扰乱国家机关工作秩序罪的限缩解释

任文锦

摘要：以16个案例作为研究样本，通过对其公开的裁判文书进行梳理发现，“扰乱国家机关工作秩序罪”因其立法语言的模糊性导致在司法实践中对该罪的认定标准不一，存在过度适用之嫌，从而对公民的信访权这一基本权利造成了不当的限制。故为了保障公民的信访权，应该从四个方面认真考量，包括行为的方式与认定范围，纳入刑法评价的“行政处罚”范围，“严重后果”的衡量因素以及“犯罪主观方面”的审查范围与认定，适度对该条文进行限缩解释，以平衡好公民的基本权利与国家机关工作秩序之间的关系，避免过度维稳压缩公民基本权利的行使空间。

关键词：扰乱国家机关工作秩序;信访权;限缩解释

中图分类号：D924.3文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）02-0115-04

一、问题的提出

2015年《中华人民共和国刑法修正案（九）》开始实施，将扰乱国家机关工作秩序这一行为入罪。但由于此条文中并未对该罪的构成要件作具体规定，导致适用中缺乏可以把握的标准，而司法实践中绝大多数案件都认定被告人构成该罪，即有过度适用之嫌，不当压缩了公民基本权利。

因此本文研究的基本问题是：第一，司法实践中是如何对该罪进行认定的？为此，本文以2015—2020中国裁判文书网上收录的判决文书为样本，对当前我国扰乱国家机关工作秩序犯罪的司法认定中存在的问题进行总结，从中找到某些具有共性的认定标准，以此来探知司法机关对该罪的理解。第二，对该罪的适用是否适当，如果不适当又应如何解决？对此，本文尝试对该条文进行限缩解释，以期促进社会治理与公民权利之间、维稳与维权之间的平衡。

二、案例分析

（一）样本来源

本文研究样本来源于中国裁判文书网中公开的判决文书。截止到2020年12月31日，“以扰乱国家机关工作秩序”为关键词，以“案由：刑事案由”“文书类型：裁判文书”为检索条件，确定判决时间在《刑法修正案（九）》颁布之后，共有563份判决书，通过对这些案例的仔细研读，选取其中16个案例作为研究样本（见表1）。

（二）司法实践中的判断标准

1.“扰乱国家机关工作秩序”的认定

首先，什么是国家机关工作秩序？在庄某案①中，法院明确指出国家机关的工作秩序不仅是指涉及场所等外在的物理性质的秩序，还包括国家机关内部的人财物等方面的正常使用和运转秩序。

其次，什么行为足以被认定为“扰乱国家机关工作秩序”？根据司法实践中被告人所采取的行为，可以分为以下三类。其一，从行为的形式来看，主要区分为暴力行为与非暴力行为、公开行为与非公开行为、直接行为与间接行为。第一，法官认为暴力不是本罪的必要构成要件，凡是本质上非法故意扰乱国家机关工作秩序的具有社会危害性、刑事违法性和应受处罚性的行为，都应当依法追究刑事责任。第二，根据行为发生在国家机关办公场所内外将行为形式划分为公开行为与非公开行为，法院对这两种形式的行为都纳入了考量范围中。第三，按照行为是否直接扰乱当地国家机关的工作秩序将行为划分为直接行为和间接行为（是指通过到北京等地区上访，迫使政府耗费资源研究应对方案以及进京将其接回，从而间接地影响了当地政府机关的工作秩序），司法实践中将两种行为都予以了认定。其二，从行为发生的场所来看，主要发生在以下两种场所：在国家机关工作场所内和在国家机关工作场所外，包括越级上访。其三，从行为发生的时间，主要分为三个方面进行考察：（1）是否属于办公时间，对此又分为狭义和广义。狭义是指法定工作时间八小时;广义是指不限于工作时间，如加班和正式上班前的准备时间。而司法实践中，法院采取广义说;（2）该行为的持续时间。法院认定构成扰乱秩序的行为其持续的时间有几十分钟到几个小时不等;（3）该行为是否发生在国家重大活动和全国“两会”等重要时间节点，但其主要是在量刑方面发挥作用。

最后，是否能对发生在《刑法修正案（九）》颁布之前的扰乱国家机关工作秩序的行为予以评价？对此，司法实践中有不同观点：一方认为可以评价，其将扰乱行为视为跨法连续犯，司法实践中大多采用此种处理方式。一方认为不能评价，如朱爱银案。争议焦点是对该罪是否是连续犯，对这一问题的认定直接影响到了被告人的定罪乃至量刑问题。

2.“行政处罚”的认定

首先，是否能对发生在《刑法修正案（九）》颁布之前受到的行政处罚予以评价？其实质上也是对该罪是否是连续犯的认定问题。如前所述，司法实践中，法院一般认定该罪是连续犯，故一般都将修正案颁布前的行政处罚纳入评价的范围。

其次，受到行政处罚的事由是否限定为“扰乱国家机关工作秩序”？司法实践中，对于被告人因在非国家机关地区扰乱单位秩序、扰乱社会稳定等受到的行政处罚，法院均将其认定为是第二百九十条第三款规定的行政处罚。

最后，对于行政处罚次数认定问题。实践中有法院认为“多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正”中的“多次”只是对“扰乱国家机关工作秩序”的行为次数的规定，而没有对“行政处罚”次数的规定予以规定，即受到一次行政处罚也符合该罪的构成要件。

3.造成“严重后果”的认定

按照第二百九十條第三款的规定，造成“严重后果”是决定该行为是否构成犯罪、是否能对行为人追究刑事责任的关键因素，但严重后果的范围宽泛与难以认定影响了该罪的成立范围，对该程度的把握完全取决于司法工作人员的判断。

司法裁判中，法院对造成严重后果的判定通常采取三种做法：其一，以“多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果，其行为已构成扰乱国家机关工作秩序罪”一言以蔽之;其二，以造成大量人力、物力、财力损失作为衡量严重后果的指标，主要包括劝返的次数、参与人数、耗费的时间以及为此支出的费用，但是对于“大量”的判定并没有相应的法律文件予以明确，在司法实践中全靠法官的自由心证（见表2），选取的这五个样本在劝返次数、参与人数、工作日、支出这四个因素中至少对其中三个因素予以说明，其他裁判文书一般只提及“支出”这一项因素，相比之下可以较为全面地反映对相关国家机关人财物的影响，故选取以上五个裁判文书作为研究样本。其三，也有法院将政府形象受影响的严重程度纳入考量范围②。

4.犯罪主观方面的认定

首先，该罪的主观方面是故意。司法实践中，法院通常认为行为人只要进京上访就具有此故意，理由是行为人明知道当地政府会派人员进京劝返、接返，主观上就是想给当地政府施加压力。但部分非法信访行为都是有一定根据的，如涉及整体拆迁补偿、案件处理等。那么在司法实践中是否应当将行为人维权的动机纳入考量的范围？在司法实践中，并没有将动机纳入审查的范围，或者只是对动机的正当性进行形式审查以及即使法院认定该动机具备正当性，被告也不能被免除刑罚。其次，行为人主观上发生错误认识并不影响该罪的认定。

三、扰乱国家机关工作秩序罪的限缩解释

由于该罪认定中一些关键要素并不明确，导致司法实践中出现扩大适用该法条的情况。因此，本文尝试对该条文中的几个关键要素进行合宪性的限缩解释，从而使条文的适用范围被进一步限定，避免对公民基本权利的过度限制。

（一）行为的方式与认定范围

首先，关于行为方式的认定，如前所述法院将三类行为方式都予以认定，对此，笔者认为第一种行为方式的认定有待进一步探讨。学界主要存在三种观点：（1）扰乱包括暴力与非暴力方式[1];（2）扰乱仅限于暴力、胁迫方式[2]1057;（3）扰乱主要是指用暴力、伤害、毁财等犯罪行为之外的轻微方式[3]。

对此，笔者赞同观点三。首先，干扰行为应当包括暴力与非暴力。因为本罪的法律条款并没有对“扰乱”的行为方式予以限定，结合立法目的，本罪旨在防止扰乱国家机关的工作秩序的行为，即只要足以扰乱国家机关的工作秩序，都应予以认定。其次，暴力程度应当限定为轻微，本罪中的最高法定刑为三年，因此应当至少将致人重伤、死亡的暴力排除在外。

其次，关于国家机关工作时间的认定。笔者认为对国家机关的工作时间限定为法定的工作时间，但其为法律上的推定。也即根据举证的难易程度以及能力，由国家机关举证证明在非法定工作时间行为人的行为扰乱了国家机关的工作秩序。

最后，不宜将扰乱国家机关工作秩序罪认定为连续犯。要构成连续犯需要同时符合以下两个条件：首先，行为人基于同一或者概括的犯罪故意;其次，连续实施性质相同的数个行为。而对于数个行为是否均要求独立成罪，学界上存在争议。观点一认为连续犯仅限于每次行为都独立构成犯罪的情形;观点二认为连续犯的数次行为，应包括数次行为都独立构成犯罪、数次行为都不独立构成犯罪、数次行为中有的独立构成犯罪有的不独立构成犯罪三种情况[2]478。对此，笔者赞成观点一，理由如下：其一，有违法的安定性原则和保障人权原则，如果对数次行为采取广义理解，则会导致对该行为认定标准多样，即犯罪行为与一般违法行为都被纳入判定标准，则会导致人们无法判定和预判自己哪些行为会被追溯，从而间接地限制公民的自由;其二，连续犯“本来是符合数个犯罪构成的数罪，但因其固有的特征，处理时将其作为一罪的诸种形态”，因此连续犯的数次行为一定要分别构成犯罪，否则就违背了连续犯的本质[4]。因此笔者不赞同将扰乱行为进行广义理解。

（二）纳入刑法评价的“行政处罚”范围

首先，不能将《刑法修正案（九）》颁布前行为人因实施扰乱国家机关工作秩序的行为而受到的行政处罚纳入评价的范围。理由如上所述，即此罪不是连续犯，根据法不溯及既往原则，只能对修正案颁布之后的行政处罚予以评价。

其次，行政处罚的事由不能超出扰乱国家机关工作秩序的范畴，否则不符合本罪的客观要件。此罪要惩罚的是屡教不改的扰乱国家机关工作秩序的行为，而如果行为人是因为扰乱公共场所秩序等其他事由而受到行政处罚，则不符合该罪的客观要件。故在司法实践中，法院对行政处罚的理解过于宽泛。

最后，对行政处罚的次数应认定为三次以上。因为即使行为人实施了多次扰乱行为，但是只有一两次的行为受到了行政处罚，说明行为人的行为只有一两次达到了一般违法的程度，更不足以反映出行为人的主观恶性与社会危害性达到应受刑罚惩治的程度，并且本罪要惩治的是多次屡教不改地扰乱国家机关工作秩序的行为。

（三）“嚴重后果”的衡量因素

笔者并不赞同前述司法实践中的三种做法。

1.做法一是裁判文书中不重视说理的问题，从而导致对该罪的自由裁量权进一步地扩大。

2.笔者也不赞同做法二，原因在于：（1）对于何为“大量”，在司法实践中并没有相应的法律法规予以明确，司法任意性过大;（2）对于拦访人员人数的分配、花销并没有实际的操作标准与限定，且在国家重大活动时基层政府的一次截访活动也常常不是为了拦截一个人，因此很难查明拦截一个人花费的明确资金[5]。

3.笔者不赞同做法三，即将国家机关的形象与公信力是否受到较大损害纳入考量范围中，本法条保护的法益是国家机关工作的秩序，而行为人的行为导致社会公众思想层面上对政府部门的认知情况的改变并不会侵犯到国家工作秩序这一法益。有学者提出应当从以下三个方面进行考量：国家机关的重要工作是否被扰乱;国家机关多名工作人员的工作是否受阻;国家机关的形象和公信力是否受到较大损害[6]。对此，笔者对前两个判定要素持肯定态度，但不赞同第三个判定要素，具体理由已在前文论述，故在此不加以赘述。

笔者认为，不应将因为该行为造成的国家机关的人力、物力、财力损失作为“严重后果”的衡量指标。造成“严重后果”应该紧紧围绕“国家机关工作秩序”进行解释。可以从以下方面对严重后果予以衡量：首先是行为对象，即国家机关的重要工作是否被影响、是否阻碍了国家机关多名工作人员的工作;其次是行为时长、次数，如行为人多次实施一直拨打国家机关办公电话的行为，使得该国家机关无法接听其他人员的电话;再次是国家机关恢复工作秩序所需的时间。如果导致国家机关在较长时间内不能恢复正常工作秩序，如对重要办公设备予以破坏，导致办公设备无法在短时间内修复，从而使相关工作无法正常开展，或者使国家机关工作人员人身受到严重伤害，从而使其无法开展工作。此外，由于对非物质损失的难以掌握以及相关研究尚不深入，因此还有赖于法官素质的提高以及指导性案件、司法解释予以明确。

（四）“犯罪主观方面”的审查范围与认定

首先，基于犯罪故意判定的难度，笔者赞同法院对犯罪主观方面的认定方法，即通过行为人的客观行为反证其是否存在犯罪故意，但应当对此进行充分说明。

其次，应当将行为人的行为动机纳入审查的范围，即对行为人的动机进行实质审查，如果行为人的动机具有正当性，则应当在量刑上予以减免。有学者主张应当将维权动机纳入考量范围，只要是因为合理要求没有得到满足而采取的过激行为就不能认定为本罪。笔者不同意该观点，因为犯罪动机并非是本罪的构成要件。笔者认为可以将犯罪动机纳入量刑的考量范围，即法院需对行为人的犯罪动机进行实质审查，如果行为人是基于正当的维权动机，则应当不对其处以刑罚或者对量刑予以减轻。

最后，对于行为人主观上发生错误认识，即误以为自己的行为并没有干涉到国家机关的工作秩序的情形。笔者认为此种情形更契合疏忽大意的过失，即行为人本来能够预见此行为会扰乱国家机关的工作秩序，但因为疏忽大意，没有预见到，进而实施了干扰行为导致国家机关工作秩序被扰乱。因此，笔者认为，由于行为人主观上是过失，不符合本罪的构成要件，因此在司法实践中不宜将该类行为认定为构成本罪。

结语

本文以案例为切入点，对扰乱国家机关工作秩序罪的司法适用进行分析，并尝试对其进行限制性解释。此外，由于刑法是最严厉的惩治手段，因此在司法实践中，应当对该罪进行严格适用，保持刑法的谦抑性，掌握好维稳与维权的限度，避免过度维稳压缩公民基本权利的行使空间，从而使宪法成为一纸空文。

注释：

①参见福建省厦门市中级人民法院（2019）闽02刑终131号刑事裁定书。

②參见山西省五寨县人民法院（2016）晋0928刑初80号刑事判决书。

参考文献：

[1]高铭暄，马克昌.刑法学[M].北京：北京大学出版社，2016：538.

[2]张明楷.刑法学[M].北京：法律出版社，2016.

[3]车浩.刑事立法的法教义学反思——基于《刑法修正案（九）》的分析[J].法学，2015（10）.

[4]肖洪，汤思淼.对多次犯的反思[J].江苏警官学院学报，2015（1）.

[5]付冬冬.扰乱国家机关工作秩序罪的立法反思与重构[D].长春：吉林大学，2019.

[6]程传华，董军.扰乱国家机关工作秩序罪中“造成严重后果”的界定[J].中国检察官，2020（2）.