visited on 2 February 2022.在特朗普政府早、中期，中美各层级对话协商仍不时取得进展。菲律宾自然以谨慎观望为宜，以避免陷入被动，甚至被大国出卖。但从2020年起，美政府在遏制中国的道路上越走越远，美国会也不断通过反华法案，对华强硬俨然成为美国战略界的普遍共识和政治正确的一部分。在此情况下，菲律宾对中美妥协和解的顾忌大幅降低。其次，总体上形成了美攻中守的局面。近年来美国在中国周边积极投棋布子，有针对性地增强军事能力，升级印太安全同盟体系，并在东海、南海、台海等多个战略方向不断挑衅。日、澳、印、英、法等国也纷纷发难。这使得菲律宾在短期内更有恃无恐，相信只要“通过向中国明确传递实施《美菲共同防御条约》的信息”，“冲突有望通过可信威慑得以避免”。(43)Bernadette E. Tamayo，“Next PH president shouldn’t be ‘defeatist’ in West PH Sea row”，Manila Times，Sep. 30，2021，https：//www.manilatimes.net/2021/09/30/news/next-ph-president-shouldnt-bedefeatist-in-west-ph-sea-row/1816634，visited on 8 February 2022.其三，在美“印太战略”驱动下，中美战略博弈的区域不断扩大，早已溢出南海，如今台海问题成为重中之重，南海争端反而退居相对次要的地位，“三海联动”加大了中国在南海采取反制手段的风险和成本。杜特尔特重申“中菲友好”、强调“未决海洋争端可以通过外交谈判解决”的讲话未尝不是一种自信表现。(44)Ruth Abbey Gita-Carlos，“No PH-China tiff，sea row can be talked over：PRRD”，PNA，Apr. 5，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1171485，visited on 7 June 2022.最后，中国周边安全环境的恶化已严重威胁地区和平稳定，菲怀疑自己难以置身事外，唯有投靠美国以保障安全。在2022年3月俄乌冲突期间，杜特尔特发表惊人评论，称如果普京按下核按钮，则“中国将入侵”，而菲将“遭受真正的打击”。“我们确实卷入其中，让我们不要自欺欺人，美国就在这里。我向军队下令允许他们(美国)在此不受限制的原因，就是为了完全终结此事(战争)，不只是中国”。(45)Mauro Gia Samonte，“China will invade”，Manila Times，Mar. 26，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/03/26/opinion/columns/china-will-invade-duterte/1837639，visited on 11 June 2022.

第二，美菲同盟关系调整取得重要进展。菲方对美国一直存在若干不满。而当前美国政府急于修复美菲同盟，恢复在菲美军基地权利，积极迎合菲方诉求。《访问部队协议》恢复后，菲律宾向美方提出了升级、更新美菲同盟的要求。2021年9月8日，菲防长洛伦扎纳以纪念《美菲共同防御条约》签署70周年为契机，呼吁重新审查《美菲共同防御条约》。他指责美国的安全承诺含糊其辞，在1995年美济礁事件、2014年黄岩岛事件中并未采取任何强有力的措施，要求“在新的地缘政治现实(尤其是中国崛起)的基础上”发展菲美同盟，进而提出三点要求：(1)重申并进一步澄清美国根据《美菲共同防御条约》和2016年“裁决”对菲承诺的确切范围；(2)修订和增补《美菲共同防御条约》和其他相关的美菲防务协议，以确保美菲“有最大可能的合作和协同性”，应对“灰色地带”威胁；(3)要求美增加对菲军援的规模和水平，帮助菲实现军事现代化，建立一支“现代化、专业和有能力的武装部队”，“能够在我们广阔的海上领域解决当前和未来的安全问题”。(46)Philippines Department of National Defense，“Commentary of the 70th Anniversary of the PH-US Mutual Defense Treaty by Secretary of National Defense Delfin N. Lorenza”，https：//www.dnd.gov.ph/Postings/Post/Commentary%20of%20the%2070th%20Anniversary%20of%20the%20PH-US%20Mutual%20Defense%20Treaty%20Philippines%20Secretary%20of%20National%20Defense%20Delfin%20N%20Lorenza，visited on 2 October 2021.菲驻美大使罗穆亚尔德斯也表示，菲已提出一个十年计划，以便使条约“对自己更有利”，升级版条约必须“覆盖尽可能多的领域”，并致力于建立强大的菲律宾军队，使“双方都能交付后背”。(47)U.S. Department of Defense，“Austin Says Philippines is Vital Ally With Shared Goals”，Sep. 10，2021，https：//www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2771098/austin-says-philippines-is-vital-ally-with-shared-goals/，visited on 15 September 2021.

菲诉求得到美国积极回应。2021年9月10—11日，美防长奥斯汀与洛伦扎纳会晤。奥斯汀表示，美国对菲安全承诺“坚定不移”，承诺条约“延伸至菲在南海的武装部队、公共船只或飞机”。(48)Joyce Ann L. Rocamora，“US-PH alliance needs a ‘refresh’ to keep up with times：envoy”，PNA，Sep. 23，2021，https：//www.pna.gov.ph/articles/1154471，visited on 7 Octtober 2021.11月17日，美菲发布《21世纪美菲伙伴关系联合愿景声明》。其主要内容：一是在同盟关系上，承诺将通过“在所有领域”持续交流，深化、扩大和强化美菲同盟，通过定期高层磋商机制，审查、升级、跟踪关键领域合作的行动计划，以应对“新出现的地缘政治挑战”。二是升级《美菲共同防御条约》，宣布该条约适用于“美国或菲律宾在太平洋地区遭受的武力攻击”，由此既强化了美对菲安全义务，也强化了菲对美安全义务。同时，表示将确保条约与“兴起中的威胁”的关联，制定新的双边防务指南，以“增进对彼此角色、任务和能力的理解”。该文件还宣布将在《增强防卫合作协议》(EDCA)的地点继续执行“基础设施项目”，并为未来发展“探索更多地点”，这无疑着眼于扩大美军基地需求。此外，同意加强菲武装部队能力，尤其是在海洋领域。三是确认2016年“南海仲裁案”结果，重申2020年7月时任美国国务卿蓬佩奥关于南海立场的声明，寻求“进一步协调”外交努力，以建立一个“支持以国际法为基础的海洋秩序的国际联盟”，并启动双边海事对话。(49)U.S. Department of State，“Joint Vision for a 21st Century United States-Philippines Partnership”，Nov. 16，2021，https：//www.state.gov/joint-vision-for-a-21st-century-united-states-philippines-partnership/，visited on 3 March 2022.由此可见，美菲彼此主要关切在该文件中都有所体现，标志着美菲协调取得初步而重要的进展。

第三，受“南海仲裁案”余毒及美国反华宣传的影响，南海问题在菲国内被简化抽象为法治与武力、正义与邪恶、强者与弱者、主权与金钱之间的二元对立，菲政界及民间在南海问题上的立场日趋僵化。菲反对派言必谈2016年“裁决”。阿基诺三世政府时期的菲前外长罗萨里奥多次公开表示，常设仲裁法庭做出了有利于菲律宾而否定中国“九段线”的裁决，这“已成为国际法不可分割的一部分”，“不应该允许‘南海行为准则’取代2016年的裁决”。“我们决不允许自己被武力或使用武力相威胁。我们不应该害怕捍卫正义。我们不应害怕维护法治”。(50)Bernadette E. Tamayo，“Experts tackle Asean position on SCS row”，Manila Times，Aug. 27，2021，https：//www. manilatimes.net/2021/08/27/news/national/experts-tackle-asean-position-on-scs-row/1812503，visited on 20 September 2021.“关键是执行2016年裁决”。(51)“Arbitral ruling crucial in drafting Code of Conduct”，Manila Times，Sep. 12，2021，https：//www. manilatimes.net/2021/09/12/public-square/arbitral-ruling-crucial-in-drafting-code-of-conduct/1814367，visited on 2 October 2021.杜特尔特政府后期一系列“没有出让分毫领土”的表态又一进步强化了这一点。(52)Filane Mikee Cervantes，“PH didn’t surrender ‘a single inch of territory’ in WPS：Locsin”，PNA，Aug. 31，2021 https：//www.pna.gov.ph/articles/1152107，visited on 6 September 2021.在此情况下，菲部分议员野心不断膨胀，甚至超出菲原有所谓“卡拉延群岛”主张，进一步提出扩大菲南海“领土主权”的新法案，将南薇滩、金盾暗沙、奥南暗沙、常骏暗沙、奥援暗沙、南通礁、皇路礁、弹丸礁、朱应滩、日积礁和康乐礁等都包含其中。(53)Marlen Ronquillo，“HoR’s exuberant，egregious overreach”，Manila Times，Sep. 22，2021，https：//www. manilatimes.net/2021/09/22/opinion/columns/hors-exuberant-egregious-overreach/1815591，visited on 25 June 2022.还有菲议员提案敦促政府采取更多措施，在12个关键地区建立海军前哨作战基地，以“保卫南海”。(54)Ernesto M. Hilario，“Mutual respect should govern PH-China ties”，Manila Standard，Sep. 17，2021，https：//manilastandard.net/opinion/columns/about-town-by-ernesto-m-hilario/365133/mutual-respect-should-govern-ph-china-ties.html，visited on 2 October 2021.菲议员罗德里格兹敦促菲议会将通过划设菲200海里“专属经济区”海上边界的法案。(55)Jose Cielito Reganit，“Congress urged to enact maritime baselines bill”，PNA，Oct. 11，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1185816，visited on 8 November 2022.

菲民意也受到“南海仲裁案”的明显影响。2021年7月的一项对菲成年民众的调查显示，“由于2016年裁决”，舆论“明显赞成采取更强有力的行动”，“非常强烈支持与其他国家结盟”，“非常强烈赞成在西菲律宾海建造设施”。其中，受访者中47%认为政府在维护菲“西菲律宾海”权利上做得不够，68%赞成与其他国家结盟，69%赞成在“西菲律宾海”修建设施。另外，31%的受访者认为菲从杜特尔特对华友好中获益，29%认为无益，40%态度未定。(56)Social Weather Stations，“Second Quarter 2021 Social Weather Survey on the West PH Sea”，Jul. 28，2021，https：//www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20210728104853，visited on 26 June 2022.该机构2020年7月的民意调查显示，受访者中60%信任美国，58%不信任中国。(57)Social Weather Stations，“SWS July 3-6，2020 National Mobile Phone Survey-Report No. 4”，Jul. 19，2021，https：//www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20200719141007，visited on 26 June 2022.2022年6月底，另一家研究机构的菲民意调查显示，89%的受访者赞同马科斯政府必须捍卫2016年“仲裁案”明确规定的菲在“西菲律宾海”的权利，90%赞同投资菲海军和海警以保卫专属经济区的领土及海洋资源，84%认为应与其他国家结成同盟，保卫菲领土权利。菲民众最信任的国家为美国，占受访者的89%，其次分别为澳大利亚(79%)和日本(78%)。而信任中国的受访者最少，仅为33%。(58)Stratbase ADRi，Politika Quarterly， Jun. 2022，pp. 22-27.

三、马科斯政府执政初期的南海政策

尽管中菲、美菲关系出现了上述变化，但菲律宾在中美之间的角色定位并未改变。作为一个小国，菲既要游走于中美之间，从双方套取好处，实现国家利益最大化；同时也需避免成为大国较量的棋子、军事对抗的前沿甚至牺牲品。在竞选期间，马科斯曾强调说，中美都非常富有和强大，而菲处于两国之间，“如果它们都打喷嚏，我们就会从地图上消失”。而且，菲政府面临着减少16.6亿菲律宾比索的财政赤字和11.7万亿菲律宾比索的外债、重振受疫情影响的经济的紧迫任务。(59)Maj. Gen. Edgard A. Arevalo (Ret.)，“the-challenges-of-the-bbm-presidency”，Manila Times，May 15，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/05/22/opinion/columns/the-challenges-facing-the-bbm-presidency/1844536，visited on 25 June 2022.俄乌冲突和通货膨胀导致的油价高企也增添了形势的不确定性。(60)Nick Aspinwall，“How Will Marcos Approach China-Philippines Relations”，The Diplomat，Aug. 2022，Issue 93.在此情况下，马科斯决心延续杜特尔特“独立自主”的外交路线。菲律宾“必须制定自己的外交政策”，在中美或中美俄三个“超级大国”之间“保持一条非常非常微妙的界线”，“找到可以与所有人为友的独立外交政策”。(61)“Philippines：Marcos Jr. to stand by South China Sea ruling”，https：//www.dw.com/en/philippines-marcos-jr-to-stand-by-south-china-sea-ruling/a-61938496，visited on 25 June 2022.这并非严守中立，不是谨小慎微的“等距离外交”，而是根据菲国家利益不断调整其“中立”姿态的具体形式、偏向和尺度。有菲学者将其路线概括为“积极自主”(proactive autonomy)。(62)Don McLain Gill，“Proactive autonomy：Toward a Marcos Doctrine in Philippine foreign policy”，Manila Times，May 28，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/05/28/opinion/columns/proactive-autonomy-toward-a-marcos-doctrine-in-philippine-foreign-policy/1845281，visited on 25 June 2022.或正如新上任的菲国家安全事务助理卡洛斯对杜特尔特的评价，那是“实用主义的高峰”。(63)“Duterte’s actions on dispute with China ‘just right’：Carlos”，https：//news.abs-cbn.com/news/08/04/22/carlos-defends-dutertes-actions-on-china-row，visited on 15 August 2022.

2022年7月25日，马科斯发表演讲，详细阐述了其“与所有人为友、不与任何人为敌”的外交路线。其要点有三：一是愿在符合菲利益时开展合作，即“当一个好邻居，始终寻求以互利结果为导向的合作途径”；二是将菲外交筹码建立在积极促进“有力且更多方面”的对外关系的基础上；三是不冲突也不妥协，即“在有共识时，就相互合作；在有分歧时，就增加会谈直至达成共识”。“但我们不会动摇，我们将坚定奉行以国家利益为根本导向的独立自主的外交政策”。(64)Joyce Ann L. Rocamora，“Marcos charts independent foreign policy，‘friend to all’ stance”，PNA，Jul. 25，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1179677，visited on 15 August 2022.

马科斯政府的南海政策正是上述外交路线的体现和重要组成部分。第一，以绕过南海争端为杠杆，积极改善对华关系，争取中方在政治、经贸、投资、基建等方面给予更多支持，并扩大合作领域。赢得大选后，马科斯主动表示，愿将中菲关系“发展到更高层次”，提议“扩大两国关系，不只局限于外交、商贸领域，还可以包括文化、教育、知识、卫生等方面”，同时防止南海争端“产生历史性的重要意义”。(65)Cliff Venzon，“Marcos says Philippine-China ties ‘set to shift to higher gear’”，Nikkei Asia，May 18，2022，https：//asia.nikkei.com/Politics/Philippine-elections/Marcos-says-Philippine-China-ties-set-to-shift-to-higher-gear，visited on 26 June 2022.6月30日，中国国家副主席王岐山应邀参加马科斯的总统就职仪式并与其会谈。马科斯盛赞中国是菲“最强有力的伙伴”，睦邻友好符合两国人民的根本利益。菲新政府高度重视对华关系，愿更深度参与共建“一带一路”，与中方携手应对地区挑战，推动双边关系再上新台阶。(66)《王岐山会见菲律宾新任总统马科斯》，新华网，2022年6月30日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2022-06/30/c_1128793355.htm，登录时间：2022年8月11日。7月，马科斯又会见了应邀来访的中国国务委员兼外交部长王毅，表示“南海问题不是菲中关系的主流，不应限制和妨碍双方合作”，菲方愿同中方坦诚交流，找到“友好解决办法”。双方同意规划“大农业、大基建、大能源、大人文”四大重点领域合作，把友好合作蓝图一绘到底。(67)《菲律宾总统马科斯会见王毅》，中华人民共和国中央人民政府官网，2022年7月6日，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-07/06/content_5699615.htm，登录时间：2022年8月12日。马科斯也对“通过政府间协议或联合私营企业”的方式解决两国问题持开放态度。(68)Catherine S. Valente，“Marcos vows to end conflicts with China”，Manila Times，July，6，2022，https：//www. manilatimes.net/2022/07/06/news/marcos-vows-to-end-conflicts-with-china/1849955，visited on 14 August 2022.这意味着重启6月下旬杜特尔特政府单方面宣布“永久中止”的中菲油气资源合作勘探谈判。(69)Raymond Carl Dela Cruz，“PH，China in ‘initial discussions’ on WPS joint oil exploration”，PNA，Sep 5，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1182952，visited on 27 September 2022.9月26日，马科斯之姐、菲参议员艾米·马科斯在美国公开表示，不会停止对华交流，希望扩大在建立信任措施机制、共同开发、缔结南海行为准则上的七点计划。(70)Wilnard Bacelonia，“PH won’t choose between US，China：solon”，PNA，Oct. 2，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1185132，visited on 1 November 2022.11月9日，马科斯表示期待在东盟峰会上与中国国家主席习近平会晤并商谈南海问题，提出确定南海现状、通过“南海行为准则”保持现状的主张。(71)Ruth Abbey Gita-Carlos，“PBBM to raise SCS issue with Xi”，PNA，Nov. 9，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1188200，visited on 11 November 2022.11月17日，马科斯会见中国国家主席习近平，双方确认不能让海上问题定义整个中菲关系，重申支持早日缔结“南海行为准则”，承诺拓展基础设施、能源、农业、人文等领域合作，菲方还表示愿同中方积极协商，探讨推进海上油气共同开发。(72)《习近平会见菲律宾总统马科斯》，《光明日报》2022年11月18日第16版；Ruth Abbey Gita-Carlos and Joyce Ann L. Rocamora，“Marcos，Xi seek early conclusion of negotiations for COC in SCS”，PNA，Nov. 18，2022，https：//www. pna.gov.ph/articles/1188876，visited on 22 November 2022.

第二，坚持杜特尔特政府后期南海政策的既定立场，寻求继续扩大在南海的实际存在。马科斯继承了杜特尔特的外交路线，其中也包括了杜政府后期南海政策的转向。目前中菲达成的妥协只是绕过南海争端，只是双方同意不因南海争端妨碍两国在其他领域的合作。当选总统以后，马科斯表示，“裁决”不是一项主张，而已是菲“领土权利”，不允许“一毫米的沿海权利被践踏”。(73)“Philippines’ Marcos Pledges to Uphold Landmark South China Sea Ruling”，The Diplomat，May 27，2022，https：//thediplomat.com/2022/05/philippines-marcos-pledges-to-uphold-landmark-south-china-sea-ruling/，visited on 23 June 2022.7月12日，新上任的菲外长马纳罗在“南海仲裁案裁决六周年”的纪念活动上发表讲话，强调2016年“裁决”是菲南海政策和行动的“定海神针”，指责中方“九段线”主张“没有法律基础”，中国“侵犯”菲“专属经济区”的行为“非法”，并再次强调该“裁决”是“最终的”，“不可否认、反驳和争辩”，菲“坚决反对”试图削弱它的企图，并“欢迎”更多国家支持。(74)“Statement of Secretary for Foreign Affairs Enrique A. Manalo on the 6th Anniversary of the Award on the South China Sea Arbitration”，Jul. 12，2022，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/30865-statement-of-foreign-affairs-secretary-enrique-a-manalo-on-the-6th-anniversary-of-the-award-on-the-south-china-sea-arbitration，visited on 2 August 2022.这些表述与杜特尔特政府后期对“南海仲裁案”的立场几乎如出一辙。菲外交部发言人还宣布支持菲参议院一项将所谓“西菲律宾海”制度化的议案，以“强化本国对争议区域的主张”。该议案主张将菲以西海域——包括其上覆空域、海床、海洋底土——正式命名为“西菲律宾海”，声言菲拥有“命名自己海域的固有权利”，并要求政府部门在所有内外公开场合都使用和推广该词。其实质是企图以“西菲律宾海”偷换国际通行的“南中国海”概念，为其蚕食南海岛礁及海域正名。涉及海域包括吕宋海以及所谓“卡拉延岛群”和黄岩岛的内部、附近及周边水域。(75)Joyce Ann L. Rocamora，“DFA supports move to institutionalize use of West Philippine Sea”，PNA，Aug. 11，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1181136，visited on 15 August 2022.9月，马科斯在与美总统拜登会晤期间，拜登表示对菲防务的坚定义务，马科斯表示菲将是美国的伙伴、盟友和朋友，赞赏美国对保持东南亚地区和平的帮助，强调菲律宾外交政策的指导原则是鼓励和平。(76)Catherine S. Valente，“Biden：US bound to defense of PH”，Manila Times，Sep. 24，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/09/24/news/national/biden-us-bound-to-defense-of-ph/1859533，visited on 27 September 2022.此后，马科斯直接否认与中国存在领土争端，就是“北京在主张属于菲律宾的领土”。这一立场比过去又向前一步。(77)Catherine S. Valente，“Philippines has no territorial conflict with China”，Manila Times，Sep. 25，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/09/25/news/national/philippines-has-no-territorial-conflict-with-china/1859634，visited on 27 September 2022.

第三，继续发展与美、日等国的安全联系，着重强化美对菲安全义务，借助美援推进菲军事现代化。当选以后，马科斯即表示正在考虑重新签约或延长美军《访问部队协议》，并已与美国防务特使就“扩大联合军事协定”事宜举行磋商。(78)Neil Jerome Morales，“Philippines’ Marcos says he discussed defence deal with U.S. envoy”，Reuters，May 23，2022，https：//www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-marcos-says-discussed-defence-agreements-climate-funding-with-us-2022-05-23/，visited on 26 June 2022.8月上旬，美国国务卿布林肯访菲，马科斯及菲外长马纳罗等人与之会谈，会谈主旨是确认将延续此前美菲关系发展的势头。双方商定，将于2022年10月举行第10届美菲“双边战略对话”，就政治、安全和经济合作的“全部议题”进行讨论，并在2023年早期重开“2+2”会谈，以便进一步巩固防务和战略接触成果及其行动计划、倡议。(79)DFA，“Remarks of Secretary for Foreign Affairs Enrique A. Manalo for the Joint Press Conference on the Visit of U.S. Secretary of State Antony J. Blinken”，Aug. 6，2022，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/30950-remarks-of-secretary-for-foreign-affairs-enrique-a-manalo-for-the-joint-press-conference-on-the-visit-of-u-s-secretary-of-state-antony-j-blinken，visited on 15 August 2022.会谈期间，马科斯再次提出了升级美菲同盟的要求，并建议将美国在亚太的联盟体系多边化。他表示，《美菲共同防御条约》“始终在演变之中”，“不能再把我们关系的一部分与其他部分相隔绝。我们的联系太过紧密，因为美菲特殊关系，以及我们共有的历史”。菲外长马纳罗甚至在记者会上公开确认了与美国在南海开展联合巡航的可能性，并辩解说：“我们认为，菲律宾和美国的联合巡逻是可以进行的，这是在共同防御条约的范围内，也在共同防御支持和安全接触委员会的范围内。”(80)Filane Mikee Cervantes，“Blinken reaffirms US commitment to Mutual Defense Treaty”，PNA，Aug. 6，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1180755，visited on 11 August 2022.除安全合作以外，双方还谈及了可再生能源、气候变化、农业、食品安全及新冠疫情话题。9月1日，代行全权的菲国防部副部长胡斯·福斯蒂诺与美防长奥斯汀通话，讨论升级、强化美菲同盟，双方“注意到升级部署态势的重要性，包括强化在VFA和EDCA框架下的合作”。(81)U.S. Defense Department，“Readout of Secretary of Defense Lloyd J. Austin III Call With Philippines Senior Undersecretary and Officer in Charge of the Department of National Defense Jose Faustino”，Sep. 1，2022，https：//www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3147593/readout-of-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-call-with-philippines-senior/，visited on 2 September 2022.对日方面，福斯蒂诺会见了日本防卫副大臣岩本刚仁，重新确认了此前日菲会谈的成果，决定加强在转让防务装备、升级菲防卫能力上的合作，还在声明中将南海和东海相提并论，重申要尊重国际法和“基于规则的秩序”，“尤其在南海和东海”。(82)Philippines Department of Defense，“DND’s 10-point agenda to contribute to nation-building”，Jul. 18，2022，https：//www.dnd.gov.ph/Postings/Post/DND%E2%80%99s%2010-point%20agenda%20to%20contribute%20to%20nation-building/，visited on 2 August 2022.11月21日，马科斯会见来访的美国副总统哈里斯，对美方保卫菲律宾“极为有力的承诺”表示感谢。(83)Azer Parrocha，“Marcos thanks VP Harris for US support in South China Sea”，PNA，Nov. 21，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1189050，visited on 22 November 2022.此后，哈里斯专门前往菲领土最靠近南海的巴拉望省，其行程安排也自然得到菲政府的许可。菲军参谋总长巴卡洛还透露，美方已提议将纳入EDCA的基地数量增加一倍，其中包括吕宋岛北端卡加延省2处地点，该省邻近台湾，在“台海有事”时可能成为战略据点。(84)王嘉源：《时隔30年 美军可能重返菲律宾苏比克湾》，中时新闻网，https：//www.chinatimes.com/cn/newspapers/20221126000568-260301?chdtv，登录时间：2022年11月26日。菲空军还确定与日本航空自卫队于11月27日到12月11日在菲克拉克空军基地首度举行联合防空训练。(85)《菲日将首度举行联合防空训练 日方出动F-15战机》，中时新闻网，https：//www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20221125005019-260408?chdtv，登录时间：2022年11月26日。

第四，继续在地区和全球层面积极倡导“多边主义”，以借重国际平台实现自身利益。近年来，菲政府一面积极发展与日、澳、印等所有国家的战略合作关系，寻求对外关系“多样化”；另一面大力倡导东盟在印太地区事务中的中心地位，并借助其东盟轮值主席国身份，积极参与、引导东盟事务。菲方的目的是构建一个第三方集团，在抱团取暖的同时，通过影响集体议程，保障并推进自身利益。菲外交关系委员会(PCFR)主席拉斐尔·阿鲁南道出了动机：“像我们这样的国家夹在两大国之间……无论他们达成什么协议，我们都可能受到连带损害”，“因此，东盟必须真正站出来，团结起来，作为一个支点”，“如果联合起来，美国和中国将很难在南海实施他们的单边议程”。(86)Bernadette E. Tamayo，“Asean countries should unite on South China Sea-Alunan”，Manila Times，Dec. 7，2021，https：//www.manilatimes.net/2021/12/07/news/national/asean-countries-should-unite-on-south-china-sea-alunan/1825015，visited on 15 December 2021.马科斯赞同上述观点，他就职以后首次出访有意识地选择了印尼和新加坡，呼吁在防务和安全领域扩大合作。(87)Richard J. Heydarian，“Marcos Jr. and ASEAN：Minilateralism in the South China Sea”，Asia Maritime Transparency Initiative，Oct. 18，2022，https：//amti.csis.org/marcos-jr-and-asean-minilateralism-in-the-south-china-sea/，visited on 26 November 2022.他还表示，“渴望向东盟和联合国寻求帮助”，推动制定东盟和中国之间的行为准则，以解决南海争端。(88)“Marcos Jr. vows to pursue bilateral deal with China on West PH Sea issue”，Jan. 25 2022，https：//news.abs-cbn.com/news/01/25/22/marcos-jr-vows-to-pursue-bilateral-deal-with-china，visited on 20 June 2022.在8月8日第55届东盟外长会议上，菲外交部副部长拉扎罗再次重申了1982年《联合国海洋法公约》和2016年“裁决”是菲律宾南海行动和政策的“定海神针”的立场，并呼吁东盟国家给予支持，表示尽管菲律宾“仍致力于在东盟内部努力解决南海争端，但它注意到支持‘裁决’的国家越来越多”。此外，她还宣布菲将于9月主办东亚峰会海洋合作工作组会议，强调“海洋合作是菲律宾东亚峰会倡议的核心”，并代表东盟，就东盟—欧盟对话关系发表了共同宣言。(89)DFA，“PH Raises Priorities in ASEAN in Foreign Minister Meetings”，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/30956-ph-raises-priorities-in-asean-in-foreign-minister-meetings，visited on 15 August 2022.9月，马科斯出访新加坡，与李显龙等新政要商讨了为“南海行为准则”谈判创造建设性环境的问题。(90)Joyce Ann L. Rocamora，“Marcos，SG leaders want conducive environment for COC talks”，PNA，Sep. 7，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1183142，visited on 27 September 2022.访美期间，马科斯再次强调：“东盟必须在所有讨论中发挥更大的作用，并努力再次维持和平，缓慢但持续地与中国接触。”(91)Ruth Abbey Gita-Carlos，“Marcos calls for ‘diplomacy，dialogue’ to settle SCS disputes”，PNA，Sep. 24，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1184483，visited on 27 September 2022.菲律宾的“多边主义”具有两面性。它既可以视为小国在中美之间保持平衡的无奈之举，也有拉拢其他南海当事国一致对华之意。

由此看来，马科斯试图在中美大国博弈的夹缝中寻找到一条以最小成本风险、实现菲国家利益最大化的道路。他设想利用中美矛盾和两国争取菲律宾的心理，一面以在南海没有实质让步的有限克制为筹码，换取中国在经贸、能源、技术、文教、卫生等领域的实际好处，促进菲国家经济复苏和社会进步，但保留菲坚持、扩大其南海主张并采取行动的一切权利及可能；另一面又以中菲关系和美菲合作为杠杆，敦促美、日等国给予菲更明确的安全保证和军事、经济援助，以实现菲律宾国防现代化。在这一过程中，菲律宾待价而沽，不断积累政治、经济、军事实力和外交筹码，包括中美双方和国际社会做出的姿态和许诺，以待来时。从头至尾，菲律宾都只需要保持相对低调，伺机而动，就可借力打力，避免过分卷入大国博弈而被利用或抛弃；又两面下注，对冲风险，保留未来参与分红；还将国家发展与蚕食南海的双重目标统一起来。

四、马科斯政府南海政策的前景

尽管如此，马科斯的政策构想建立在对中菲关系、美菲关系的精巧平衡和对菲国家利益的精细估算的基础之上，要根据瞬息万变的形势，将众多不同层次、领域甚至相互对立的议题统筹协调起来，按照一定先后次序为己所用，实施起来本身难度不小，不确定性因素也很多。因此，菲律宾未来仍将根据下列因素的发展与互动不断灵活、谨慎地调整其南海政策及对华、对美政策。

首先，中美关系的实时态势及其对菲国家安全的意义。由于菲律宾所处地理位置及《美菲共同防御条约》的存在，如果中美之间果真发生军事冲突，菲律宾不仅很难置身事外，而且将很可能作为第一线而首先承受战争伤害。《马尼拉时报》曾有专栏文章警告说，如果菲成为美国在亚洲军事战略支点，那么“菲律宾的陆地和海洋将成为亚洲最具破坏性的战争前线”，“面临的战争风险可能会带来比新冠疫情严重很多倍的破坏和痛苦”。(92)Ricardo Saludo，“The paramount presidential election issue”，Manila Times，Oct. 21，2021，https：//www. manilatimes.net/2021/10/10/opinion/columns/the-paramount-presidential-election-issue/1817804，visited on 20 October 2021.因此，菲律宾虽企图利用中美矛盾，但也希望将其保持在和平限度以内，还要避免为美国火中取栗，尤其不愿卷入与己无关的台湾问题的议程。杜特尔特很早就表示，将在台湾问题中“保持中立”，“我们在这个权力游戏中微不足道，与我们有关的只有南海问题”。(93)Azer Parrocha，“Government keeps neutral stance on China-Taiwan row”，PNA，Dec. 6，2021，https：//www. pna.gov.ph/articles/1163778，visited on 8 February 2022.马科斯的父亲老马科斯也曾指出美国不可信：“美国在我们国家建立强大的军事和外交机构，是为了自己的利益，是为了维护她作为一个国家的安全，是为了她作为世界领袖的地位，只是在顺便的情况下保护我们”。菲舆论警告说，如果菲卷入中美在台海的冲突，就可能成为第二个被西方国家利用的乌克兰。(94)Ricardo Saludo，“Should we let the US use us to protect Taiwan?”，Malina Times，Sep. 4，2022，https：//www. manilatimes.net/2022/09/04/opinion/columns/should-we-let-the-us-use-us-to-protect-taiwan/1857104，visited on 27 September 2022.这就决定了它对南海议题的操弄不会超前而只会跟从甚至受制于中美关系的发展。8月，因佩洛西窜访台湾，中国政府采取维护国家主权的果断行动，中美关系与地区形势发生重大变化，恐怕令包括菲在内的大多数东南亚国家措手不及。菲外长马纳罗直率地向布林肯表示，菲“无法承担地区局势进一步升级的后果”(95)Joyce Ann L. Rocamora，“PH can ‘ill-afford’ escalation：DFA amid tensions over Taiwan”，PNA，Aug. 6，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1180768，visited on 15 August 2022.，呼吁中美双方保持克制，并宣布坚持“一个中国”原则。(96)DFA，“Statement on Developments in Cross-Strait Relations”，Aug. 4，2022，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/30944-statement-on-developments-in-cross-strait-relations，visited on 15 August 2022.这充分显示了菲决策空间的局限性、脆弱性和易变性。11月14日，中美两国元首在巴厘岛会晤并形成部分共识，为中美关系的转圜留下余地，也必将影响包括菲在内的东南亚国家对形势的判断。归根结底，在错综复杂、瞬息多变的国际环境中，菲只有被动接受而缺乏主动塑造整体形势的能力。

其次，菲律宾与美国及其盟友之间安全同盟关系的协调程度及未来走向。当被问及如果美日印澳“四方机制”成为集体安全联盟，菲律宾是否愿意加入时，马科斯并不排除这一可能，但强调“只有在衡量过该联盟对菲律宾的利益之后”，“我们必须按照自己的方式行事，所以这将真正取决于协议的内容，或者协议中规定的菲律宾将采取什么行动，以及我们的伙伴将为菲律宾采取什么行动”。(97)“China hopes to ‘pass on our traditional friendship from generation to generation’ ”，Philippine Star，Oct. 21，2021，https：//www.philstar.com/headlines/2021/10/21/2135701/china-hopes-pass-our-traditional-friendship-generation-generation，visited on 20 May 2022.换言之，菲未来政策走向要取决于美菲同盟新一轮的议价结果。目前菲主要诉求有两点：一是要求美进一步明确对菲防卫义务。《美菲共同防御条约》原为美国逃避同盟义务而设，有意使用模糊措辞。现在，美虽表示该条约将适用于菲在南海活动的武装部队及公务舰机，但仍未明确其是否适用于菲自设的“专属经济区”以内的岛礁及海域，对于武力攻击门槛下的各类“灰色地带”事态也没有规定。(98)CNAS，“Revitalizing the U.S.-Philippines Alliance to Address Strategic Competition in the Indo-Pacic”，pp.7-8.二是要求美国提供武器装备、军事技术援助和培训，帮助菲增强军事实力，如希望以优惠条件向美采购12架F-16战机和32架“黑鹰”直升机。作为交换，美国希望菲执行2014年《增强防务合作协定》。该协议允许美国在菲五处重要地点轮换驻军并预置作战物资，遍及菲主要岛屿和人口稠密的大型城市。它是美军对华“分布式作战”构想的关键一环，意在沿第一岛链分散部署小型、机动部队，以支持美海空军行动，并以陆基导弹将中国舰船置于危险之中，而菲是“东南亚唯一可能实际拥有此类资产的国家”，“我们大部分计划都是基于EDCA将被实施的假设”。(99)CSIS，“The U.S. Alliance with the Philippines”，https：//www.csis.org/analysis/us-alliance-philippines，visited on 19 June 2022.显然，美、菲从上述交易中所获收益与风险大不相符。菲国内舆论也已有反对之声。(100)Rigoberto Tiglao，“Marcos should rescind Aquino 3rd’s EDCA now”，Aug. 8，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/08/08/opinion/columns/marcos-should-rescind-aquino-3rds-edca-now/1853780，visited on 25 August 2022.要缩小差距，双方需要就每一项主张的具体细节讨价还价。预期美国将采取渐进办法，短期内同意集中于对菲海域感知、反舰、防空能力的装备供给，寻求以交接、培训的名义增加美军在菲临时存在，并以海警、海上执法问题为过渡，利用美菲联合巡航挑起事端，制造中国威胁。美国副总统哈里斯在巴拉望，有意选择在菲海警船上发表演讲，宣布美方将拨款750万美元援助菲打击“非法、不报告和无管制捕鱼活动(IUU)”，意图十分明显。(101)Joyce Ann L. Rocamora，“US earmarks $7.5-M to help PH combat illegal fishing”，PNA，Nov. 22，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1189115，visited on 22 November 2022.

再次，中菲经贸合作与美国“印太经济构想”的落地情况。马科斯上任以后，信誓旦旦要将国内建设作为政府工作重点。而作为菲最大贸易伙伴、第二大出口市场、农产品第三大出口市场、第二大进口来源地、第二大协议外资来源国，中国在菲律宾对外经济关系中的地位举足轻重。(102)《中菲开展近40个政府间合作项目，两国相向而行释放合作红利——中国驻菲律宾大使黄溪连接受〈21世纪经济报道〉采访》，中国驻菲大使馆，http：//ph.china-embassy.gov.cn/chn/sgdt/202206/t20220619_10706072.htm，登录时间：2022年6月25日。但中国对菲援助也面临国际竞争。按照菲国家经济和发展署最新报告，截至2021年，日本是菲官方发展援助(ODA)最大的来源国，占比达36%(111.8亿美元)，亚洲开发银行占29%(87.5亿美元)，世界银行为21%(64.4亿美元)。而中国仅占2.02%(6.2亿美元)。(103)Philippines National Economic and Development Authority (hereafter as NEDA)，“Official Development Assistance Portfolio Review Report 2020”，https：//neda.gov.ph/wp-content/uploads/2021/08/92321_2020_ODA.pdf，visited on 25 June 2022.一些亲西方评论更选择性地忽视中国对菲援助成就，借机污蔑中国“未兑现援助投资承诺”。(104)Bienvenido S. Oplas，Jr.，“The meager truth of China’s aid to the Philippines”，Asia Times，Dec. 5，2018，https：//asiatimes.com/2018/12/the-meager-truth-of-chinas-aid-to-the-philippines/，visited on 25 June 2022.马科斯曾命令菲交通部重新与中国谈判价值49亿美元的两个铁路工程项目，理由是中方未能满足杜特尔特政府对吕宋岛、棉兰老岛三个铁路项目的资金需求。(105)Nick Aspinwall，“How Will Marcos Approach China-Philippines Relations”，The Diplomat，Aug. 2022，Issue 93.

另一方面，美国虽一直在设法弥补其“印太战略”中的经济短板，但其能否给菲带来多大实际利益，是否真正能与“一带一路”倡议相抗衡，也有待观察。2022年5月，美国与东盟举办了旨在加强美国与东盟国家之间在数字经济、可持续发展、清洁能源部转型、经济合作、医疗、供应链弹性等方面联系的峰会，(106)Gigie Arcilla，“PH victory over SCS pure law：Locsin”，May 15，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1174482 visited on 7 June 2022.发出了深化美国与东盟成员国经济交往的强烈信号，菲律宾是其重点合作对象。(107)Gigie Arcilla，US-Asean Summit sends strong signal to invest in PH，May 22，2022，https：//www.pna.gov.ph/articles/1175059，visited on 7 June 2022.5月23日，拜登政府正式启动“印太经济框架”，重点包括数字经济、供应链、清洁能源等领域。(108)Mohammadbagher Forough，“America’s Pivot to Asia 2.0：The Indo-Pacific Economic Framework”，The Diplomat，May 26，2022，https：//thediplomat.com/2022/05/americas-pivot-to-asia-2-0-the-indo-pacific-economic-framework/，visited on 5 July 2022.菲律宾既成为该框架13个创始会员国之一，乐见其成，但也有所保留。菲贸易工业部部长雷蒙·洛佩兹在开幕式上谨慎表示，菲将“印太经济框架”视为对实现“包容性复苏的补充”，同时提醒“美国对东盟成员国实施该计划的支持至关重要”。(109)DFA，“PH Joins US，11 Other Regional Partners for Launch of Indo-Pacific Economic Framework”，May 31，2022，https：//dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/30602-ph-joins-us-11-other-regional-partners-for-launch-of-indo-pacific-economic-framework，visited on 25 June 2022.9月，马科斯访美期间，与美国实业界领袖会晤并取得重要进展，将准备在数月内宣布关于扩大美在菲投资的好消息。(110)Kristina Maralit，“Marcos back from US visit”，Manila Times，Sep. 26，2022，https：//www.manilatimes.net/2022/09/26/news/national/marcos-back-from-us-visit/1859739，visited on 27 September 2022.

最后，中国与东盟其他国家对南海形势的管控形势。中菲南海争端是中国与其他南海声索国争端的一部分。菲律宾既然高举“多边主义”大旗，将自身利益隐藏于集体主张之下，在南海政策上的立场也就要受到东盟及其他东盟国家的影响和牵制。而马来西亚、印尼、新加坡等东盟国家普遍对中美关系紧张造成的地区形势深感忧虑。马来西亚、印尼与中国的一线舰机在南海争议水域仍能保持相当默契。(111)Emirza Adi Syailendra，“China，Indonesia，and Malaysia：Waltzing Around Oil Rigs”，The Diplomat，Aug. 18，2022，https：//thediplomat.com/2022/08/china-indonesia-and-malaysia-waltzing-around-oil-rigs/，visited on 25 August 2022.这正便于中国因势利导，开展工作，通过“南海行为准则”谈判，把解决南海问题的方式和节奏掌握在自己手中。