我国商业银行宏观审慎监管研究

薛妮

摘要：以银行业为代表的金融行业不断创新及发展，促使金融大环境同样发生相应的改变，传统的微观审慎监管已无法规避商业银行经营所面临的各种风险。研究发现，我国商业银行在宏观审慎监管方面，面临着监管主体相互对立导致运行效率低、监管机构之间协调机制尚不完善和监管机构间信息共享机制不健全等问题。文章从构建明确的宏观审慎监管主体、健全宏观审慎监管法律制度框架、构建宏观审慎监管的问责机制等方面进行分析，完善我国商业银行宏观审慎监管。

关键词：宏观;审慎监管;法律

金融行业的不断发展使得我国各级政府部门愈加关注金融监管问题，为了规范行业体系，2017～2018年，我国先后设立了金融稳定发展委员会和银保监会两大监管组织。这两者的成立标志着我国新监管体系的初步建成。中国人民银行为我国央行，在我国金融体系中位于首位，对我国各金融机构进行宏观监管，在央行的管控下，能有效地化解各金融机构面临的风险，从而保障行业顺利运行。因此，金融稳定发展委员会、银保监会应与中国人民银行相互协作，推动我国金融行业信息共享，在合理的宏观审慎监管基础下，形成共赢的合作局面，最终打造适合我国国情的金融产业。

一、我国商业银行宏观审慎监管的必要性

商业银行混业经营的发展具体表现为金融行業的不断开拓与创新。金融体系的革新有助于增强金融业生命力的同时，同样不可避免会面临一系列风险。金融行业体系的宏观改革具体表现在各项服务与职能的创新。宏观审慎监管要着眼于对金融行业整体系统所面临的各项风险进行防范，如此不仅有助于对商业银行混业经营进行监督管理，同样有助于整个金融行业体系往规范化、可持续化方向发展。

从目前我国商业银行市场化革新的趋势来看，微观审慎监管虽然可避免单个金融机构倒闭的问题，但无法规避整个金融市场所面临的系统性的问题及风险。微观审慎监管只注重对单个金融机构倒闭问题进行防范，而忽视了金融机构倒闭对实体经济产生的影响。因此，微观审慎监管体系会抑制市场自由调配的力度，造成资源分配的错误。宏观审慎简单来说，是由上级对下级进行监管，在分析行业环境的基础上进行风险预测，并由此制定相关应对措施，从而在根源上减少银行面临的危机，抑制风险扩散。因此，宏观审慎与微观审慎相比，有着预知防范的作用，在具体实施过程中更加高效。由此可见，创建宏观审慎监管体系与制定专项保护措施的重要性，不仅可规避商业银行混业经营所面临的各种问题及风险，还可大大降低金融机构道德风险发生的概率，从而使存款人的权益得到有效保障，同样使得金融行业整体得到稳固。

银行是金融体系的重要分支，我国现有银行网点多达数十万。每个银行在当地都被看成独立的个体，其实银行之间的资金流动与周转十分紧密，往往一个银行的风险化解需要其他银行的共同协作。同样，如果单独一家银行出现严重的运营风险或漏洞，也会在一定程度上影响其他银行的正常运作。微观审慎在监管过程中，仅关注单独个体的行为，仅解决单个银行面临的问题，而宏观审慎则是将整个银行业视为合作网络，从长远的角度看待整个行业的风险。如今市场的变化对利率产生较大影响，随着商业银行规避风险能力的减弱，加大了系统性风险发生的概率，因此，提高了宏观审慎监管体系创建的标准及要求。除此之外，要加强法律的制约与保障力度，以便宏观审慎监管体系的落实与推进，对于监督管理的范畴与协作体系要通过法律法规来予以确立和规范，由此来平衡各个监督管理部门的权力分配，避免互相争权现象的发生。

二、我国商业银行宏观审慎监管面临的问题

（一）监管主体缺乏协调导致运行效率低

我国金融行业主要监管主体为人民银行和银保监会，就目前来看，现有监管体系之间缺乏协调，对于风险的预测与防范往往从单个个体出发，而忽视行业整体环境，此举不利于宏观审慎的实施。尽管我国政府针对此系列问题颁布了相关政策，但在具体实施过程中，由于各部门之间管理不协调，缺乏合作，最终问题频发。最为突出的是以下两个方面，一方面，监管主体权责不统一。银行的实际权力掌握者是总行，而责任实行者则是分行，也就是说银行运行制度、政策规范等都由总行统一制定，下属分行严格按照总行要求进行运作。同时，分行没有实际决定权，对于银行事务的决议需要上报至总行，只有通过总行的层层审批才能进一步采取行动。因此往往会导致分行在上交等待审批的过程中失去最佳行动时机，最终导致经济损失。另一方面，分业监管存在盲区。我国现行监管体系为分业监管，根据金融业主体类型或经营范围进行监管，这一形式能大大减少监管重复工作，提升效率。但与此同时，大多监管机构都是独立运行，仅关注眼下工作，而忽视行业间的合作，最终导致共同监管的部分出现无人监管或重复监管的情况。一旦被发现，既不能解决行业问题，同时还会加剧业内矛盾。

（二）监管机构间信息共享机制不健全

目前，银行业监管信息共享体系不完善，一方面会致使监督管理的准则发生变化，一旦出现监管对象施加压力的情况，监督管理部门就会迫于压力，对监管标准进行不合理的降低，从而诱发一系列风险。另一方面，会形成重复性、空缺性监管的局面，不仅大大降低监管的有效力与执行力，还激发了被监管部门的排斥行为。目前，对金融行业的监管工作主要由中国人民银行、银监会、证监会及保监会等负责，虽然各个组织都认真履行着监管责任，但其相互之间鲜少联系，配合紧密度较差。同时，监管机构的工作职责并非只是找出问题，其关键在于及时处理所发现的问题，严防商业银行滋生不合理的经营理念，尽量杜绝经营、管理风险的发生。正因目前缺乏相关完善的沟通体系，因此那些未明确划分管理权限的区域，会出现监管方面的欠缺与不足。目前我国在监管协调机制方面存在的主要问题有：尚未建立专门负责协调监管的部门，同样缺少专门汇总各项信息的方式与渠道，现有的协调机制未能全面解析我国金融业汇总的所有信息，而且不具备法律的强制性与有效性。同时，少了中国人民银行的监管，使其缺少权威性与公众认可度。

（三）政府干预宏观审慎监管不合理

政府通过行政手段对宏观审慎进行监管，表面上可及时防范风险的发生，实际上市场的风险性依然会呈现递增的趋势。譬如，国家使用行政干预措施对国有商业银行的不良资产进行收购，表面看来可优化其资产运营困境，实际上并未从源头杜绝国有商业银行贷款制度的种种问题，而且会导致不公平竞争等情况的发生。由于不同国家社会经济发展状况不等，我国与西方国家的系统性风险存在显著差异，因此对其的重视程度必将有所不同。相较于中国，西方国家在此领域起步更早，其体系架构更为健全，重视程度自然更高，然而目前中国金融体系的发展仍处于相对较低水平，管理者并未足够意识到系统性风险的重要性，对其监管力度有所不足。第一，从理念角度分析，我国政府更多将目光放在避免真正爆发风险上，这就导致对特殊产权制度下银行金融机构现行的关注力度有所缺乏，同时政府机关自身并未针对金融行业下问题资产、重组等风险危机构建专门的防控机制。第二，在真正进行风险防范时，我国政府往往忽视了预警的作用，仅重视评估，进而导致不良资产积累等情况发生。并且随着时间的不断推移，其隐藏风险越来越大，管控难度也越来越高。由此可见，政府通过行政手段对宏观审慎监管形成的不合理性监管，不仅未能降低系统性风险概率，反而会导致商业银行道德风险的发生。

三、完善我国商业银行宏观审慎监管系统的措施

（一）构建明确的宏观审慎监管主体

在我國，央行是金融业宏观审慎的主体。事实表明，货币政策的独立与否能在很大程度上反应央行的监管角色。也就是说，货币政策越独立，央行宏观审慎越容易。因此，央行作为我国宏观审慎的关键部门与我国现有金融体系相契合。宏观审慎部门要对行业变化做实时跟踪，积极应变，央行要根据社会信贷情况作出政策调整，以保证信贷供给平衡。其次，同作为宏观审慎部门，央行与银保监会应达成友好合作关系，在监管过程中相互补充，不断完善。与此同时，宏观审慎还应与微观审慎有机结合，从而保障监管机制平稳运行。中国人民银行作为我国金融体系的领头羊，需要统筹管理我国金融体系的各分支指标。各宏观审慎部门应格外重视逆周期调控问题，将潜在风险隔绝于未然。作为世界上最大的区域联盟，欧盟为宏观审慎监管的施行设立了欧洲系统性风险委员会，但此委员会只注重合作国的平均水平，即便部分国家表现不佳，但当所显示的平均指标是合格的，那么则认为监管是有效的。显然，这一管理体系是合理的。所以，宏观审慎监管应该以国家为单位展开，根据各自国情设立最符合现实的监管指标，才能获得积极的效果。因此，各国的宏观审慎指标应该经过金融业实际考察之后得出，而严禁照搬照抄。

（二）健全宏观审慎监管法律制度框架

宏观审慎监管与微观审慎监管，都成为了目前对金融业监督管理中不可或缺的监管方式，两者既有千丝万缕的联系，但彼此之间同样有所区别。因此，要从法律的角度将宏观审慎监管体系进行明确划分，使其监管目标与具体职能更加明朗。同时，细化宏观审慎监管体系中具体监督管理的对象、监管方式及职能权限等方面的问题。由于我国当前在宏观审慎监管体系中的指标规定上仍未成熟，因此，暂时无法达到量化指标的要求，但可先通过指标的定型化来弥补这一问题。综上所述，宏观审慎监管的法治化与规范化为必然之举。

此外，对央行与其他金融监管部门的信息披露制度要加以确定。首先，央行的季度与年终总结报告中，要明确将货币政策的执行状况通报给各大金融监管部门，各大金融监管部门同样要每月定期向央行汇报金融监管的相关执行情况。其次，央行与各大金融监管部门要遵循信息披露制度的时效性、真实性与完整性。最后，央行身为抵御系统性金融风险的最终贷款人，其地位同样至关重要。因此，央行无论何时都不能过分庇护缺乏清偿力而即将倒闭的银行，且无论该银行规模大小。因为过分维护会滋长各大银行的金融冒险行为，久而久之对最终贷款人的需求会越来越大。最终贷款人的职责并非阻止银行倒闭，而在于规避金融传染，如果出现一家银行发生倒闭的情况，最终贷款人要及时采取相应措施，避免倒闭之风影响到其他经营状况运行良好的银行。央行要正确履行其应尽的职责，做好对借款人事前的信用分析报告，以及事中的监督管理工作。假设央行没有履行好监督管理这项职责，会导致信息与权力的不对等，最终将会面临道德风险，无法抵御一系列银行危机。

（三）构建宏观审慎监管的问责机制

宏观审慎监管机制中要设立相应的绩效考核准则，使负责监管的人员行为更具规范化、制度化，从而提高监管的执行力，加深履职的使命感。绩效考核准则的制定，应结合监督管理主体等因素进行综合的考量。然而，我国制定与宏观审慎监管相关的法律法规之时，不仅要注重对监管人员工作积极性的鼓励，还要明确法律问责制度的执行标准，从而使得整个监管体系更为完善化与具体化。设立宏观审慎监管的问责机制，其根本目的不在于控制银行的监管者，而在于鞭策银行监管者在法律的规范与约束下，更好地履行监督管理的工作。首先，要确保真实性与透明度。其次，要考核监管主体的目标完成情况，以及监管工作的履行程度。目前，我国的宏观审慎监管问责机制尚未完善，暂由国务院负责实施该问责机制，即国务院作为问责的主体。然而，我国仍需强化立法与司法问责法律中的各项条款内容，使问责制度与判定标准有法可依，有据可循。除此之外，被监管者同样可成为问责的主体，可起到对监管机构反向监管与督促的作用。

（四）建立完善的存款保险法律制度

通过建立健全存款保险法律规章制度体系，以保障存款人的权益不受损。设立专门负责存款保险的部门，商业银行与各大金融机构按照规章要求上交保险的费用。同时，设立专门的保险基金，应对金融机构出现欠债或者破产的风险。建立存款保险方面的法律制度体系，不仅可保障消费者的合法权益不受侵害，还可有效防范各类金融风险，维持良好的金融秩序与环境。

建立健全存款保险法律制度体系，要执行好以下几个方面：首先，要完善基金管理主体前期规范化管理的相应措施，通过宏观审慎监管中针对风险问题的干预手段，来对银行混业经营业务进行划分，从而达到前期规范化与制度化的目的。其次，建立完备的风险应对机制，强化有效协作。当前，我国现有的与存款保险相关的法律法规，对存款基金方面的风险应对措施都过于简单化，而且对措施具体的执行方式同样没有进行详细的规定。因此，有必要做好法律制度的具体完善工作。最后，要做好宏观审慎监管体制与存款保险制度的协调工作，存款保险基金的管理主体为宏观审慎监管主体的其中一员，要设立专门的协调方法，来确保信息可及时、有效地沟通。与此同时，微观审慎主体同样要积极向宏观审慎主体提出宝贵的意见与建议。

（五）构建层次清晰的系统性风险处置机制

商业银行主要的运作模式是将储户储蓄的定期或活期存款作为贷款金，再通过向组织或个人发放贷款获得经济收益。但是目前来看，我国商业银行缺乏对于储户的规范管理，甚至会导致顾客的流失，给银行带来长期运行风险。商业银行在管理过程中，要加强内部风险管控，做到提前预知并化解潜在风险。对于内部工作人员，各商业银行应对其安排定期培训，在提升专业能力的同时，也获取留住顾客的技能。作为管理人员要对银行内部运行负责，将监管工作贯彻到日常管理的方方面面，从而杜绝不合理现象的产生。

除了银行本身的努力之外，政府也要制定相应的应对措施，鼓励其他类型的金融机构加入到商业银行风险管理中去，多方位保障我国商业银行的平稳运行。与此同时，央行、银保监会要达成合作关系，共同预测并应对现存及潜在的风险，为金融业顺利发展提供基础。

从目前我国金融行业发展状况来看，会产生风险的原因有关联交易、高杠杆率及影子银行等。因此，面对难以根治的银行风险，首先要从银行本身的运行管理机制入手，及时注意货币政策与监管体系的变更，为风险防范与管理做准备。第一，现行金融体系中不规范行为常有，对此进行宏观审慎有利于资产的灵活配置，进而减弱风险危害。第二，商业银行各部门应该与地方政府相协调，从而保障银行能最大程度地享有政策优势，化解资金风险。纵观整个国际金融市场，每当金融风险侵袭时，政府的宏观调控能起到至关重要的作用。对于商业银行的宏观审慎监管应该是多方面多部门共同协同的结果。

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（作者单位：海南大学）