行政复议听证制度的实践与思考

吴芝媛 胡晓建

一、行政复议制度引入听证程序的案例应用

行政复议听证是指行政复议机关在办理行政复议案件中，为查明案件事实，依法、公正审理行政复议案件，维护公民、法人和其他组织的合法权益。根据申请人要求或者行政复议机关建议，当面听取行政复议各方当事人就案件事实、证据、依据和程序进行陈述、举证、质证和辩论的活动。行政机关在解决行政争议过程中引入听证程序的案例并不多见，下列案例就是一起因行政处罚决定书引发的行政争议案。湖北省襄阳市某蜂业公司对被申请人市场监督管理局作出《行政处罚决定书》不服，认为其依据《农业部公告第2292号》（以下简称2292号公告）作出的申请人单位生产经营兽药残留含量超过食品安全标准限量食品的决定缺乏法律依据，向复议机关申请行政复议，要求撤销市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》。

复议机关经审理后查明：2019年4月9日，湖北省市场监督管理局在武汉武商超市管理有限公司襄阳汉江路店抽检。抽检的百花蜜（蜂蜜），经武汉食品化妆品检验所检测出具的检验报告（NO:2019GJS1-00617）显示：该批次蜂蜜产品中诺氟沙星（实测值为：120μg/KG；标准要求为：不得检出）检验结论为不合格。所抽检的百花蜜（蜂蜜）为申请人生产，规格：460g, 生产日期：2019-2-26。根据申请人提供的原料入库单、原料检验报告、投料记录、灌装记录、出厂检验报告、发货单等材料显示，该批次产品原料是于2018年11月19日收购蜂农刘某的，共收购115.1KG。2018年11月22日，申请人将该批次产品原料送第三方检测机构“湖北出入境检验检疫局检验检疫技术中心”进行检验，检验报告：SJ1808970，检验项目一项：氯霉素，检验结论：合格；申请人未对“诺氟沙星”项目进行检验。2019年2月26日，申请人用该批次原料投料40.3KG，共生产加工规格460g百花蜜（蜂蜜）56瓶，出厂检验抽样数量3瓶，发货襄阳某店汉江路自营专柜12瓶，檀溪路专卖店41瓶，成本价32元/瓶，售价43.8元/瓶。截至2019年5月9日检查当天，该批次产品已销售22瓶，库存31瓶，申请人已将未销售产品下架召回，按不合格食品进行处理。该批次产品货值金额2452.8元，已售22瓶，违法所得259.6元。2019年5月9日，被申请人接到襄阳市某执法大队转来的《不合格产品调查处理交办单》，要求被申请人调查处理。当日，被申请人将《抽样结果告知单》及《检验报告》（NO:2019GJS1-00617）送达给申请人现场签收，并告知申请人对抽检结论有异议，在七个工作日内有申请复检的权利，申请人未在规定期限内申请复检。

为了确保复议决定的公开性和公正性，复议机关组织申请人、被申请人、检察官、医药代表、律师、人民监督员、社区人员等听证人员参与公开听证，接受外界监督。听证人员虽然职业身份不同，但是意见倾向一致。他们认为，2292号公告明确指出，为保障动物产品质量安全和公共卫生安全，经对部分兽药的安全性评价，认为洛美沙星、培氟沙星、氧氟沙星、诺氟沙星4种原料药的各种盐、酯及其各种制剂可能对养殖业、人体健康造成危害或者存在潜在风险。武汉食品化妆品检验所依据2292号公告作出判定结论，符合规定。申请人生产经营兽药残留含量超过食品安全标准限量的食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》相关规定。

通过调查核实掌握了充分的证据材料并梳理了相关的法律规定后，复议机关经过深思熟虑，最终采纳了听证人员的意见，作出了维持该行政处罚的决定。后该案未再提起行政诉讼，实现案结事了和促进政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。该案通过行政复议听证，从外部邀请了检察官、医药代表、律师、人民监督员、社区人员等参与进来，打破了行政复议审理的封闭性和神秘性，为行政机关和行政相对人解决争议提供了第三方的视角，也促进了行政争议的实质性化解。随着《行政复议法》的修改，乡镇办将成立行政复议局，本级人民政府将成立行政复议中心，行政复议的范围将进一步扩大，老百姓对其作出的不利的决定均可申请复议。“小复议、大信访”的格局有待改变。行政复议听证的制度优势将在未来的发展中得到充分彰显。

二、复议听证制度的法理渊源

听证制度是现代行政程序法的核心制度。行政复议听证程序，是指行政复议机关为审查行政复议案件，在行政复议决定作出前召集有关人员举行听证会，在当事人陈述、申辩和质证的基础上，对争议的问题进行认定和评判的行政复议案件审查程序。行政复议听证，既不同于立法听证，也不同于执法听证，它实际上是与法院审理程序相类似的一种行政复议审理方式，类似于准司法性听证，其目的是为行政复议当事人提供一个质证、辩论的平台，为行政复议机关查清案件事实提供帮助。行政复议听证程序来源于以下几种法律渊源。

（一）自然公正原则

听证一词最初来源于英美普通法中的“自然公正原则”。即任何权力都必须公正行使，对当事人行使不利的权力时必须听取他们的意见。也就是说，任何人在行使可能使他人受到不利影响的权力时，必须听取他人的意见。每个人都有为自己行使辩护和表达主张的权利。自然公正原则从最初的司法程序规则，适用到了行政法程序中，成为了英国行政法听证制度的核心组成部分。

（二）正当法律程序原则

美国宪法修正案中规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命自由和财产。”与自然公正原则一样，美国的正当法律程序原则从最初的司法程序原则扩大使用范围至行政程序法，已经成为了听证制度迅速发展的内在动力和最初原因。发展至目前，听证制度已经成为美国宪政的一个不可缺少的部分。1946年颁布实施的《美国联邦行政程序法》首次全面规定了听证制度，要求其国内规章制度和制裁需以听证为原则，第一次确立了听证制度在行政程序法中的核心地位。[3]刘蒙：《行政复议听证制度研究》，《大连海事大学学报》2020年第6期，第115页。

（三）法治原则

不同于英国和美国的听证制度具有深厚的法理学渊源和法哲学基础，为德国听证制度提供理论根基的是依法治国理论。德国最初依法行政的重点是接受司法监督，后来随着时代的发展，德国的事先行政程序控制的思想受到了关注，使得依法治国的理念深入人心。行政相对人除了采用事后诉讼的方式救济被侵害的权利外，还可以在事前、事中利用行政复议听证的途径，充分表达自己的主张诉求，预防可能被侵害的权利遭受侵犯。

三、复议听证制度的立法进程

我国1996年的《行政处罚法》首次规定了“听证程序”，是我国关于听证法律制度的开端。随后，《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》实现了行政听证制度从具体行政行为到抽象行政行为再到行政立法领域的过渡与转变，对实现依法行政、民主、公开行政、公正行政具有划时代的标志性意义。我国1990年颁布实施的《行政复议条例》（以下简称条例）是我国行政复议法治化的开端。《条例》规定除书面审理外，对行政机关认为有必要采取的其他审理方式并未列明，行政听证制度缺乏法律支撑。这一立法的缺陷直接导致了行政复议制度在实际运行中的局限性。我国1999年实施的《行政复议法》正式以立法的形式确立了行政复议作为独立的司法救济体制成为可能。但遗憾的是这部正式出台的法律并未涉及行政复议听证制度的相关规定。

2003年以来，全国部分省市政府先后开展了探索行政复议审理方式的改革。其中以黑龙江、海南、云南等省份为代表的海关、国土、环保等部门率先对行政复议听证审理方式进行了探索，并形成了可借鉴、可复制、可推广的经验总结。在探索和尝试过程中，复议机关在理念上把听证作为提高司法公信力的保障，主动听证，积极听证。在制度上把听证作为提高复议案件质量的创新，规范听证程序，确保听证效力。在效果上把听证作为化解行政争议的关键，在审理中听证，在听证中裁决。各地总结形成的丰富多样的听证经验也为后期的复议听证立法实践提供了第一手样本。

2004年印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）中提到，要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式。《纲要》的施行，为后面2007年《行政复议法实施条例》的颁行奠定了基础。2007年8月1日，为了保障《行政复议法》的贯彻实施，国务院制定了《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》），首次以立法的形式在行政复议决定程序中作出了关于特别程序——行政复议听证程序的规定。这是行政复议法实施以来具有突破性的规定，也是行政复议审理方式的重大创新，为行政争议的实质性化解提供了新的思路。《实施条例》第三十三条明确规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。《实施条例》颁布后，各地结合本地区实际情况，纷纷出台了有关行政复议听证的实施细则，使得行政复议听证制度更加具有实际可操作性，在行政复议审理方式中发挥着越来越重要的作用。

四、复议听证制度运行过程中产生的弊端与不足

（一）听证的适用范围有待界定

我国目前没有一部完整的行政程序法典，采用的是单行分散立法模式。有关复议听证的规定多散见于《行政复议法》和相关的规章以及条例中。即便是《行政复议法》，对复议听证程序的规定也比较简单，并未明确听证程序的适用范围，导致是否适用听证程序界限把握不准，难以判断。部分省市自治区虽然结合地方实际，出台了一些行政复议条例，但是没有具体规定何种情形下可以适用，只是鼓励倡导行政机关在实践中自行摸索，形成地方经验做法。此举容易导致行政机关滥用自由裁量权，不利于对案件范围的准确把握。

（二）听证笔录的效力有待明确

听证笔录效力问题是对行政复议决定的约束力问题，是听证制度的核心，是能否实现公开听证、公平听证、依法听证和民主听证的关键，更是依法行政的根本。我国最早规定听证制度的《行政处罚法》只对听证笔录做了简单规定。《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”只字未提听证笔录的效力。即使后来的《中华人民共和国行政许可法》规定了应当根据听证笔录作出行政许可决定，但是没有明确听证笔录是主要根据还是唯一根据。也就是说，行政机关对听证参加人在听证会上提出的证据材料要进行审查，对具有合法理由、依据的证据，作出行政决定时予以采纳。“案卷排他主义”在这里仍然无从体现。听证笔录的效力不明确导致了行政机关自由裁量权过大，通常依据个人的喜好决定是否适用听证取得的证据，听证会只“听”不“用”，沦为了走过场、作秀和摆设的工具，甚至成为了某些行政机关假借听证之名，作出违法复议决定的幌子。这违背了听证原本的目的和意图，与听证的本意相去甚远。

（三）听证主持人的管理考核机制不科学

听证主持人是听证活动的策划者、组织者、调解者和控制者，其掌握听证活动的节奏，组织听证活动的进行，对妨碍正常听证的人采取必要的强制措施，对当事人双方进行释法说理，及时妥善处理听证中的突发意外情况，是贯穿整个复议听证活动的灵魂人物，其重要性不言而喻。其独立性、公正性和专业性会直接影响到听证的进程和效果。现行法律规定听证主持人是隶属于该行政复议机关的，听证主持人由行政复议机关的工作人员担任，其工资、福利、考核、任免、职务升降都受到该行政机关的牵制和行政负责人的影响，无法保证其工作的独立性。同时，行政复议听证主持人与行政复议的被申请人大多属于行政机关上下级隶属关系。出于“官官相护”的担心，申请人很难相信复议机关会居中裁判，复议听证程序的公正性受到质疑。另一方面，行政复议听证主持人接受行政机关的指派，虽然具备行政管理方面的相关实践经验，但是缺乏作为一个主持人所应具备的综合能力和素质技巧，如把控听证程序的技巧，处理复杂案件的分析能力，对双方展开释法说理的沟通能力。随着复议案件的专业性技术性复杂性不断增强，既对听证主任人的综合素质提出了更高的要求，又对其实质性化解矛盾纠纷的沟通技巧提出了严峻的挑战。

（四）听证回避的效力流于形式

目前大部分地区对听证回避的规定大同小异，主要有关于回避的对象，回避的方式和回避的事由等。但是关于回避的效力，各地在听证审理的程序规则都没有提及。回避制度作为行政程序中起到事前预防作用的一种保障性措施，目的在于维护行政程序的公正性。如果回避的效力不能明确，行政机关就会产生轻视心理，不能有效发挥回避制度对行政机关公权力的约束作用。另一方面，对于申请人而言，回避制度能有效保护其合法权益，如果他们发现回避制度很难发挥其应用的功能，甚至沦为某些行政官员徇私舞弊的手段时，他们就会对这一制度产生不信任，进而怀疑行政机关所做的复议决定是否真实可信，行政的公正性合法性就会受到质疑，回避制度作为程序保障的意义难免流于形式。

五、完善行政复议听证制度的对策建议

（一）强化听证笔录的法律效力

复议听证笔录是听证过程中对整个听证活动的客观记载。行政复议听证对复议机关的法律效力,实际上就是复议机关是否根据听证笔录作出复议决定的效力。从世界范围来看，听证笔录有两种模式。一种是听证笔录对行政机关具有一定的约束力，行政机关参酌听证笔录作出行政决定。该种模式以德国、韩国、瑞士等为代表。如德国《联邦行政程序法》第69条第一款规定：“官署应斟酌全部程序的结果，决定之。”第二种模式是听证笔录是行政机关作出行政决定时的唯一根据，又称“案卷排他性原则”“唯一专有记录”。该种模式以美国为代表。美国《联邦行政程序法》中的“案卷排他性原则”要求行政机关按照正式听证程序作出的行政决定必须以案卷为根据，不能以案卷之外未经过听证、当事人未知悉的或未质证、论证的事实证据为依据，否则行政决定无效。“案卷排他性原则”是强化听证笔录法律效力的有效手段，也是行政复议听证的生命线。我们必须坚持这一听证生命线，进一步规范听证笔录的格式、内容、标准、保管要求和核实程序，真正发挥其作为行政行为的唯一依据，使行政复议听证程序体现的公平、正义和公正的价值得以真正实现。

（二）明确复议听证的适用范围

英国行政法学家韦德认为，行政听证的例外越少越好,因为授予这种权利不会有什么害处。[4]金国坤主编：《行政程序法论》,中国检察出版社2002年版，第375页。从听证成本不大于效益的原则以及个人利益和公共利益均衡的原则出发，建议在《实施条例》中以列举的方式规定行政复议听证的适用范围，明确其边界界限。如规定，“凡经书面审理将作出可能不利于申请人或利害关系人的重大复议决定时，必须听证”。该规定可以从以下几个方面重点把握。第一，“不利于申请人或利害关系人”指申请人在表达关乎自身人身权、财产权遭受严重侵害的诉讼请求后，复议机关通过书面审理方式，作出了相反的复议决定。对这种侵益性行为，只有采用听证方式，才能让复议机关有可能作出有利于申请人的决定，或者作出不利于申请人的决定后，申请人也能有充分的渠道和途径去了解复议机关作出决定背后的依据和理由，从而实质性化解行政争议纠纷，促进案件事了人和。第二，“重大”指行政处罚复议案件影响面广或涉及的数额较大。第三，“必须听证”指复议机关必须告知当事人参加听证并组织听证会。如果申请人无正当理由不参加，则视为放弃其听证权利，复议机关不再履行该义务。第四，复杂的复议案件必须听证。复杂的案件是指复议听证程序中，被申请人行政机关级别较高或职能交叉，由于申请人与被申请人身份地位的不对等，该类复议案件要求适用听证程序，能更好地听取当事人意见，保护弱势一方的合法利益。这也是听证“发现案件真实”功能在复议裁决中的体现。

（三）建立健全行政回避制度

为获得结果的最大边际效应，保证结果的正当性合法性，行政程序中包含着某些保障相对人权利的制度或程序的要求，行政复议回避程序便是基于这一要求而产生。[5]周海东：《对建立我国行政复议听证制度的法律思考》，《兰州大学学报》2009年第5期，第32页。在行政复议听证程序中引入回避制度是行政程序法的重要原则，也是保障公平正义法治秩序的必然要求。回避制度的法律价值在于防止行政机关滥用职权、徇私舞弊，影响案件公正审理。虽然违反回避程序并不一定导致不公正的复议决定，但如果复议听证人员在应当回避而未回避情况下作出了决定，对于该结果，尽管法律上不失公正，但行政相对人难免会对这样的复议听证结果产生排斥。特别是行政机关基于未经回避的听证程序而得到对其不利的决定，不但不利于行政争议的解决，也违背了行政复议程序的效率原则。因此，笔者建议我国可出台关于行政复议听证的司法解释，对复议听证的回避主体、回避事由、回避效力、回避方式等进行规定。将应当回避而未回避导致听证结果不公正从而影响行政复议决定的听证活动认定为违法，一经作出，即可撤销、变更或确认违法。该行为被撤销或确认违法后，应责令行政机关重新作出具体行政行为。

（四）丰富听证人员的履历资质

听证人员指挥听证活动的有序进行，引导双方当事人参加辩论、质证，是整个听证活动的关键人物。行政复议听证程序制度应当对听证人员组成、性质、职权、履历、资质等作出规定。如听证人员应当由主持人一人、听证员两人组成，听证主持人从具有律师资格和行政工作经验的人员中选任，确保听证主持人既拥有丰富的行业经验，又能脱离行政机关的隶属关系，独立公正地作出复议决定。另外，当案件涉及的专业性、技术性比较强时，可以考虑从外部邀请专家学者、鉴定人员和技术人员参加听证，发表意见。通过对外引进智囊团队，吸收社会专业力量加入，不仅能打消当事人对复议决定“官官相卫”的顾虑，而且还有效解决了办案中遇到的技术性专业性难题。同时，还可邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加复议听证的调查取证过程，在满足人民群众知情权、监督权、参与权的同时，也能凭借人民群众的调解智慧，推动行政争议得到实质性化解。

（五）引入双轨制听证

根据国外的行政法研究理论，以听证规则的严格程度和是否使用“案卷排他主义”为标准，将复议听证划分为正式听证和非正式听证。正式听证也就是“案卷排他主义”，前面已经讲过，这里不再赘述。非正式听证是指行政机关在作出复议决定时，给予当事人口头陈述或者书面表达意见的权利和机会，依据听证提交的证据材料作为复议决定的参考依据。客观地讲，正式听证在保证听证程序的同时保障了当事人的合法权利。但也存在程序繁琐、耗时耗力、效率不高等弊端。相比之下，行政机关根据案件的实际情况，可采用灵活、多变、弹性的方式进行听证。针对案件调查过程中发现的争议事实和疑难证据，当面召集双方当事人 ，口头听取辩论意见并记录在案。 非正式听证方式简便、灵活、高效，能有效缩短案件办理时间，提高复议决定效力。

（六）推进网上复议听证

行政机关在坚持行政便民、高效的同时，对司法程序中的公正性原则进行合理借鉴吸收，并基于程序正当的要求对行政复议实行功能再造，使得听证制度在提高复议效率的同时，也实现了公平公正的价值目标。近几年来，随着信息社会的快速发展，网络化办公方式为当事人化解矛盾纠纷提供了新的便利途径。特别是在当前面对新冠肺炎仍需保持高度警惕的环境下，为减少人员聚集，预防传染疾病的感染，越来越多的行政机关选择了网络办公方式，通过“智慧复议”系统，促进了网络申请、网上复议、网上听证和网上统计的一站式服务。利用远程视频软件、网络平台等组织实施听证，将异地的申请人的语言（普通话）实时转为中文字幕并显示在屏幕上，并由书记员及时补充遗漏或更正错误。经修正后的字幕记录可导出并上传供参与听证的申请人与被申请人阅读，各方确认无误后在线进行电子签名，完成签名后即可提交后台存档，方便听证人员通过系统及时查看听证记录。这种一站式的网络听证服务使得复议申请更加便民，复议办案更加高效。