法治逻辑下消解美国长臂管辖的路径选择

李兵

摘要：近年来，美国针对我国企业动用长臂管辖进行“定点打击”的案件越来越多，其主要手段是利用其国内法限制我国企业对美国的投资和贸易、设置“法律陷阱”以及用行政手段直接要求中国企业交出经营权。其动因是维护美国企业的技术垄断和话语权、维护以美元石油为纽带的国际贸易结算体系、威慑中国科技企业、为美国搜集他国经济情报提供法律保障。欲在法治逻辑下消解美国长臂管辖，我们首先要运用习近平涉外法治思想、建立总体国家安全观、加强国家治理能力的建设，构筑消解美国长臂管辖的理论和政策基础。消解美国长臂管辖的路径是：（一）从国内立法层面消解美国长臂管辖;（二）扩张司法管辖权与加大追责力度;（三）制裁外国不可靠实体。以保护海外中国公民和企业合法权益为基本原则，统筹推进国内立法、司法和执法，对美国长臂管辖针对性反制。

关键词：长臂管辖;总体国家安全观;涉外法律;对策

中图分类号：D996.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）02-0059-04

一、背景

2018年12月1日，加拿大当局应美国司法部要求，将在加拿大温哥华转机的中国公民，华为公司首席财务官孟晚舟逮捕，随后启动了向美国引渡程序。美国向加拿大提起引渡的理由是孟晚舟违反了美国制裁伊朗的法律，这是美国将其国内法适用到其域外的一个典型案例。特朗普上台后对中国高新技术企业进行了全方位的遏制，特别是以国家安全为由，运用长臂管辖限制我国企业正常的经贸往来。美国已将长臂管辖作为与中国进行法律战的武器，消解长臂管辖给我国企业和国家安全造成的威胁是当前迫切要解决的一个重要问题。

二、美国适用长臂管辖的主要手段

一是利用其国内法限制我国企业对美国的投资和贸易。2012年10月8日，美国众议院情报委员会发布报告，以使用两家企业产品和服务可能对美国国家安全构成威胁为由，建议阻止华为、中兴通讯两家企业在美国开展投资贸易。这份报告实际上判决这两家公司在美国市场经营死刑，并且影响到这两家中国优秀的高科技企业在全球开展业务。美国依据《外国投资与国家安全法》（FINSA）（以下简称“外国投资与安全法”）及其实施细则《外国人合并、收购和接管规定》第三修订草案的理由并不充分，FINSA和实施细则并没有明确给“国家安全”的定义，也没有列明判断是否损害国家安全的详细标准，仅开放性地给出了评价一项交易是否会损害国家安全“必须”考虑的因素，这些要素既包括传统安全领域的国防安全，也包括核心技术、核心基础设施、反恐、能源、外国政府背景等非传统安全领域，某种程度上，所谓的影响美国国家安全基本上出于政治而不是经济和技术考虑[1]。

二是设置“法律陷阱”，直接定点打击中国高科技企业。2016年3月7日，美国商务部以中兴通讯违反美国出口限制法规为由，对中兴公司采取限制出口措施，中兴公司于2017年缴纳13亿美元的罚款，而此前与美国司法部的和解中，中兴公司已经认罚8.9亿美元，在受到22亿美元罚款后却仍受到7年不能进口美国芯片、软件的惩罚，中兴公司还须接受美国派驻的人员对公司进行监督。

华为公司被美国制裁则更缺乏合法性和正当性，美国多个机构以国家安全为由对华为公司限制甚至制裁，但始终没有提供令人信服的证据。在加拿大应美国要求拘捕华为公司首席财务官孟晚舟一案中，美国的做法与当年法国阿尔斯通亚洲锅炉部负责人皮耶鲁齐被美国引诱到纽约拘捕如出一辙，是一起利用长臂管辖的“美国陷阱”。

三是用行政手段直接要求中国企业交出经营权。2020年8月14日，美国总统特朗普签署行政令，要求总部设在中国的字节跳动公司在90天内剥离其子公司TikTok在美业务。特朗普称，有可信证据表明该公司可能采取威胁美国家安全的行动，国家安全成了美国实施长臂管辖的借口。

三、美国适用长臂管辖的动因

自1945年二战结束以来，美国长臂管辖的“手”伸得越来越长，司法和行政部门权力越来越大。法律已成为美国发动经济战的一个隐性武器[2]。数十年来，那些与被美国视为敌对国家的古巴、伊朗、利比亚、朝鲜有经济往来的其他国家企业被美国强力制裁，甚至其传统盟友也遭遇美国司法部和相关金融监管机构的执法，美国用国内法行使长臂管辖的行为越来越表现出单边主义和霸权主义，而非国内法的域外适用，其原因如下：

第一，近几年，中国科技企业在5G通信、民用无人机、互联网大数据利用、人工智能领域已取得对美国的局部领先优势，为维护美国企业的技术垄断和话语权，美国便利用长臂管辖给中国科技企业在美国的经营作梗，如，逼迫华为公司放弃在美国的业务，目的是阻止中国科技企业在与美国的技术竞争中取得优势。

第二，维护以美元石油为紐带的国际贸易结算体系。二战后，特别是上世纪70年代石油危机后，布雷顿森林体系解体，美国利用其霸权地位，控制了石油定价，形成了美元与石油定价挂钩的金融体系。网络时代，国际结算以美元为主体的格局虽短期不会发生重大改变[3]，但是，中国在数字化货币和网络交易领域的发展，对美元霸权提出了严重挑战，美国欲借长臂管辖打压中国产业，延缓美元霸权衰落。

第三，利用严密的长臂管辖法律体系威慑中国科技企业。从为了追踪企业的欺诈行为制定的《萨班斯——奥克斯利法案》到防范打击洗钱行为等金融活动的《银行保密法》《反海外腐败法》，从保卫美国国家安全的《爱国者法案》《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》《外国主权豁免法》到针对具体组织和个人的《反犯罪组织侵蚀合法组织法》《外国人侵权法》，美国构建完整而严密的长臂管辖法律体系，并且主动将这些法律适用到域外，将法律作为进攻武器，在需要时可以全力对付不听话的国家和非美国企业，从而形成强大的法律威慑力。

第四，为美国搜集他国经济情报作提供法律保障。2013年6月，前中情局（CIA）职员爱德华·斯诺登向全世界揭秘美国国家安全局有一项代号为“棱镜”的秘密项目，显示美国国家安全局和联邦调查局直接接入微软、谷歌、苹果、Facebook、雅虎等9家网络巨头的中心服务器，可以实时跟踪用户电邮、聊天记录、视频、音频、文件、照片等上网信息，全面监控特定目标及其联系人的一举一动。美国强大的情报搜集能力为美国公司赢得市场的同时，也是打压竞争对手的手段。此外，通过美国的律师事务所进驻被美国执法机构认定涉违法的外国企业，美国律师可以公开、合法地将被这些公司的资料交给美国当局而不被视为违背律师职业伦理，其中，并不能排除某些美国律师就是中情局的线人的可能性[4]。

四、消解美国长臂管辖的理论和政策基础

美国利用国内法打击中国产业，阻碍中国产业升级转型，维护美国在高科技产业方面垄断地位和信息网络话语权上已不加掩饰。中美之间的斗争转向法律战、金融战、信息战。从众多美国长臂管辖案件可以看出，美国对部分中国企业的制裁并非完全基于法律因素，美国滥用长臂管辖超出法律的正当性，并且损害到了中国企业利益和中国经济和科技安全，是对中国人民发展权利的不合理限制，如果放任美国动用国家力量，击倒以华为公司、中兴公司、字节跳动为代表的中国高科技企业会造成恶劣的先例，将会刺激美国国内有些势力更加肆无忌惮地针对中国企业。对于美国恶意适用长臂管辖权，中国必须站在维护国家安全的高度，消解美国长臂管辖对中国企业的负面影响。

（一）运用习近平涉外法治思想

国家利益本位是我国处理涉外法治应优先考虑的问题，习近平总书记指出，在国与国交往中“我们要坚持走和平发展道路，但决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益”[5]在涉及国家核心利益时，我们要依靠法治，拿起法律武器，对于侵害中国人民利益的行为敢于说不，要统筹国内法与涉外法治[6]，为中国社会和中国企业创造良好外部法治环境。习近平总书记涉外法治思想是消解长臂管辖的指导思想。

（二）建立总体国家安全观

总体国家安全观是在我国国家安全面临着国际和国内社会严峻挑战之机提出来的。党的十九大报告明确了坚持总体国家安全观就是要统筹发展和安全，要坚定地维护中国海外企业合法权益，保障国家金融、信息安全，维护国家经济的安全、社会稳定，维护中华民族正当的发展权利。在涉及中华民族根本利益面前，必须从维护国家安全的战略层面，统筹立法、司法、执法三方面应对措施，维护科技企业和产业的安全，保障我国掌握的核心科技不能用来危及国家安全。

（三）加强国家治理能力的建设

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出的加快推进我国域外适用法律体系建设，健全现行法律域外适用的标准和程序，强化涉外执法司法实践，是消解长臂管辖的具体指导原则。基于决议所确立的把国内法域外适用作为保护海外中国公民和企业合法权益这一基本原则，我国应加强提升国内法治反制，削弱美国长臂管辖对我国海外利益和企业造成的损害，围绕反制立法、司法、执法形成完整的法律保障体系。

五、消解美国长臂管辖的实践路径

（一）从国内立法层面消解美国长臂管辖

美国的长臂管辖给中国企业走出去带来的消极影响，威胁“一带一路”建设，但投入巨大资源与美国进行全面的对抗，中国目前的总体实力不允许，也不符合中美两国合作共赢的大局。在美国仍主导国际政治和法律秩序情况下，我们对抗的条件和基础还不成熟，因此，以国内法的域外适用作为反制手段是一种成本较低且能够为国际社会接受的作法。要利用好法律冲突解决规范，建立中国的企业反腐败立法、反洗钱立法、情报信息法，提高惩罚违法企业的标准，使美国行使长臂管辖失去正当性。2021年6月10日，十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决通过《中华人民共和国反外国制裁法》，是从立法层面消解美国长臂管辖的第一部法律规范，较之欧盟制定的《欧盟阻断法案》时更多担心“欧洲企业只能屈服于最强者的法律”[6]，对中国而言则不然，任何一家想成为世界一流企业都不能放弃中国市场，我国的这部反制裁法针对性更强，反制立法有可能会取得与欧盟法不一样的效果。建立限制敏感技术出口审查制度，对影响国家安全的技术、设备、产品、数据、信息出口进行审查，避免中国科技企业核心技术被外国政府和企业获取、危及国家安全。

（二）扩张司法管辖权与追责

首先，要适当扩张司法管辖权。美国《反海外腐败法》效力之所以能延伸到域外，一方面是打击企业腐败，让其占据了道德制高点，而另一方面，美国绕开联合国，通过其控制的经济合作与发展组织（OCDE），巧妙地将《海外反腐败法》国际法化，名正言顺地伸向了世界各国。因此，很多国家和企业不得不对美国的这种长臂管辖忍而让之。我国的司法权在对待企业腐败上也可以借鉴美国的作法，适当扩张司法管辖权，司法机关加大对海内外企业腐败行为追诉力度，可以在一定程度上削弱美国长臂管辖的影响。当然，我们主动行使对违法企业的追诉权，并非为了保护有不良行为的中资企业，也不是与美国搞对抗，而是我们国家主权和建设法治国家的内在要求，是负责任大国的体现。

其次，要加大追责力度。类似香港汇丰银行、美国联邦快递公司等为配合美国政府而违反中国法律，损害中国司法主权和国家安全的有关机构、组织和个人的合法权益，应当按《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《国际刑事司法协助法》向相关机构和个人追究责任，上述司法活动对于维护司法主权、抵制长臂管辖有着积极意义。

（三）制裁外国不可靠实体

2020年9月，我国商务部公布了《不可靠实体清单规定》，规定对危害中国国家主权、安全、发展利益;违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益的外国实体列入不可靠实体清单，并进行制裁。该规定对于损害中国科技企业，危及我国科技安全的外国实体具有很强的针对性，有关主管部门要尽早落实，适时公布具体外国实体名单，嚴惩类似汇丰银行和联邦快递公司这样损害中国科技企业利益，危害中国国家安全的行为，在实践中不断完善清单制度的适用范围。

（四）提升企业合规经营的标准

世界各国对于企业合规经营的要求都在提高。中资企业走向海外必须面对现实，依法依规经营应当成为企业的自觉。从企业自身来说，合规经营不仅仅是避免法律风险，更是成为世界一流企业的必要条件。在海外的中资企业在遵守中国相关法律的同时，还要遵守住在国的法律。国内法对于企业合规经营的规定相对比较粗疏，特别是与美国发生往来经济活动中，中资企业应当参考美国企业合规经营的标准来打造自己的合规审查制度，以免因违规经营成为美国司法部猎物。

结语

中国企业掌握的先进科学技术，不仅为世界各国提供了优质的解决方案，同时也构成了中国科技安全的组成部分，维护好中国企业的安全就是维护国家安全。要以总体国家安全的战略角度统筹立法、司法、执法力量，不断增强国内涉外法律的话语权。同时，相关企业要苦练内功，对标美国相关法律规定，加大企业的合规制度建设，不断提高法律风险防范能力，避免落入美国的长臂管辖法律陷阱。

参考文献：

[1]樊志刚，王婕.美国国家安全审查制度对中国企业拓展美国市场的启示——基于华为、中兴通讯被美调查事件[J].国际经济评论，2013（2）.

[2]阿里·拉伊迪.隐秘战争  美国长臂管辖权如何成为经济战的武器[M].北京：中信出版社，2020.

[3]武艺，杨艳.防控国际金融制裁风险[J].中国金融，2017（24）.

[4]强世功.帝国的司法长臂——美国经济霸权的法律支撑[J].文化纵横，2019（4）.

[5]黄进.习近平全球治理与国际法治思想研究[J].中国法学，2017（5）.

[6]黄惠康.论习近平法治思想关于国际法治系列重要论述的实践逻辑、历史逻辑和理论逻辑[J].国际法研究，2021（1）.