河道生态修复PPP项目成本控制策略

谢晓燕 XIE Xiao-yan

（中铁十七局集团第三工程有限公司，石家庄 050081）

0 引言

PPP项目（Public-Private Partnership）是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新模式。在我国，PPP是指政府和社会资本合作模式。国家财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出，PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[1]。

1 工程简介

根据滹沱河（黄壁庄至深泽界）生态修复工程规划（暨沿线地区综合提升规划），以滹沱河为区域发展的总体核心，以规划建设为国内著名、国际知名的美丽河流为方向，对两岸地区进行全方位生态修复，将两岸的优势自然资源、人文资源、产业资源、创新要素串珠成链，统筹周边城乡空间建设，创新经济发展模式，推进产业融合发展，引导滹沱河地区协调发展,构筑两岸经济带、创新带和绿化带。建设绿色、文化、旅游、经济、智慧、国际滹沱河，成为石家庄市绿色发展带，促进石家庄市绿色崛起、跨越式发展。河道生态修复工程主要包括太平河至西塔子口段右堤工程、朱河至东三环段河槽防洪治理工程、东三环北延线至藁城城区东生态修复工程、东三环至藁城城区东河槽防洪治理工程，项目工程投资为151.35亿元。项目运作方式为DBFOT（设计优化-建设-融资-运营-移交），合作年限15年，其中建设期2年，运营期13年。

2 河道生态修复PPP项目成本控制难点

2.1 跨行业、多专业，标准体系复杂

河道生态修复工程涉及水利、市政等多个行业、多个甲方、多个专业共存，标准体系各异，若投标阶段前期准备不足，对招标文件、现场踏勘、评标办法、计价规则、验收周期、资金成本、运维费用等掌握不全面，无法应对各种风险因素，项目实施阶段成本管控难度大幅升高。

2.2 参与方众多，合同流程、施工准备周期长

根据国家财政部《PPP项目合同指南》，在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。在PPP项目落地后，为了响应地方政府先期进场要求，投资方往往在施工承包合同边界条件没有明确的情况就促使施工承包方进场施工，PPP项目基本合同体系见图1。

图1 PPP项目基本合同体系

施工承包方进场后，其边界条件、预估数量及施工内容，与最终审定的设计图纸下发后形成的主合同边界条件工程数量与施工内容出入较大；地方新规的实施，造成征拆政策相继调整，征拆费用超出概算。因合同流程或征地拆迁工作进展缓慢，直接造成劳务人员、设备及施工承包方管理人员窝停工损失严重，但主合同内容未明确，发生成本无出处。

2.3 前期现金流小，资金成本大

项目管理人员都习惯于竞争性项目的管理模式，将竞争性项目的管理模式用于PPP项目，PPP项目往往前期融资过程较长，甲方催促施工单位尽快形成形象进度，施工单位会存在临时垫资现象，如果不能在资金管理上及时调整，忽略了资金成本控制，就不可能搞好PPP项目既定的经济效益目标。

2.4 专业交叉，设计进度滞后

河道生态修复工程涉及多个专业领域，包括土石方、园林绿化、水处理、强电弱电、给排水、等多个专业。PPP项目设计相当滞后，前期边设计边施工现象无法避免，如果专业接口没有统筹考虑，存在设计遗漏，将造成工序杂乱、工程量变化，直接对整体费用造成影响。且不同行业执行标准不同，造成各专业无法正常衔接，施工效率大大降低，不但影响了工程进度，还增加了施工成本[2]。

2.5 成本管理理念没有及时更新

PPP项目不可控因素较多，成本控制不仅要考虑到正常施工过程中的多项成本，也必须对施工中可能存在的风险制定完善的应急措施，从而在风险来临时控制损失。盲目的抢进度、争形象，必然导致成本不断的增加，甚至不受控，严重影响项目的成本控制，所以要正确处理好安全、质量、进度与成本的关系。

2.6 运营成本不确定性因素多

PPP项目运营周期长，工程验收合格后需要项目公司组织运营养护工作。河道生态修复为公益性工程，运营养护期基本属于成本完全支出阶段，成本控制同样关键。

3 成本控制措施和建议

3.1 投标阶段

工程项目招投标文件是工程中的指导文件，施工单位在投标前需仔细研究招标文件，并对项目实地踏勘、考察，对工程特点、周边环境、施工条件、周边资源状况等进行调查，形成调查报告。组织专家认真研究招标文件和项目特点，确定投标施工组织设计编制原则和报价策略。投标报价人员要具有审图的能力和对现场情况的估算准确能力。并反复的核查以保证工程量的准确性。认真编制工程量清单，核实其描述。制定措施降低营改增的影响。

3.2 设计阶段

PPP模式下由项目公司统筹管理设计、采购、施工各参建方，工程费用以批复初步设计概算下浮一定比例作为工程费用包干使用，施工图既要满足初步设计要求，又不影响工程的使用功能、寿命即可。但实际上，施工图设计时由于甲方的不同要求，特别是反应整体效果的景观绿化工程，方案变化频繁，若控制不力可能造成施工图限额超出原初步设计。施工单位应在项目实施全过程加强与设计单位沟通，必要时通过BIM模型、效果图渲染等方式进行深化设计，在材料、样式、布局等方面与甲方、设计等单位达成共识后再进行施工图设计，减少反复工作[2]。

3.3 施工阶段

3.3.1 加强前期策划工作

PPP模式下政府不承担债务和经营风险，承担项目外部风险（外部因素造成的风险），主要包括基础建设项目中的外部风险，包括项目报批风险、规土审批风险、建设配套条件风险、外部协调风险、政府行为风险。社会资本承担项目融资、建设、运营中的内部风险（内部因素造成的风险），包括项目融资、工期管理、质量控制、人员安全、维护管理、经营管理等内部风险。项目前期策划要根据（招）投标文件、现场调查资料等信息，对项目的决策和实施，进行组织、管理等方面的科学分析和论证，以期有效规避风险，降低工程成本，实现项目各项管理目标[3]。

3.3.2 加强方案经济比选和过程经济活动分析

PPP项目实施应统筹考虑施工项目的各种有利和不利施工条件，预计施工过程中可能发生的各种情况，事先制定相应技术对策。例如河道主河槽开挖、溢流堰、河堤防渗、河岸护砌和绿化工程等应结合季节条件制定施工组织安排，绿化苗木应根据周边市场情况进行培育、购买等方案的经济比选。项目实施过程中，按照月、季度或半年一次进行，通过对施工计划、工程进展、质量安全、成本消耗、盈亏情况以及对影响施工活动的基本要素进行逐项分析研讨，从中找出原方案实施效果，薄弱环节和存在问题，有针对性地提出整改目标，落实责任，适时纠偏。某标段绿化施工方案成本分析选择详见表1。

表1 某标段绿化施工方案成本分析

3.3.3 应用先进技术和信息化管理手段

河道土石方工程数量巨大，且地形地貌复杂，若采用常规测量方法，数量偏差较大，不利于承包管理，数据真实性也难保证，通过采用无人机测绘进行土石方计算和调配，不仅提高了工作效率，还降低了经济效益流失。河道中溢流堰工程结构复杂，利用BIM模型和虚拟现实技术，能快速获悉设计意图、各设施设备的用途及尺寸规格、各构件的冲突碰撞等，同时也让有施工经验的相关专家进行施工验证，优化设计方案，及时完成图纸审核。传统的工程计量工作量大而且计算难度大，要不断地进行统计、拆分、组合和分类汇总，而基于BIM的造价管理将量与模型结合，适时准确取量后，通过设置好的输出工程量清单方式与价结合，同时结合造价管理软件将材料信息价、工料机费用等各分项价格及取费标准导入到统一造价管理平台中来，做为验工计价的依据，适时准确地进行分期结算，并完善相关资料[5]。某标段土石方工程选择先进测绘方案及施工工艺成本分析详见表2。

表2 某标段土石方工程不同方案成本分析

3.3.4 引入咨询单位与提升工程造价管理人员素质并重

PPP模式之下的工程造价管理具有阶段性、综合性的特点，可以帮助项目的各个投资人确定最终投资目标，因此引入专业的PPP造价咨询单位非常必要，其必须具备很高的专业水平和技术水平，拥有强大的人才队伍，具有政府与社会资本沟通协商能力。公司内部工程造价管理人员应具备识图、算量、预算能力，具有一定的法律法规知识和现场施工管理经验。与造价咨询单位共同熟悉招投标文件、设计资料、计价规则、清单组成、甲方要求等，做好成本的预算、亏损、预防和检验费用的计算，整理好相关的资料收集和签认[4]。

3.4 运营阶段

河道生态修复工程运营阶段以保护河道设施完整性、保持生态多样性、促进河道水质改善为目标，确保安全、环保、规范和高效。由于河道设施养护专业性强，一般按照减少管理环节，节约成本开支的原则，组建或委托专业运营养护单位负责具体实施。养护单位资质和能力应满足具体需求，配置与从事养护作业相匹配的作业设备和养护工具，且应实行专人管理和使用制度。制定生态治理设施的管理制度，并制定应急养护预案，做好应急物资、设施设备的储备及管理。养护人员的专业能力应满足养护工作需要。养护单位应对养护人员定期进行养护技术和安全教育培训，未经培训或考核不合格的养护人员，严禁上岗作业。若设施的运行质量达不到要求或其功能、性能无法满足应用和管理要求，经养护后仍无法达到或满足要求时，应进行维修，不能造成成本继续扩大[6]。

4 结论

综上所述，PPP模式下河道生态修复共存的成本控制工作具有系统性、综合性、科学性，成本管理工作与工程的每个环节息息相关，其同样也是帮助投资各方获取利益的重要保障。本文结合具体的工程，分析了河道生态修复PPP项目成本控制难点，并在投标阶段、设计阶段、施工阶段及运营维护阶段进行剖析，可以有效提升河道生态修复建设经济效益，但目前运营养护属于初期阶段，各项工作刚刚起步，如何实现运营养护成本最小化是继续研究总结的方向。