组态视角下农地经营权抵押配套制度对贷款规模的影响研究

宋 羽，刘伟平，2

（1.福建农林大学 经济管理学院，福建 福州 350002；2.国家林业和草原局集体林业改革发展研究中心，福建 福州 350002）

一、引言

农户缺少银行认可的抵押资产是限制其融资的主要原因之一[1]，为破解这一困境，农地经营权抵押贷款试点于2015年启动①2015年12月，全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》。。经过三年改革和探索，2019年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》从顶层设计消除了农地经营权抵押融资的法律障碍①《中华人民共和国农村土地承包法》第四十七条：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”。但是，抵押品产权不明晰，市场价值低[2]，土地流转市场薄弱，抵押物处置难[3]，缺乏统一的价值评估标准和专业的评估机构，以及风险防控等相关配套机制不健全[4]，限制了信贷规模的扩大。在不少试点地区，农地抵押贷款总量少，平均贷款规模小[5-6]，部分地区出现停贷[3]，或者面临贷款户违约而抵押农地难以处置的困境[7]。这一现象引起了广泛关注：在土地制度的顶层设计基础上，如何构建土地金融配套机制？怎样的配套制度组合可以发挥“联合效应”，激活农地的财产属性，进一步扩大农地抵押信贷规模？

2019年2月，中国人民银行等五部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，明确指出：“配合农村土地制度改革和农村集体产权制度改革部署，加快推动确权登记颁证、价值评估、交易流转、处置变现等配套机制建设，积极稳妥推广农村承包土地的经营权抵押贷款业务。”在此政策背景下，本研究选取福建省10个农地经营权抵押贷款试点县（市）为案例，梳理并总结了试点地区已有配套制度的设计、组合与成效，进而运用模糊集定性比较分析法（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis,fsQCA），识别制度因素影响信贷规模的组态路径，并结合案例深入探讨各项配套制度之间的“联合效应”与“互动关系”，以期为深化农村土地制度和农村金融制度联动改革提供理论参考与实践经验。

二、研究框架与文献回顾

已有文献围绕农地金融的配套制度因素，对贷款可得性以及贷款规模的影响机制进行了定性与定量解释。基于研究进展和实践经验，本文构建了涵盖抵押物产权明晰、价值评估、抵押物处置变现以及金融风险防控等四个方面，具体包括确权颁证、价值评估、组合抵押、抵押物处置、流转市场、担保机制和风险补偿金等七项配套制度因素的逻辑分析框架（如图1）。

图1 本文的逻辑分析框架

（1）抵押物产权明晰：确权颁证是农地经营权抵押担保的前提，土地产权的清晰化有利于农地经营权流转市场的发展，提高农地的抵押价值[8]，改善金融机构对抵押品的认可度，从而提高贷款可得性[9]。然而在发展中国家的研究发现，农地确权并不能直接提高农地抵押贷款规模，实现信贷供给效应需要出台全面的配套政策支持[10]。

（2）农地经营权价值评估体系：农地价值较低，抵押权评估难是限制农地经营权抵押贷款供给的主要因素[11-12]。农地经营权价值的评估缺少统一的标准，专业评估机构和评估人员数量较少，在核定土地的抵押价值时主观意愿成分较大，容易导致实际价值发生偏离。

（3）抵押物处置：土地流转体系与农民专业合作社的发展对农户抵押贷款意愿有显著正向影响[13]，当抵押品处置的交易成本相对于借款额度差别较大时，会抑制土地抵押贷款规模的扩大[10]。建立产权交易市场是农村资产价值发现和有效配置的基础，也是农村资产资本化的重要前提[14]。“土地承包经营权流转合作社+市场”的治理结构降低了抵押贷款的交易费用，有力提高了普通农户基于地权的融资能力[15]。

（4）金融风险防控：担保缺失与信息不对称是限制信贷规模扩大的主要原因，物权融资公司为农户提供土地收益保证担保，可提高银行的放贷意愿[16]。土地抵押协会担保和农地经营权反担保的机制设计，提高了农户信贷可得性[17]。拓展农业设施组合抵押融资，是解决农业公司、农民专业合作社、养殖户等生产经营主体资金难题的现实需要[18]。由于农地经营权估值较低，目前以承包土地的经营权为名义的抵押贷款超过半数都是组合贷，依托农业设施（包括小型水利设施、大棚、菇房、畜禽舍等）及其附属设施抵押登记管理办法，赋予农民更多的抵押、担保资产权能[19]。建立健全农地抵押贷款风险缓释及补偿机制，通过设立政府风险担保基金，可以化解农地抵押风险[20]。银行与担保机构协同式合作能增大贷款规模，增加各自收益并提升风险防范能力[21]。

综上，农地经营权抵押贷款的规模受到多项配套制度因素的影响，已有研究主要关注某一项特定制度的实施成效，对多项配套制度因素的“联合效应”尚缺少系统的论证。在研究方法上，传统定量化的回归分析只能解释单个制度因素对结果的“净效应”和显著性，难以揭示多个制度变量联合作用下的“组态路径”，采取定性的案例研究也无法准确反映多案例的共性经验。本文引入模糊集定性比较分析（fsQCA）方法，探寻确权颁证、价值评估、组合抵押、抵押物处置、流转市场、担保机制和风险补偿金等配套制度因素的“联合效应”，以及七项因素之间的互补或替代的“互动关系”，为土地金融配套机制设计与试点模式的改进提供实证依据。

三、研究方法

（一）研究设计

本文选择fsQCA作为研究方法的主要理由有以下几方面。

（1）传统的计量回归模型主要考察单个变量对结果的“净效应”，而定性比较分析（QCA）方法通过布尔逻辑和代数进行案例比较和分析，并发掘多种条件共同对特定结果的“组态路径”[22]，符合本研究的目标。

（2）QCA方法可以适用于不同规模样本，它既适合于小案例数的研究（10个或者15个以下的案例数），或中等规模样本（10个或者15个至50个案例数），也适合超过100个案例数的大样本[23-27]。本研究选取福建省10个试点县（市）作为案例，符合小案例数样本要求。

（3）QCA结合了定性、定量研究，改变了传统的案例研究方法缺少量化分析的缺陷，能够依靠多条件构成的组态分析，归纳多个案例的共性路径（定量分析），并准确呈现条件组态所对应的典型案例，在案例层面开展条件组态的整体分析和对比研究，即质性分析[27]。

（4）QCA方法可细分成清晰集定性比较（csQCA）、多值集定性比较（mvQCA）和模糊集定性比较（fsQCA）。清晰集只能处理条件和结果变量都是二分变量的情况；多值集放松了条件变量类型，可以解释多分类变量；而模糊集基于模糊数学理论，引入了隶属度概念[24]，能够处理连续型变量。本文中的结果变量“贷款增量”为连续型，故选取模糊集定性比较分析方法。

（二）案例选择

2015年8月10日，《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》出台。福建省漳浦县、建瓯市、沙县、仙游县、福清市、武平县、永春县、屏南县、邵武市、古田县等10个县（市）相继启动了农地经营权抵押贷款的试点，并陆续出台了一系列配套政策。10个试点地区在总体改革背景和政策框架上具有区域的共性，但同时在地区产业特色、农地抵押模式和配套制度设计方面也存在差异，因此案例的选取满足异质性要求。相关数据和资料的时间节点从2015年8月试点启动至2016年年末，即试点启动一年后的情况。数据主要通过对各个试点地区的相关部门调研获取，相关政策和法规文件的收集均来自各地方政府网站。

（三）变量测量与校准

采用fsQCA方法，需要对连续型以及非二分型变量进行数据校准，赋予隶属分数[28]。数据校准根据理论和实际的外部知识或标准设定了3个临界值：完全隶属、完全不隶属和交叉点。交叉点是区分完全隶属和完全不隶属的中间点，因此在该点，案例是否属于某集合的模糊性最大[29]。本文采用直接校准法[24]将数据转换为模糊集隶属分数，结果变量和条件变量的校准设置如表1所示。

表1 结果与条件的校准

1.结果变量

农地经营权抵押贷款规模为连续型变量，测量方法依据2016年福建省10个试点地区农地经营权抵押贷款余额与上一年度贷款余额的比较，求取贷款增量（Increment）。数据校准依据案例样本的统计量，以贷款增量最大值5549万元、均值1894.47万元和最小值-2267.7万元分别作为完全隶属点、交叉点和不完全隶属点，由此得到结果变量的隶属分数位于0到1之间。

2.前因条件

（1）农地承包经营权确权颁证进度（Certification）。

对确权颁证制度因素的测量依据各试点县已完成权属调查并公示的农地承包经营权比例进行赋值，农地承包经营权确权颁证进度取整数值0到3，分别对应各试点县已确权比例区间为[0,40%）[40%,60%）[60%，80%）[80%,100%]。截至2016年年末，福建省沙县和福清市确权颁证比例超过80%，漳浦县、建瓯市和邵武市确权比例超过60%，永春县、古田县和屏南县确权比例超过40%，武平县和仙游县进度较慢，不足40%。数据校准以最大值3为完全隶属点，均值1.5为交叉点，最小值0为完全不隶属点。

（2）农地经营权价值评估体系（Evaluation）。

依据各试点县（市）农地经营权价值评估体系建设的实际情况赋值，取整数值0到3。已成立专业评估部门，且政府已发布价格评估规范或者政府指导价公示的，赋值为3；设立评估制度且正常运行的，赋值为2；初步出台评估办法，尚未运行的赋值为1；尚未建立评估制度的赋值为0。沙县已建立较完整的评估体系，运转已较成熟，漳浦县设立了政府指导价，赋值均为3；永春县、古田县和建瓯市分别设立了评估制度并投入运行，赋值为2；武平县初步引入了专业化评估公司，但运行效果尚未明确，赋值为1；屏南县、仙游县、邵武市和福清市尚未明确出台农地经营权评估制度，赋值为0。数据校准以最大值3为完全隶属点，均值1.3为交叉点，最小值0为完全不隶属点。

（3）组合抵押机制（Combination）。

为解决农地经营权抵押物价值不足的缺陷，漳浦县、沙县、永春县、古田县、屏南县和仙游县等地探索建立了以地上附属设施设备、种养物、种植业、禽畜养殖业、水产养殖设施等农业生产要素为抵押物的组合抵押机制，扩大了可贷农户的范围及贷款额度。本文将组合抵押制度安排视为一个二分条件，建立了组合抵押机制的地区赋值为1，没有建立的赋值为0。

（4）抵押物处置制度（Disposal）。

抵押物处置作为第二还款途径，是农地经营权价值实现的关键，依据抵押物处置制度安排的情况，变量取整数值0到3。对于已经建立收储机构或建立乡、村一级抵押物处置协调机制的赋值为3。例如，古田县在政府领导下，依托民富中心、民富专业合作社，在合作社内部形成了基于农村熟人社会的合作社社员风险共担机制，实现农地的内部流转处置；建瓯市出台了农地经营权收储办法，建立收储中心，担保公司也可利用土地收储职能，将农地经营权收储后流转变现，从而将金融机构的风险降至最低。这两个样本均赋值为3。沙县、漳浦县两地主要依靠政府介入、村委会协调处置，赋值为2。屏南县已明确处置范围但未建立明确协调机制，赋值为1。其余试点暂未确定抵押物处置制度安排，赋值为0。数据校准以最大值3为完全隶属点，均值1.1为交叉点，最小值0为完全不隶属点。

（5）农地流转市场（Circulation）。

主要依据试点县（市）建立的流转市场的级别和市场交易活跃度赋值，取整数值0到2。对于已经建立登记机关、信息交易平台，有挂牌交易地点，或成立县、乡、村三级流转市场的试点县赋值为2；已开展农地流转，市场有一定活跃度的赋值为1；未运行流转平台的赋值为0。沙县由于劳动力外出务工较普遍，采用“土地信托”专业化流转模式，由村委会统一委托、信托公司统一流转，将分散、细碎化的农地集中向规模经营主体流转，已经形成一定规模；漳浦县依托当地特色的台湾农民创业园开展集中流转，市场成熟度较高；永春县专门成立了乡镇土地流转平台指导小组，平台已建设完成并对接22个乡镇，流转规模较大；武平县成立了县、乡、村三级流转市场，大规模流转交易较多。以上试点均赋值2。邵武市由财政注资1000万元成立农村土地流转信托有限公司，设立16个乡、镇、街道子公司，但运行效果较为一般，赋值为1。其他试点地区多为自发流转，专业化、组织化水平较低，赋值为0。数据校准以最大值2为完全隶属点，均值1.1为交叉点，最小值0为完全不隶属点。

（6）担保机制（Guarantee）。

由于农地抵押价值较低，而抵押物处置交易费用较高，引入担保机制可以为农地经营权抵押贷款增信，同时解决了金融机构处置抵押物的现实难题。例如，在古田县，普通农户和农业经营主体可以将农地经营权入股加入农民专业合作社，合作社为有贷款需求的社员向金融机构提供担保，从而省去农地抵押所需的产权登记、第三方估价等程序，且合作社可以通过收储返租或转让方式，在合作社内部化解违约风险。这种依靠非正式契约的抵押物处置方式更灵活，处置成本更低。本文将担保机制视为一个二分条件，已设置了抵押担保机制或引入担保机构参与的试点标记为1，否则为0。

（7）风险补偿金制度（Risk）。

沙县、古田县、建瓯市、漳浦县、屏南县等试点地区都已设立政府风险担保金，并且制定了专项规定用以明确风险担保金的管理、使用、补偿分成比例以及风险控制等细则。风险补偿金的使用作为金融机构发放贷款未能够按期收回，并且经抵押物处置后仍然存在实际损失的部分补偿，在一定程度上降低了银行的风险。本文将风险补偿金制度视为一个二分条件，已设置风险补偿金的试点标记为1，否则为0。

四、研究结果

（一）单个条件的必要性分析

本文首先检验单项制度因素及其非集是否是构成农地经营权抵押贷款规模扩大的必要条件，也即检验结果变量是否是某个条件变量集合的子集。衡量必要条件的重要标准是一致性水平大于0.9[24]。通过fsQCA 3.0软件运行必要条件分析模块，结果如表2所示，所有条件的必要性分析的一致性水平均小于0.9，故七个单项制度因素及其非集不是构成农地经营权抵押贷款规模扩大的必要条件①由于本研究主要考察试点地区农地经营权抵押的制度安排是否带来贷款规模扩大，所以在必要条件分析中不考虑结果变量为非集。后文组态分析部分同理。。下文将进一步考察配套制度因素的“联合效应”，即进行多个制度条件所构成的不同组态导致结果产生的充分性检验分析。

表2 单项配套制度的必要性分析

（二）条件组态的充分性分析

1.真值表构建与参数设置

对条件组态进行充分性分析，首先通过fsQCA 3.0软件构建真值表，并通过设置一致性阈值和频数阈值对真值表进行筛选。组态充分性的衡量标准一般要求一致性阈值不低于0.75[28]，而频数阈值根据样本规模确定，大样本取值应大于1，对于中小样本取值为1即可，PRI一致性设置在0.75以上以降低潜在的矛盾组态[27]。本研究根据已有研究经验，设置一致性阈值为0.80，频数阈值为1，PRI一致性为0.75。

通过真值表参数设置和筛选，得到符合一致性和频数阈值的案例，接着使用fsQCA 3.0软件的标准分析，可以得到三类解：复杂解、简约解、中间解。参考已有研究，中间解和简约解是分析重点[29]。七项配套制度的条件组态对贷款规模扩大的实现路径如表3所示，实心圆表示条件存在，含叉圆表示条件不存在，空格表示条件可存在也可以不存在。大圆表示核心条件，即该条件同时存在于简约解和中间解；小圆表示辅助条件，即该条件仅存在于中间解。

2.结果分析与比较

对组态分析结果的衡量，主要依据总体解和单个组态的一致性水平大于0.75为标准。由表3可知，无论是总体解，还是单个组态的一致性水平均满足要求，因此可以认为存在三个组态，即三条路径分别是农地经营权抵押贷款规模扩大的充分条件。同时，组态分析总体解的覆盖度达到53.4%，表示结论中的三种组态可以有效解释实践中超过半数以上的案例。

表3 农地经营权抵押贷款规模扩大的组态路径

（1）组态路径。

从三个条件组态自身角度看（纵向），组态1中，农地经营权确权颁证进度、农地经营权价值评估体系是核心条件，而抵押物处置、担保机制、风险补偿金、组合抵押机制缺席和农地流转市场缺席都是辅助条件。该组态覆盖了1个试点案例（建瓯市）。组态2中，农地流转市场和担保机制发挥核心作用，而农地经营权价值评估体系、组合抵押机制、风险补偿金制度、确权颁证进度缺席、抵押物处置制度缺席都是辅助条件。该组态覆盖了1个试点案例（永春县）。组态3中，农地经营权确权颁证进度、农地经营权价值评估体系、农地流转市场和担保机制是核心条件，组合抵押、抵押物处置和风险补偿金制度缺席发挥辅助作用。该组态的唯一覆盖度最高，包含了漳浦县、沙县两个案例。

（2）核心条件。

从单个前因条件角度看（横向），农地经营权价值评估体系、担保机制两项配套制度均存在于三个组态，农地经营权价值评估体系在组态1和组态3中都发挥核心作用，在组态2中发挥辅助作用。担保机制在组态2和组态3中都是核心条件，在组态1中起辅助作用。这两项制度条件对农地经营权抵押贷款规模的扩大起重要作用，农地经营权价值评估体系的建立促进了抵押物价格的形成，直接影响金融机构的贷款额度。担保机制则搭建了金融机构的风险屏障，尤其是在经营权确权颁证进度较缓慢、尚未建立抵押物处置制度的试点区域，或是政府未设立风险补偿金制度的地区，可以最大程度降低金融机构的信贷风险，发挥风险缓释作用。

（3）配套制度的替代关系。

通过组态间的比较可以考察不同配套制度因素的“互动关系”。组态2中风险补偿金制度与组态3中确权颁证和抵押物处置两项制度组合存在替代关系，即在确权颁证进度滞后、抵押物处置制度缺席的情况下，可以通过风险补偿金制度来降低农地经营权抵押融资的违约风险，实现贷款规模的扩大（组态2）；相反，对于没有建立风险补偿金制度的试点，则需要通过加快确权颁证进度，同时健全抵押物处置机制，完善农地经营权的担保权能，以提高金融机构的信贷供给（组态3）。后文将通过理论解释与案例分析对三种组态进行深入研讨。

3.稳健性检验

本文使用调整一致性水平（一致性水平由0.75提高至0.80）的方法进行稳健性检验，仍然可以得到上述结果，表明研究结论是稳健的。

五、理论解释与案例分析

模糊集定性比较分析法识别了促进贷款规模扩大的三个配套制度组态，如表4所示。根据三个组态的核心条件和理论逻辑，可将其归纳为三条路径：政府推动型、市场驱动型以及政府与市场协同型。

表4 政府推动、市场驱动与协同型路径比较

（一）政府推动型

组态1对应政府推动型路径，该路径适用于农地流转市场尚不成熟、未建立组合抵押机制的弱市场环境，其核心条件是确权颁证和农地价值评估体系，二者联合构成农地经营权抵押贷款的前置制度环境，确保了农地产权明晰与农地评估价值引导，使金融机构贷款审批的交易费用大大降低。同时辅以抵押物处置、担保机制和政府风险补偿金等措施，构建了有效的风险防控机制。

政府推动型路径的典型案例是建瓯市。建瓯市是福建省主要的商品粮生产基地，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等规模经营主体较活跃，信贷需求旺盛。土地承包经营权确权颁证进度较快，已超过70%。在价值评估体系建设方面，建瓯市颁布了政府指导价，鼓励金融机构采取协议评估或自评估的方式进行运作，并在全省首创由政府指定第三方担保、负责出险后对抵押物进行收储处置的模式，提升了抵押物的处置效率。同时，建瓯市财政还出资设立风险补偿金，委托国有全资背景的绿瓯农林发展有限公司（以下简称“绿瓯公司”）代为管理，用于补偿由绿瓯公司提供担保的贷款违约损失，由贷款发放银行和绿瓯公司按照8∶2的比例分担贷款风险责任。基于组态1及政府推动型路径的典型案例分析，本文提出以下命题。

命题1：在农地流转市场较不成熟的情况下，创设以良好的产权环境和价值评估体系为核心的前置配套机制，对农地经营权抵押贷款规模扩大起核心作用。

（二）市场驱动型

组态2对应市场驱动型路径，该路径适用于确权颁证进度较慢、抵押物处置制度缺位的试点地区，通过农地流转交易平台和担保机制等市场化手段，提高抵押物处置变现能力，降低银行风险，改善贷款违约执行的后续制度环境。同时，价值评估、组合抵押以及风险补偿金制度构成了市场驱动型路径的辅助条件。

市场驱动型的典型案例是永春县。永春县依托农地经营权抵押贷款有效支持农业新型经营主体的信贷需求，促进该县的芦柑水果、茶叶、食用菌、花卉苗木等特色产业的规模化经营。尽管该县农地确权颁证进度还不足50%，但是依托已建成的县级综合农村产权交易平台，连接了22个乡镇平台，为农村土地承包经营权，农村集体经济组织的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”使用权等多类农村产权提供咨询、信息发布、交易、结算和融资等一站式服务，农地流转市场成熟度较高。永春县还是全省首个推出土地经营权价值评估指导价的试点地区，指导价格覆盖了土地租金、设施大棚造价以及大宗农产品年产值三个部分，金融机构可参照政府指导价，对50万元以内的土地经营权抵押贷款实行“免评估”，并且灵活采用“农村土地经营权+地上附着物”“农村土地经营权+农业设施”等组合担保模式，提高了抵押物价值，实现了单笔贷款规模的放大。基于组态2及市场驱动型路径的典型案例分析，本文提出以下命题。

命题2：在农地产权环境较薄弱的情况下，农地流转平台与担保机制等市场化配套制度对农地经营权抵押贷款规模扩大起核心作用。

（三）政府与市场协同型

组态3对应政府与市场协同型路径，该路径综合了组态1中的政府在确权颁证、价格评估体系的前置制度安排，以及组态2中的农地流转交易平台、担保机制等后续市场化配套制度设计，不依赖政府风险补偿金，同样实现了贷款规模的增长。

漳浦县、沙县两个试点是政府与市场协同型的典型代表。漳浦县确权颁证进度超过70%，政府设立了土地租金指导价格标准，为农地经营权抵押创造了良好前置制度环境。该县于2005年创建全国首家台湾农民创业园，以台农、台企为主体的农地经营权专业化流转规模较大，价值较高，且设施农业基础好，2013年印发的《漳浦县农业设施登记抵押贷款办法（试行）》构建了“农地经营权+农业设施”的直接抵押贷款模式，形成了针对台农企业的贷款担保机制。早在2014年单笔贷款最高额已达1500万元，最低额为30万元，远远超出农村小额信用贷款10万元的最高额度。

沙县确权颁证进度超过80%，且已建立较完善的农地价格评估体系，同样具备良好前置制度安排。同时，该县土地信托业务初具规模，专业化、组织化的农地流转主要在沙县综合产权交易中心完成，交易中心还对农业生产设施设备、土地承包经营权流转等无产权证的农业产权进行产权鉴证，统一核发产权鉴证书。沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司，可以为农村产权抵押贷款提供担保，把借款人的农业品牌、土地承包经营权、农业生产设施设备、土地预期收益等纳入反担保范围，通过拓展抵押品的范畴提升了贷款额度。基于组态3及政府与市场协同型路径的典型案例分析，本文提出了以下命题。

命题3：产权制度改革与市场机制双轨驱动，对农地经营权抵押贷款规模扩大起核心作用，确权颁证与抵押物处置两项制度协同作用，构成对政府风险补偿金的有效替代。

六、结论与政策启示

（一）结论

（1）农地经营权抵押配套制度对贷款规模的影响，具有“联合效应”和“殊途同归”的特征。

单独一项制度因素不能构成贷款规模扩大的必要性条件，但是多项制度共同作用，实现了“1+1＞2”的“联合效应”；多个配套制度的互动和组合，形成政府推动型、市场驱动型以及政府与市场协同型三条组态路径，实现“殊途同归”。这一结论对试点地区在现有基础上，持续推进土地金融配套制度建设提供了新的视角和思路。

（2）政府扶持是农地经营权抵押贷款规模扩大的重要支撑力量。

确权颁证和农地价值评估体系两项前置条件，可以改善金融机构对抵押资产的认可度，规范农地价值引导，从而有效降低农地经营权抵押贷款的交易费用，这对于农地流转市场不发达的试点地区是至关重要的。

（3）市场机制是农地经营权抵押贷款规模扩大的主要推动力量。

在农业产业较发达、农地流转市场需求较旺盛的地区，农村产权交易平台的有效运转能够改善农地经营权的处置变现能力，而农地经营权反担保或组合担保等灵活的信贷模式，不仅可以提高贷款授信额度，实现单笔贷款规模的扩大，而且对贷款违约执行的后续制度环境构成了有益的补充，在一定程度上化解了金融机构的信贷违约风险。

（4）风险补偿金制度对政府推动型和市场驱动型两条路径都是一项关键的辅助条件，尤其在试点的初期阶段，地方财政设立风险补偿专项基金可以改善金融机构的风险预期，促进信贷供给规模的扩大。

此外，配套制度因素之间的“互动关系”表明，确权颁证与违约抵押物处置“一前一后”两项制度的协同作用，构成对风险补偿金制度的有效替代，这对于缓解地方财政压力有较大裨益，也有利于政府的职能转变和农村金融市场改革的深化。

（二）政策启示

1.试点地区应当因地制宜，选择适宜的路径完善配套制度的短板

依据研究得到的三条路径，各试点可以结合当地农地流转市场环境和已经形成的制度基础，制定发展对策。

（1）在农地流转市场发展较慢的地区，宜采用政府推动型路径，重点完善前置配套制度，推进产权登记颁证工作和培育农地价值评估体系，颁布政府指导价，鼓励金融机构在一定的资产价值范围内采取“内评”或者“免评估”方式，降低农地抵押的审批成本。

（2）在已经形成县、乡、村三级流转市场，农地流转交易较活跃的地区，可以积极探索市场驱动型路径，建立农业信贷担保体系，健全市场化的风险防控机制。

（3）对具备一定的市场基础且确权颁证进度较快的地区，可尝试政府与市场协同型路径，制定评估规则，支持农村产权评估中介机构的发展。同时充分利用已建成的农村产权交易平台，发挥信息发布、产权登记、交易鉴证、抵押融资、收储处置等综合服务职能。

2.风险补偿金制度应逐步向市场化的风险防控机制过渡

从政府角度，设立专项风险补偿金可以降低金融机构的贷款风险，但并非一项长效、可持续的风险防控机制。研究发现，确权颁证与抵押物处置的制度组合与风险补偿金制度存在替代关系，因此可以通过强化产权环境，以及采取灵活的抵押物处置办法，逐步构建市场化的风险防控手段，引导风险补偿金制度适时退出。沙县、古田县和建瓯市的做法具有一定借鉴意义。沙县采取“村级融资担保机构（担保基金）+农村产权抵押”模式，在集体内部协商处置违约贷款；古田县采取“农民专业合作社担保+农地经营权反担保”模式，依托合作社处置和盘活抵押物；建瓯市采取“土地收储担保机构担保+农地经营权反担保”模式，由担保公司负责收储和处置。通过担保机构、合作社等市场主体参与下的担保模式与抵押物处置机制设计，有效解决了抵押物的处置难题，从而化解金融机构的风险。农地金融改革最终应落实市场机制的决定性作用，政府的职能应发挥在产权保障、价值引导、产权交易平台建设等农村金融基础设施的完善方面。

3.持续深化农村产权制度改革，激活农村各类生产要素的财产属性

在市场驱动型以及政府与市场协同型的组态路径下，组合抵押制度通过农业设施和地上附属设施设备等农村生产要素的价值附加，能够缓解农地经营权价值较低的现实障碍，提高金融机构的放贷额度，对贷款规模的扩大起到积极的辅助作用。因而，试点地区应当充分结合地方的特色产业与农业设施发展基础，建立农村生产要素的产权登记管理办法，将地区发展较成熟的种植业、林业、禽畜养殖业以及水产养殖等农业设施产权，纳入抵质押的担保物范畴，赋予农民更多的交易、抵押和担保权能，通过深化农村产权制度改革，为农村产权要素的流动提供制度保障，激活农村各类生产要素的财产属性，培育和释放农村生产要素的金融活力。