论公众健康权法律保障制度的完善

江流洋

摘要：健康权分为个体健康权和公众健康权，个体健康权是公众健康权的基础。目前，我国在立法层面上对公众健康权重视不够，要逐渐转变健康立法权的理论倾向，要从保护个体健康向保护公众健康转变，要将与公众健康权有关的环境标准问题同个体健康权区分开来，要由环境治理转向环境预防保护，在环境标准的制定上树立“以人为本”的价值取向。优化相关行政管理体制并制定相关环境标准体系：（一）细化环境与健康风险管理体制;（二）加强政府职责的履行;（三）加强以公众健康为核心的环境标准体系建设。

关键词：环境污染;健康权;公众健康权

中图分类号：D922.16文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）02-0091-05

一、差异化设置对待公众健康权与个体健康权保障制度

何为健康权？它是否能被定义？如何去区分它与别种权利？健康权、公众健康权及个体健康权之间又存在何种联系与区别？当这些问题混杂在一起时，我们很难以相对清晰的语言来阐述这些问题。因此，必要的概念梳理是十分必要的，而通过对这些概念的系统梳理，我们也能加深对这些概念的理解，这样做的好处在于让公众明晰相关词汇概念，重塑公众对这些概念的正确认知。毕竟当下许多公众对于健康权这些词汇的理解存在一定程度上的误解与偏见，尤其是这些偏见会对人们的实际行动产生影响时就更需要对这些词汇的含义予以厘清。因为不同的理解往往会最终导致人们基于自己的认知水平提出不同的主张，而有些主张无疑是十分不益的。在我们对概念进行界定的时候，笔者认为，我们应该秉承较为包容的态度去对待一些跨领域的词汇。比如说，“健康”从卫生健康角度，它属于一个医学词汇;而从公民的权利角度而言，它又是一个法学词汇。当我们面对这类存在于多个领域的词汇时，对其进行恰如其分的定义显然是强人所难的，并且我们不能为了便利粗暴地对它进行强制定义，这有违学术精神。所以，严格限定式地去厘清这些“简单的、不可定义、不可分析的原初概念”无疑是十分重要的一步。而這也更能体现出我们法学学科的严谨治学态度。

从人类关于权利的发展史来看，健康权经历了从以私法调整为主到公法对其进行确认与保护的发展历程，从仅仅排除他人侵犯的消极权利到可要求政府履行相关责任的积极权利的发展历程，而在这过程中，健康权的内涵不断地得以完善。

然而，由于健康权本身就是一个相对综合性的权利，所以，对其进行准确定义存在一定的难度。从宪法角度来说，随着社会的不断发展，社会领域的复杂化，宪法确认的基本权利的范畴在不断扩大，这就导致了健康权的内涵和外延难以确定。主要体现在三个方面：第一，“健康”这一词汇的概念并非一成不变的，相反，它始终在适应着社会的发展变迁，始终用一种恰如其分的形态嵌入社会发展的长河中。第二，健康权的规定相对模糊，无法进行精确描述，为其保护工作带来漏洞。第三，健康权与其他人权之间存在千丝万缕的联系，其权利性质与保障措施方面与其他权利之间难以区分。

因此，笔者认为，从公众健康权和个体健康权的角度去分析健康权，由小见大，一步步明晰健康权的内涵和外延，从而加强对健康权的理解和掌握。

而为了更为明晰这一概念，笔者接下来将对公众健康权与个体健康权进行阐述。应当明确的是：健康权包括个体健康权和公众健康权两大部分，二者之间既存在联系又有着较为显著的区别。首先，二者紧密联结，个体健康权是公众健康权的基础，公众健康权无法离开个体健康权而单独存在。其次，二者明显又存在着巨大的差异：在民法中，受到环境污染侵害的受众是明显确定的个人，并且他受到的侵害也主要是以直接侵害为主。这种情况反映在民法上的情形便是：该权利的属性从本质上来说是一种私权利，而当我们个体的身体健康受到侵害时，我们有权通过一系列措施去进行救济。然而，作为受环境污染侵害的受众非确定个人的公众健康权则不同，而这种不同不仅体现在不特定的受众主体上，还体现在不确定的加害方身上，即加害人也可能不确定，所以这就需要政府承担相应的义务来保护该权利。此外，在现实的司法实践中，面对公众健康受到侵害的情形时，往往其侵害行为与损害结果之间的时间联系并不是那么紧密，大多数情况下都存在时间迟延现象，而正是由于二者在时间上的联系不是非常得紧密，所以这就给追责带来了一定困难。因此，这就要求我们要在未发生健康危害之前，便要采取相应的有效预防措施对其进行预防。

那么何为公众健康权？它到底和健康权存在什么联系呢？笔者认为，公众健康权是指公众享有的主要由国家或政府运用行政手段对公共资源进行的二次分配，它有别于市场分配，其能够让公共资源更好地服务于公众，满足弱势群体等公民对健康领域安全保障的渴望，从而真正保障其拥有的健康的权利。因此，笔者认为其内涵主要包括两方面：一是让公民能免于疾病的危害;二是提高公民所处环境的舒适性。通过这样的分析，我们可以发现：从本质上来说，公众健康权与生存权有着异曲同工之妙。基于此，笔者能否得出这一结论：公众健康权从私权的土壤中演化而来，但它蕴含人权的属性却又不可避免地为它披上了公权的面纱。因此，公众健康权应受到公法保护，应得到国家对其的坚实保障。

那么，对于个体健康权来说，拥有健康既是个人的自由，又是个人的权利。基于此，笔者认为，每个人在自己生活的一定范围内都应当享有不影响他人正当生活的绝对自由。只有当这个人的行为影响到别人的正当利益时，社会才能对其行为进行干涉。因此，这就要求政府在履行健康保障义务时，需要有着明确的权力边界，要存在权力约束。

因此，在个体健康权理论的指导下，有关学者在健康权保障方面进行积极思考，认为有两种截然不同的保障模式。一种是以主张尊重并保护个人自由为内核的市场主导型模式，它的核心观点在于市场对卫生资源配置是起着基础性作用的，政府只需保障这种模式的顺利运转即可，不必亲自参与其中;而另外一种则主张政府进行深入干预的模式，这种模式的理论依据在于，其认为保障公民的身体健康本来就是政府应担负的责任和义务，而如何运用行政手段高效且合理地对卫生资源进行二次分配便是这种模式的核心之处。

通过上面的分析，笔者认为对健康权的界定，我们已经有了一定的基础认知，从中我们不难发现，在现实法律保障措施方面，以差异化设置来对待公众健康权与个体健康权的法律保障制度是十分必要的。

二、逐渐转变健康权立法的理论倾向

目前，我国在立法层面上对公众健康权缺乏深入研究和重视。从而导致相关法律保障措施的权利导向性不强，缺乏针对性。加上缺乏一部统领公众健康卫生保护的基础卫生法，使得对公众健康权的系统性保护没有法律依据，最终反映到实际操作层面就是：各部门法之间衔接不上，从而导致对公众健康权的规定倾向于政策性管理，对公众健康权的具体保护范围、救济程序则不可避免地出现空白。

（一）从保护个体健康向保护公众健康转变

“人体健康”与“公众健康”，从“个体”到“公众”，反映出立法者开始将健康权着眼于整体，侧面反映出在当前的社会发展形势下立法者对环境质量的要求不断提高，对环境标准的要求也更趋严格，逐渐认识到预防是环境保護的关键之处。

这体现在《环境保护法》便是：与以往环境保护过程中立法者更多地把目光聚焦在环境本身状态上不同，现在的立法者不再像过去的立法者把环境污染与否的判断标准放在各项指标上，他们更加关注的是环境污染对公众健康是否造成损害。因此，把保障公众健康作为核心目标之一的《环境保护法》切实反映了当前公民对良好环境和健康的迫切需求。

（二）由环境治理转向环境预防保护

环境质量维持和改善的理念要求我们首先是需要维持环境质量，即对于那些目前存在的良好环境要做到保持现状，绝不能使环境质量由好变坏，要贯彻预防保护原则，从末端治理转为源头改善，防患于未然。而这体现在公众健康保障领域便是：先保证公众不因环境污染而致病，然后再增强公众的身体素质以提升其健康水平。而这种理念的充分实现需要我们将环境问题纳入基本的公共安全和公共福利体系。保护环境具体体现在两个目的上：第一个目的便是保障以公众的基本需求为核心的生存权;第二个目的是保障以可持续发展为核心的发展权。为了达到这两个目的，加强预防保护是重中之重，其原因在于：第一，环境污染问题具有时间上的迟延性以及治理上的滞后性等特点，这是环境污染损害问题与其他污染损害问题最大的不同之处。其中，治理的滞后性带来的污染损害是当前亟待解决的问题。因此，预防保护就显得尤为重要了。第二，环境问题的治理、修复相较于其他问题而言，其所需的费用和修复的时间成本不可同日而语。然而尴尬的现实却是：当前的经济条件无法接受不计成本地环境治理，而面对迫在眉睫的环境治理问题，我们只能把预防保护作为最经济最高效的解决方式。但笔者相信，随着当前在环境治理领域由事后治理向事前预防进行转化会极大地提高环境品质，以最大程度地满足公众的健康需求。

（三）在环境标准的制定上树立“以人为本”的价值取向

当前，我国现行的环境标准体系依旧将关注重心放在技术标准体系上，并未对如何完善公众健康保障有更多的重视。而这在我国新《环境保护法》的法律层面上体现得尤为明显，而这种过于重视技术标准的立法倾向显然是有所欠缺的。因为，以技术为核心的环境标准虽可服务经济，却缺乏人文情怀，以人为本的价值理念彰显不足。

环境标准在我国环境法体系中占据着重要地位，国家环境规划的出台离不开环境标准，环境法规的执行也需要环境标准的支撑。而制定环境标准所依据的因素比较复杂。比如，不同地区、不同时期、不同的科学技术水平都会影响环境标准的制定。而对于一个国家而言，社会的快速发展就伴随着资源的大量消耗，从而导致环境形势的加速恶化，这是一个不可避免的矛盾。这无疑会对当下的环境保护工作带来许多不可预知的风险和障碍，尤其是在当下对公民健康重视程度不足的情形下显得尤为突出。而这样做的后果是：环境健康管理工作无法可依，而环境影响评价等制度也不会将防范健康风险考虑在内。这就导致一个完全按照环境标准执行的企业对环境没有造成损害，但对个人的健康造成了损害，从而加大了社会的医疗保障负担。

而在某些地方的监管实践中，没有实事求是，始终用最低限度的监管标准去要求企业，形成变相激励，最终对公众健康构成威胁。毫无疑问，国家标准和地方标准存在巨大的差别，原因在于行业的主管机关作为行业标准的制定方在制定行业标准时会不可避免地出于对自身的利益考量，会让当地的标准与国家标准之间存在一定程度的差别，在没有保障公众健康的制度束缚下，这种差别将会被无限放大，直至成为难以弥合的差别。而这种放大化的差别毫无疑问会成为排污企业可以利用的漏洞。

环境标准的研究需要耗费很大的人力、物力、财力，这是因为其研究对象复杂、不确定且耗时长。但如果不进行大量的研究，在缺乏足够资料情形下制定出的环境标准可能与公众健康权益保护所需要的标准区别甚大。当前，我国的环境标准研究工作落后于世界前沿研究，这种境况也许将成为开展环保工作的巨大挈肘，无疑会增大解决当下困境的难度。但笔者认为，研究的相对落后反而有助于我们吸取其他国家的经验，只要贯彻落实公众健康权的理念，反而会有助于加快推进人性化环境标准体系的制定进程。

三、优化相关行政管理体制并制定相关环境标准体系

（一）细化环境与健康风险管理体制

当前，我国新《环境保护法》中除了建立环境与健康风险评估制度外没有相关的匹配规定，但毫无疑问，加强环境与健康风险评估制度是环境预防制度在实际操作层面的重要体现。而从目前来说，其存在以下几点问题：第一，亟待建立以公众健康为核心的环境与风险评估制度，提升环境与健康风险管理体制的效率与实际作用。第二，环保部门与卫计委等部门之间在职责的确定与履行上面依然存在巨大的分歧，这无疑阻碍了对公众健康权的保障工作。第三，缺乏行政授权，即环境保护部在环境风险管理工作管理领域缺乏相应的行政授权。从而导致环境管理方面的执行力极大地降低。第四，当前卫生计生部门负责环境与健康方面的救济手段主要是运用事后救济的方式，需要向事前预防的方向上转变，最终从根本上消除公众健康威胁。而具体措施主要是加强环境与健康风险评估制度的建设。

首先，作为一种特殊的评价方法，健康风险评估对于预防和管理那些不易被公民所感知、难以被公民所预测未知风险是十分有益的，因为这种评价方法可以连接起环境污染与人体健康，充当二者之间的桥梁。而要进行风险预防和风险管理工作，前提是必须获得真实的详细资料，为风险评估工作提供依据。其次，从事后治理转到事前预防，这极大地提升了环境风险制度的预防的作用。最后，由于环境污染损害问题的特殊性，尤其是当环境污染对公众健康构成重大威胁时，进行涉及多学科的环境风险评估时，包容广泛而不同的科学理解无疑是十分必要的。

为此，在进行环境风险评估时，笔者认为我们需要坚持以下几条原则：第一，评估要坚持科学性、独立性。第二，在识别风险时要保持审慎理性的态度。第三，设立一个覆盖面广，沟通渠道畅通且高效的风险预警制度。第四，完善準入标准，规范化设置准入机制。不断完善风险评估制度，为公众健康的维护提供坚实的制度保障。

（二）加强政府职责的履行

当前存在的主要问题是：环境监测信息真实性存在问题。我们需要把目光更多地投向环境监测方面的问题，要及时关注其动态。因为环境监测与环境管理决策的制定息息相关，可以说，环境监测信息的准确与否关系着环境治理的最佳时间选择，并最终关系着环境管理决策的实施效果，在这一点上，这么说绝不是夸大其词。

而由于环境问题的复杂性，它需要多部门采取联合行动，而现实却是部门之间难以协调一致。其原因主要有以下几个：一是各部门之间的目标并没有得到真正统一;二是各部门在认定违法行为的标准上面没有统一的规定，每个部门都有自己的一套标准体系;三是信息没有及时进行共享且数据不一致，导致的后果就是环保部门无法及时得知信息并处理环境污染问题。而具体措施主要是：充分发挥社会治理、跨部门协同治理的积极作用。政府部门之间协调一致的行动对保障公众健康权无疑是至关重要的，它不仅可以避免某一部门“想当然决策”的产生，还能极大地提高防治环境污染的效率。

此外，笔者认为，盲目采取行政强制措施不可取，因为这样不仅会给公众造成“懒政”的印象，还会无形之中加大环境政策执行的难度;在缺乏基本信息的情况下作出的决策也不可取，因为没有得到公众支持的环境政策也难以为继。政府的行政能力应有其边界，政府如何应对环境危机以及公众健康的保障任重而道远。

（三）加强以公众健康为核心的环境标准体系建设

环保部门应如何有效地判断企业排放污染物是否合格？这显然离不开环境标准，笔者认为，我国在建立以公众健康为核心的环境标准体系时，应将污染物进行细化分类，将那些对公众健康危害较大的污染物和污染范围较小或危害不大的污染物进行区分，并且针对其排放标准进行区别对待，这样也符合我国的技术水平和经济可行性，避免笼统化规定带来的弊端，也有助于树立以公众健康权为价值导向，符合我国当前国情的环境标准体系，有助于我们将保障公众健康权的工作落到实处。

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