政府社会资本的规模、结构与测度

王竹泉　宋晓缤　孙文君　王苑琢

【摘要】将政府公共资源配置区分为政府公共产品和政府社会资本， 是政府公共资源配置改革的基础。 政府社会资本按其配置的公共资源种类可以分为自然资源配置中的政府社会资本、经济资源配置中的政府社会资本和社会事业资源配置中的政府社会资本; 按行使配置权力的政府行政区域或行政层级可以分为宏观政府社会资本、中观政府社会资本和微观政府社会资本; 按其资本运动的性质可以分为存量政府社会资本和增量政府社会资本。 在分别对自然资源、经济资源和社会事业资源配置中的政府社会资本进行分析的基础上， 分别从宏观（全国）和中观（代表性城市）两个层面测度政府社会资本的规模、结构， 并对政府社会资本对固定资产投资和国内生产总值的拉动效应进行分析。

【关键词】政府社会资本;规模;结构;测度;公共资源配置

【中图分类号】 F062     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）07-0008-9

将政府公共资源配置区分为政府公共产品和政府社会资本， 是政府公共资源配置改革的基础， 也是与之相关的宏观、微观制度变革的前提[1] 。 在社会主义市场经济条件下， 政府配置的资源主要是政府代表国家和全民所拥有的自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源①。 我国绝大部分的自然资源属于国家所有， 并且我国实行以公有制为主体的基本经济制度， 这两点从根本上决定了我国政府公共资源配置的庞大规模和复杂体系， 也从根本上决定了作为政府公共资源配置中具有一定排他性和竞争性特征的政府社会资本的庞大规模和复杂体系。

一、政府社会资本的结构与层次

对政府社会资本的系统考察， 首先可以按配置的公共资源种类将其分为自然资源配置中的政府社会资本、经济资源配置中的政府社会资本和社会事业资源配置中的政府社会资本， 这是考察政府社会资本结构的基本维度。 其次， 不论是自然资源还是经济资源和社会事业资源等公共资源配置， 其配置权力都是由不同区域、不同层级的政府部门具体行使的， 因此， 政府社会资本的结构可以按行使配置权力的政府行政区域或行政层级分为宏观政府社会资本、中观政府社会资本和微观政府社会资本。 宏观政府社会资本是从全社会的角度对全国各地区、各级政府部门所配置的政府社会资本的综合考察， 即对全国范围内政府社会资本的综合考察。 中观政府社会资本则是从某一地区政府或特定行政区域（如经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、新旧动能转换试验区等）或某一层级政府（如中央政府、省级地方政府、地市级地方政府等）对政府社会资本的综合考察等。 微观政府社会资本则是从社会个体的角度对政府社会资本进行的综合考察， 包括企业中的政府社会资本、其他组织中的政府社会资本等。 最后， 可以根据社会资本运动的性质从存量和增量两个维度进行考察， 因此政府社会资本的结构还可以划分为政府社会资本存量结构和政府社会资本增量结构， 二者分别反映政府社会资本在特定时点或一定时期的静态结构、动态结构。

二、自然资源配置中的政府社会资本

我国生产资料的社会主义公有制性质决定了自然资源的公有制性质， 即实行国家所有与集体所有， 排除了自然资源的私人所有②。 虽然自然资源属于国家所有或集体所有， 似乎更符合公共产品均等配置的特征， 但实际上自然资源的使用和收益权力与其占有权力并不完全一致。 以土地資源为例， 虽然《宪法》规定“城市的土地属于国家所有”， 但是， 国家对土地资源的所有权并非通常意义上的占有， 而只是为了排除国家以外的任何单位和个人对这些土地享有所有权， 国家以外的任何单位和个人开发利用这些土地资源都必须取得国家许可。

同时， 国家对土地资源的所有权与国家对这些土地的使用权也是两回事。 《土地管理法》第二条规定：“土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要， 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。 但是， 国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。” 第十五条则规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求， 组织编制土地利用总体规划。 土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。” 第二十条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。” 由此可见， 国有土地的使用权最终是由各级政府根据法律赋予的管理权限确定的， 这从根本上确立了国有土地使用权的行政归属， 进而导致不同行政区所在地的国有土地使用权配置具有先天性的差异， 而这种差异通常并非各行政区的自身努力决定的， 这意味着政府在国有土地使用权配置中存在非均等化。

除土地使用权外， 其他国有自然资源的使用权与土地资源的情形也基本相同。 因此， 从全社会整体来看， 自然资源配置并不符合公共产品的均等化配置特征， 而更符合政府社会资本的非均等化配置特征。 鉴于财政部发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》在我国已广泛实施多年， 其在自然资源使用权的有偿使用中占据绝对地位， 数据也相对容易获得， 因此， 本文后续对自然资源配置中的政府社会资本主要考察与国有土地使用权出让相关的政府社会资本。

三、经济资源和社会事业资源配置中的政府社会资本

通常来说， 政府公共资源配置中的经济资源和社会事业资源可以理解为经营性国有资产和非经营性国有资产， 前者即国有资本， 后者是政府在科技、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等领域的公共资源配置。 由于政府公共资源配置需要统一纳入政府预算进行管理， 因此， 对于经济资源和社会事业资源配置中的政府社会资本可以从政府预算的角度加以考察。 《预算法》第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。” 由于社会保险基金的受众是广大的社会公众， 这部分公共资源配置更符合公共产品的特征。 因此， 经济资源和社会事业资源配置中的政府社会资本可分别对一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算进行考察， 从其各自的预算支出中识别出具有政府社会资本性质的公共资源配置。

1. 一般公共预算支出中的政府社会资本。 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入， 安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算③。 一般公共预算支出中的大部分支出类别属于纯粹的公共产品性质， 但某些大类中的部分项目支出不符合公共产品的均等化配置特征， 而是更具有政府社会资本的非均等化配置特征。 较为明显的项目有交通运输支出部分的“公路建设”“铁路路网建设”“车辆购置税用于公路等基础设施建设支出”等， 本文在后续政府社会资本测度时将这些项目的支出作为政府社会资本处理。

2. 国有资本经营支出中的政府社会资本。 按《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》， 国有资本经营预算支出主要包括：“（1）资本性支出。 根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求， 以及国家战略、安全等需要， 安排的资本性支出。 （2）费用性支出。 用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。 （3）其他支出。 具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务， 统筹安排确定。 必要时， 可部分用于社会保障等项支出。” 除“国有资本经营预算补充社保基金支出”项目外， 不论国有资本经营预算支出中的资本性支出， 还是其中的费用性支出和其他支出， 其受益对象仅为国有企业而非全社会均等性的公共资源配置， 因此， 理论上除“国有资本经营预算补充社保基金支出”项目外的国有资本经营预算支出应全部作为政府社会资本对待。 但考虑到“解决历史遗留问题及改革成本支出”以及“国有资本经营预算调出资金”的特殊性， 本文后续在进行政府社会资本测度时， 仅将“国有企业资本金注入”“国有企业政策性补贴”“金融国有资本经营预算支出”和“其他国有资本经营预算支出”四项作为政府社会资本处理。

3. 政府性基金支出中的政府社会资本。 从政府性基金的性质来看， 该类基金支出均有专项用途④， 且大部分的配置均具有非均等化特征， 因此应该都属于政府社会资本的范畴。 其中， “国有土地使用权出让金收入安排的支出”“国有土地收益基金安排的支出”“农业土地开发资金安排的支出”等的主要来源是国有土地使用权出让形成的出让金收入、国有土地收益基金和农业土地开发资金等收入⑤， 其收入性质是转让未来50 ～ 70年的土地使用权的总收入， 而大部分预算收入均属于预算当期的收入（收益）， 二者具有本质差异。 将其作为政府性基金收入列入年度预算， 不仅加剧了代际不公平， 而且本身也不符合土地使用权出让金相关收入和相关支出的经济属性。 因此， 本文后续在进行政府社会资本测度时将“国有土地使用权出让金收入安排的支出”“國有土地收益基金安排的支出”“农业土地开发资金安排的支出”等均作为政府社会资本处理。 此外， 将“铁路建设基金支出”“民航发展基金支出”“港口建设费安排的支出”等重点基础设施的建设支出也作为政府社会资本处理。

需要特别指出的是， 上述自然资源配置中的政府社会资本、经济资源配置中的政府社会资本和社会事业资源配置中的政府社会资本并非政府社会资本的完整概括。 政府出台的各类专项规划和支持政策以及政府掌控的特色数据资源也具有部分排他性和竞争性特征， 也应纳入政府社会资本的范畴。 但是由于其难以量化， 目前暂不能对这部分政府社会资本的存量和增量做出准确的估计， 但将这些专项规划和支持政策以及特色数据资源纳入政府社会资本管理的积极意义是不言而喻的。 特别是在数字经济时代， 各级政府更要重视充分发挥政府的数据优势， 让数据资本这种特殊的政府社会资本在经济和社会事业发展中更好地发挥作用[2] 。

由于我国尚未有完整的自然资源资产负债表和国家资产负债表， 再加上政府社会资本是一个新的概念， 因此， 政府在自然资源配置以及经济资源和社会事业资源配置中形成的政府社会资本存量尚缺乏可靠的数据来源。 现实选择和当务之急是从政府社会资本增量测度做起。 因此， 本文后续对政府社会资本的测度均是对政府社会资本在相关年度的增量的测度， 并主要从宏观（全社会）和中观（代表性城市）两个层面进行示范测度。

四、2012 ～ 2021年全国政府社会资本的测度与分析

参照上文的政府社会资本支出测度口径， 本文通过手工整理2012 ～ 2021年全国及地方财政决算报告（含一般公共预算支出决算、政府性基金支出决算、国有资本经营支出决算）⑥， 初步测算我国政府社会资本支出的规模、结构等情况。 由于政府社会资本支出中存在大量与土地出让、交通运输建设、铁路建设、民航发展、港口建设等相关的支出， 是国民经济的基础性、先导性、重要性投入， 因此， 这部分政府社会资本支出将对全社会固定资产投资产生有力的拉动， 最终促进国内生产总值的提升。 基于此， 本文还采集了国家统计局公布的固定资产投资（不含农户）和国内生产总值数据， 相关数据如表1所示。

1. 全国政府社会资本支出规模、结构及变化趋势分析。 结合表1的数据， 本文进一步绘制图1， 综合观测2012 ～ 2021年全国政府社会资本支出规模、结构及变化趋势。 表1和图1显示， 2012 ～ 2021年我国政府社会资本支出额增长十分迅速， 从2012年的约3.29万亿元增长到2021年的约8.59万亿元， 累计增长了161%。 其中， 2015年的增速为负数， 而2013年、2017年、2018年三年的年增速均在30%以上。 经过一段时间的高速增长后， 2019年政府社会资本支出增速明显放缓， 锐减至8.51%， 在2020年新冠疫情发生以后支出额更加稳定， 2020年及2021年政府社会资本支出的增速仅有0.89%和1.99%。 从整个观测期来看， 我国政府社会资本支出总额的规模可观， 近年来稳中有升。

本文分析发现， 在政府社会资本支出中， 政府性基金支出中的国有土地使用权出让金收入相关支出、国有土地收益基金相关支出、农业土地开发资金相关支出三项支出合计数金额相当庞大， 是政府社会资本支出总额的重要组成部分。 表1和图1的数据显示， 这部分支出从2012年的约2.77万亿元上升至2021年的约7.75万亿元， 十年累计增长了180%， 累计增速高于政府社会资本支出。 从二者年增速的对比情况来看， 两条折线的变动趋势较为接近， 在2013年、2016年、2017年、2018年这四年， 国有土地使用权出让金相关支出的年增速明显高于政府社会资本支出， 从而带动了相关年份政府社会资本支出高速增长， 这也说明这类支出在政府社会资本支出中具有重要地位。 图1还列示了上述三项支出合计占政府社会资本支出的比重， 数据显示2012 ～ 2021年该比重均超过83%， 2017年以来， 该比重稳定在90%左右， 可谓举足轻重。

2. 全国政府社会资本支出与全国一般公共预算支出的对比分析。 为探究政府社会资本支出在我国财政支出中究竟处于何种地位， 综合表1的数据， 本文进一步绘制了图2。 全国一般公共预算支出是国家财政支出中具有重要性和稳定性的一部分， 表1和图2显示， 2012 ～ 2021年全国一般公共预算支出从约12.60万亿元增长到约24.63万亿元， 累计增长了96%， 整体增速明显低于政府社会资本支出， 仅有2013年和2015年两年的年增速超过了10%， 其余年份增长较为平缓（保持在6% ～ 8%）， 在新冠疫情期间增速开始下滑， 2020年和2021年仅有2.86%和0.26%。 与全国一般公共预算支出增速相比， 政府社会资本支出增速则很不稳定， 在观测期内呈现出大起大落的特点， 从政府社会资本支出与全国一般公共预算支出的比值来看， 2012年为0.26， 而后呈现上升趋势， 2014年达到0.31， 2015年随着政府社会资本支出的压缩， 该比值陡降至0.22。 2016年又开始稳步上升， 2018 ～ 2021年稳定在0.35左右， 从图2的对比情况可以看出， 政府社会资本支出的规模相当可观， 且越来越成为我国财政支出中不可忽视的一部分。

3. 国有土地使用权出让金相关收入与地方一般公共预算收入的对比分析。 上文提到， 国有土地使用权出让金相关支出在政府社会资本支出总额中举足轻重， 而这部分支出在很大程度上依赖于国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入。 一次土地使用权出让相当于提前获取未来数十年的收入， 而土地资源的稀缺性意味着土地使用权出让金相关收入是不具备持续性的。 由于土地出让活动一般发生于地方政府， 为了更清楚地观测土地财政在地方财政收入中的地位， 本文进一步分析2012 ～ 2021年地方政府性基金收入决算数据和地方一般公共预算收入决算数据， 并绘制图3。 图3显示， 2012 ～ 2021年， 地方政府性基金收入决算表中的国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入三项收入合计从约2.78万亿元上升至约8.71万亿元， 猛增了213%;地方一般公共预算收入从约6.11万亿元上升至约11.11万亿元， 仅增长了82%。 从两条增速曲线上看， 地方一般公共预算收入的增长率较为平缓， 始终保持在13%以内， 而国有土地使用权出让金相关收入增速则波动明显， 2013年和2017年的增速均超过40%， 2015年则低至-24%。 值得说明的是， 受新冠疫情影响， 2020年地方一般公共预算收入中的税收收入和非税收入均较2019年有所降低， 导致地方一般公共预算收入总额出现十年来的首降， 而国有土地使用权出让金相关收入仍实现了15.93%的增速。 图3还显示， 2012 ～ 2021年， 国有土地使用权出让金相关收入与地方一般公共预算收入的比值大致呈现为先缓慢下降后急速上升的态势， 从2012年的0.45波动上升至2021年的0.78， 说明近年来土地财政在地方财政中的贡献日益突出。

4. 地方国有土地使用权出让金相关收入与相关支出的对比分析。 结合图2和图3， 本文接下来对2012 ～ 2021年地方国有土地使用权出让金相关收入与相关支出进行对比， 观测其收支平衡状况， 得到图4。 图4中的“缺口”为地方国有土地使用权出让金相关支出与相关收入之差， 缺口为正数时说明收不抵支， 缺口为负数时说明收支相抵存在结余。 数据显示， 2012 ～ 2015年土地财政并不存在缺口， 收入完全可以覆盖支出， 2016年以来国有土地使用权出让金相关支出迅速膨胀， 收支局势扭转， 2016 ～ 2019年该缺口分别为762亿元、54亿元、4757亿元、3173亿元， 说明这几年该部分政府社会资本支出存在较大资金压力， 甚至需要举借专项债务。 而新冠疫情发生以来， 支出增速明显放缓， 不及收入增速， 因此， 2020 ～ 2021年国有土地使用权出让金相关收入再次覆盖相关支出。

5. 全国政府社会资本支出与固定资产投资（不含农户）的对比分析。 政府社会资本具有引导性， 其重要使命是有序拉动和合理引导全社会投资。 例如， 政府社会资本支出中很大一部分支出是与国有土地使用权出让金相关的支出， 这部分支出包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出等， 是全社会新增投资的基础工程， 必然对拉动全社会固定资产投资具有重要影响， 其他小类支出亦是如此。 因此， 图5综合表1中的政府社会资本支出和固定资产投资（不含农户）两项数据并进行对比。 数据显示， 2012 ～ 2021年， 固定资产投资（不含农户）从约27万亿元增长到约54万亿元， 累计增长了1倍; 2013 ～ 2020年， 固定资产投資增速大致呈放缓趋势， 从17.26%波动下降至2.91%， 2021年又反弹至4.94%， 基本恢复到新冠疫情发生前的增速水平。 本文进一步计算固定资产投资（不含农户）与政府社会资本支出的比值， 粗略测算政府社会资本支出对固定资产投资的带动作用。 图5显示， 2012 ～ 2015年该比值呈波动上升趋势， 从8.27增长到10.36， 2016 ～ 2021年该比值呈波动下降趋势， 2018年以来稳定在6以上。 总体上看， 政府社会资本支出对固定资产投资起到了底层支撑作用， 对固定资产投资拉动效果较为显著。

6. 全国政府社会资本支出与国内生产总值的对比分析。 政府社会资本支出通过带动投入端的全社会固定资产投资， 进一步带动产出端国内生产总值的增长。 基于此， 图6进一步对比2012 ～ 2021年全国政府社会资本支出与国内生产总值。 图6显示， 2012 ～ 2021年， 国内生产总值从约54万亿元上升到约114万亿元， 但增速大致呈放缓趋势。 本文同时计算国内生产总值与政府社会资本支出的比值， 粗略测算政府社会资本支出这一投入项对国内生产总值这一产出项的带动作用， 发现该比值的变动趋势与图5中的折线趋势较为一致： 该比值2012 ～ 2015年波动上升， 从16.38上升至18.04; 2016 ～ 2019年不断下降， 降低至11.82; 2020年及2021年又回升至12.04和13.32。 可见， 近年来政府社会资本支出对国内生产总值的带动效果可观并趋于稳定。

五、2017～2020年代表性城市政府社会资本的测度与分析

为了更好地反映政府社会资本在中观层面的分布及其在经济发展过程中的作用， 本文选取了上海市、青岛市、成都市、济南市和郑州市作为代表性城市， 收集城市统计年鉴中一般公共预算支出决算、政府性基金决算、国有资本经营支出决算等相关项目以及固定资产投资（不含农户）、国内生产总值等数据， 对代表性城市的政府社会资本支出及其成效进行对比分析。 限于数据的可得性， 数据期间为2017 ～ 2020年四个年度。 代表性城市2017 ～ 2020年政府社会资本支出及全社会固定资产投资、国内生产总值统计如表2所示。

1. 代表性城市政府社会资本支出规模、结构及变化趋势分析。 图7列示了2017 ～ 2020年我国代表性城市政府社会资本支出规模、结构及变化趋势情况。 从政府社会资本支出规模及变化趋势来看， 各个城市政府社会资本支出规模均较大， 并且多数城市呈现波动上升的趋势， 表明政府社会资本支出在各城市财政支出中的作用愈发凸显。 其中， 上海市的政府社会资本支出规模尤其突出， 从2017年的2047亿元持续上升至2020年的3503亿元。 相对而言， 青岛市与济南市的政府社会资本支出规模较低， 基本维持在800亿元左右。 从政府社会资本支出的结构及变化趋势来看， 各个城市的国有土地使用权出让金相关支出在政府社会资本支出中的占比均达到90%以上， 最低占比为上海市2018年的92.07%， 最高占比为郑州市2018年的99.96%。 上海市与青岛市的该占比呈现波动上升趋势， 济南市、成都市、郑州市的该占比虽然呈现波动下降趋势， 但是始终保持在较高水平， 足以反映出国有土地使用权出让金相关支出在政府社会资本支出中的重要地位。

2. 代表性城市政府社会资本支出与地方一般公共预算支出的对比分析。 图8列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社会资本支出与地方一般公共预算支出的对比情况， 所用指标为政府社会资本支出与地方一般公共预算支出的比值。 整体来看， 2017 ～ 2020年各个城市政府社会资本支出与地方一般公共预算支出的比值普遍较高， 绝大多数年份超过50%， 表明政府社会资本支出规模庞大。 2018年济南市的该比值达到了136.08%， 是各个年份、各个城市中的最高值， 这意味着当年济南市政府社会资本支出规模已经远超一般公共预算支出规模。 对比来看， 上海市的该比值在各个年份均为最低， 2017年为27.13%， 表明上海市政府社会资本支出规模较一般公共预算支出规模还有一定差距。 从各个年份的变化趋势来看， 上海市该比值持续上升， 青岛市该比值波动上升， 而济南市、郑州市与成都市的该比值呈现波动下降的趋势， 至2020年各个城市政府社会资本支出与一般公共预算支出的比值基本维持在50%左右。

3. 代表性城市国有土地使用权出让金相关收入与地方一般公共预算收入的对比分析。 图9列示了2017 ～ 2020年代表性城市国有土地使用权出让金相关收入与地方一般公共预算收入的对比情况， 所用指标为国有土地使用权出让金相关收入与地方一般公共预算收入的比值。 从图中来看， 该指标和上述政府社会资本支出与地方一般公共预算支出的比值变化趋势基本一致， 这也体现了地方政府量入为出、以收定支的特点。 具体的， 上海市该比值依旧是各个年份中的最低值， 从2017年的27.54%持续上升至2020年的43.32%， 表明上海市对于土地财政的依赖程度相对较低， 而济南市2017 ～ 2019年的数据均超过100%， 最大值达到了167.73%， 足以反映出济南市对于土地财政的高度依赖性。 就各年份的波动情况来看， 济南市各年份的波动幅度最大为85.28%， 青岛市次之， 为49.19%， 上海市的波动幅度最小为15.78%， 郑州市第二小， 为23.29%， 从侧面反映出各城市财政稳定性的差异。

4. 代表性城市国有土地使用权出让金相关收入与相关支出的对比分析。 图10列示了2017 ～ 2020年代表性城市国有土地使用权出让金相关收入与相关支出的对比情况， 所用指标为国有土地使用权出让金相关收入与相关支出之间的差值。 与全国层面的缺口表现不同， 各个城市的国有土地使用权出让金相关收入与相关支出的缺口及变动情况存在较大差异。 从缺口大小来看， 上海市、济南市、青岛市、成都市在2017 ～ 2018年土地使用权出让金相关收入与相关支出的缺口较大， 2018年分別为243亿元、120亿元、43亿元和114亿元。 但2019年特别是2020年新冠疫情以来， 各地国有土地使用权出让金相关支出有所收紧， 除上海市外， 其他四个城市的国有土地使用权出让金相关收入基本能够覆盖国有土地使用权出让金相关支出。

5. 代表性城市固定资产投资（不含农户）与政府社会资本支出的对比分析。 图11列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社会资本支出与固定资产投资（不含农户）的对比情况， 所用指标为固定资产投资（不含农户）与政府社会资本支出的比值， 该比值主要反映了政府社会资本支出对城市固定资产投资的拉动效应。 整体来看， 绝大多数年份和城市中， 该比值基本在5以上， 一定程度上表明政府社会资本支出能够有效地拉动固定资产投资的增长。 具体来看， 青岛市的该比值在各个年份均高于其他城市， 最大值为2017年的13.46。 相对而言， 上海市在各个年份中的该比值均低于5， 且持续下降， 最小值为2020年的2.53， 这也从侧面反映出上海市对于投资拉动经济的依赖程度相对较低， 更多的是依靠高端服务业、金融业实现经济增长。 从该比值的变化趋势来看， 除上海市外， 其他四个城市的变动趋势大体一致， 基本呈现波动上升的态势， 其中， 济南市的上升趋势最为明显， 从2018年的3.34上升到2020年的7.80， 上升了4.46， 表明政府社会资本支出对于固定资产投资的拉动作用日渐明显。

6. 代表性城市国内生产总值与政府社会资本支出的对比分析。 图12列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社会资本支出与国内生产总值的对比情况， 所用指标为各个城市国内生产总值与政府社会资本支出的比值， 该比值在一定程度上反映了政府社会资本支出对国内生产总值的拉动效应。 数据显示， 各个城市的该比值均高于5， 绝大多数高于10， 一定程度上表明政府社会资本支出所带来的效率和回报是较为显著的。 其中， 青岛市2017年的数据是各年份、各城市中的最高值， 为19.11， 但2017年之后該比值波动下降。 相对而言， 济南市的该比值相对较低， 最小值为2018年的5.67， 但近年来呈现持续上升的趋势， 2020年达到了14.98， 是当年各个城市中的最大值。 从各年份该比值的变化趋势来看， 2018年各个城市均有所下降， 2019年多数城市稍有回升， 但2020年受新冠疫情等影响， 多数城市表现出了下降态势， 上海市的下降幅度最为明显， 下降了23.42%。

【 注 释 】

① 根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（中办发[2016]75号）。

② 《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源， 都属于国家所有， 即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。” 第十条规定：“城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山， 也属于集体所有。” 《土地管理法》第二条也规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制， 即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有， 即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”

③ 按现行的一般公共预算办法， 全国一般公共预算支出有一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、自然资源海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、灾害防治及应急管理支出、其他支出、债务付息支出、债务发行费用支出、预备费等共25大类。

④ 《预算法》第九条规定：“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金， 专项用于特定公共事业发展的收支预算。 政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要， 按基金项目编制， 做到以收定支。”

⑤ 按照《国有土地使用权出让收支管理办法》：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。 收入全部缴入地方国库， 支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排， 实行彻底的‘收支两条线管理。 在地方国库中设立专账（即登记簿）， 专门核算土地出让收入和支出情况。 土地出让收入的使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。” 《国有土地使用权出让收支管理办法》同时规定：“由财政部门从缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款中， 划出一定比例的资金， 用于建立国有土地收益基金， 实行分账核算， 具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定， 并报财政部和国土资源部备案。 国有土地收益基金主要用于土地收购储备国有土地收益基金支出， 包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出等， 这些支出按照地方人民政府批准的收购土地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行。” 此外， 《国有土地使用权出让收支管理办法》还规定：“从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款中计提用于农业土地开发资金。 具体计提标准按照财政部、国土资源部联合发布的《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》（财综[2004]49号）以及各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定执行。”

⑥ 2021年财政收支决算表尚未发布， 2021年数据来自财政部官网发布的《2021年财政收支情况》， 部分数据由2020年相关数据及《2021年财政收支情况》中提到的细分项同比增长率推演估计得到。 本文在表格中对数据进行了四舍五入处理， 在绘图时为保证数据精度， 采用四舍五入前数据进行运算， 因此， 个别数据有微小的尾数差异。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 王竹泉.公共资源配置与政府社会资本[ J].财会月刊， 2022（3）：16 ～ 21.

[2] 王竹泉.政府社会资本理论构建[M].北京：中国财政经济出版社，2020.

（责任编辑·校对： 刘钰莹  罗萍）