“捕诉一体”模式下侦查监督的强化

崔俊波

摘要：捕诉一体后，侦查监督部门与公诉部门人员合二为一，职能合二为一，出现了侦查监督弱化的趋势。而检察官的理念偏差、业务能力不足、合理的侦查監督模式欠缺、考评机制的不健全等影响了侦查监督的质效。而强化侦查监督的意义在于：这是实现程序正义的内在要求;有利于保障刑事诉讼目的的实现;是以审判为中心的诉讼制度改革的必然要求。加强侦查监督的建议与完善路径是：（一）增强监督意识，提升监督能力;（二）建立侦查监督新模式，实现同步监督;（三）科学设置考评指标，完善司法责任豁免情形;（四）科学设置考评指标，实现侦查同步监督。

关键词：捕诉一体;侦查监督;监督模式

中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）02-0119-04

一、问题的提出

侦查监督作为人民检察院刑事监督的重要一环，在防范侦查权滥用、预防冤假错案、推动公安机关依法执法和保障人权等方面发挥着显著的作用。2019年1月3日，最高人民检察院召开新闻发布会，撤销原有的侦监厅和公诉厅，实行“捕诉一体”①办案机制，随后各地检察院开始内设机构改革，实行捕诉一体。

在原有的刑事办案模式下，检察机关对公安机关的侦查监督主要体现在审查逮捕和审查起诉两个环节，通过不同部门行使不同职能。其中，侦查监督部门行使审查逮捕、立案监督、侦查监督的职能，审查起诉部门行使审查起诉、出庭公诉、抗诉、审判监督的职能。捕诉一体后侦查监督部门和公诉部门人员合二为一，职能合二为一，一个主办检察官（办案工作组）要承担起立案监督、审查逮捕、侦查监督、审查起诉、出庭公诉、抗诉、审判监督等职能，多项职责集于一身，必然导致分身乏术，不能很好地将所有工作完成得尽善尽美。例如：天津市河东区人民检察院实行捕诉一体前纠正漏捕22人，纠正漏诉11人，纠正漏罪9人，纠正违法通知书17份，证据合法性调查案件8件，实行捕诉一体后纠正漏捕4人，纠正漏诉3人，纠正漏罪4人，纠正违法通知书8份，证据合法性调查案件0件[1]。四川省A市检察2019年书面提出纠正侦查活动违法78件，2018年同期为131件，同比下降40.4%[2]。从上述数据中我们可以看到侦查监督的数量有所减少，效能有所减弱。究其原因，可能是侦查机关严格依照法律规定进行执法，也可能是检察机关办案人员无法适应新的捕诉模式而无暇顾及侦查监督。经过与检察办案人员的沟通了解，他们更倾向于当前的侦查监督减弱是检察院实行捕诉一体后， 检察人员能力欠缺，无暇顾及监督导致的。侦查监督的情况不容乐观，检察机关侦查监督效能有所减弱，成为了新捕诉模式的痛难点。我国宪法第一百三十四条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”检察机关的法律监督权是宪法赋予的，侦查监督作为法律监督中重要的一环，对于监督国家公权力依法剥夺公民的私权利发挥着至关重要的作用，侦查监督是否充分实现直接关系到国家权力机关公信力的有无，因此要对侦查机关的办案过程进行有效监督，提高侦查监督的刚性。

二、强化侦查监督的意义

（一）强化侦查监督是实现程序正义的内在要求

法谚有云：“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的形式实现。”正义是人民心中对国家司法的最高价值追求，实质正义需要人们内心的朴素价值观去衡量，而程序正义是直观的、能够被人们感受得到的正义实现方式。程序正义最基本的要求是：与结果有利害关系或者可能因结果蒙受不利影响的人都有机会参与其中，并提出有利于自己的主张和证据以反驳对方提出的主张和证据的机会[3]。司法实践中，刑事侦查往往伴随着剥夺公民的自由和财产，必须严格遵守法律规定按照法定的程序进行。强化侦查监督是监督执法机关按照法律规定依法执法、防止侦查权滥用、维护程序正义的必要手段。

（二）强化侦查监督有利于保障刑事诉讼目的的实现

我国刑法的目的是惩罚犯罪，保护人民，我国刑事诉讼法的使命是惩罚犯罪，保障人权。这些目的和使命都要求公安机关和检察机关既要相互配合又要相互制约。孟德斯鸠提出：“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条万古不易的经验。”[4]公安等侦查机关作为国家行政机构的重要组成部分，掌握着法律赋予的拘留、取保候审、提请逮捕、搜查、查封、扣押、冻结等强有力的权力，因此需要检察机关加强对侦查机关的监督制约。与此同时，由于司法实践长期存在“重配合、轻监督”的司法理念，产生了不少冤假错案。这些案件时刻提醒我们，检察机关对公安机关的侦查行为必须进行更有力的监督，避免因侦查权的滥用造成刑讯逼供、违法取证、引供诱供等侵犯人权的事件发生。侦查权的滥用，检察机关的监督乏力，都可能导致错捕、错诉、错判，无法真正实现惩罚犯罪、保障人权。

（三）强化侦查监督是以审判为中心的诉讼制度改革的必然要求

我国长期以来奉行“侦查中心主义”，刑事诉讼主要围绕侦查展开，对侦查的监督质效不强。以审判为中心就是以庭审为中心，让庭审实质化，确保诉讼证据出示在法庭，案件事实查明在法庭，裁判结果形成在法庭[5]。这些都要求检察机关和侦查机关应当破除原有的侦查中心主义观念，从刑事立案开始就要以庭审的标准来收集、固定证据，根据各个阶段的证明标准按照流程推进案件，尊重并听取当事人的辩解和辩护人意见。2016年10月，两高三部联合下发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。意见明确指出：完善人民检察院对侦查活动和刑事审判活动的监督机制。只有加强人民检察院对侦查活动的监督，才能引导侦查机关不断提高办案质量，减少冤假错案的产生，才能让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

三、捕诉一体下侦查监督弱化成因分析

随着司法责任制、司法员额制、以审判为中心的刑事诉讼体制改革，检察机关案多人少矛盾加剧，认罪认罚从宽制度对办案效率提出了更高的要求，庭审实质化改革对检察机关的办案质量提出了更高的期许，检察机关为了解决实践中遇到的一系列问题，从而设立捕诉一体的办案模式[6]。捕诉一体这一模式在我国并非首次设立，我国曾分别于1949年—1954年、1960年—1968年、1979年—1996年实施捕诉合一[7]。捕诉一体后，多地数据显示审查逮捕和审查起诉的时间相应缩短。例如，湖南长沙市雨花区人民检察院试点“捕诉一体化”一年多来，办案周期大幅度缩短，尤其是审查起诉案件的效率提高了50.76%，办案效率有所提升，这给转隶后人员减少的基层检察院极大地减轻了压力，缓解了检察机关案多人少的矛盾[8]。随着捕诉一体的开展，部分地区侦查监督出现弱化，笔者认为主要有以下几点原因：

（一）理念偏差，办案思想未及时跟进

捕诉合一是将两个部门合二为一，由同一检察官（办案工作组）对案件审查逮捕、审查起诉、出庭支持公訴、检察监督一路承担到底，其背后承载的理念是加强对案件侦查工作的指导，提升对全案的把控能力[9]。捕诉分离的机构设置模式，距今已20多年，部分检察官一时沉溺于先前的捕诉模式，无法及时转变，对捕诉合一探求的理念短时间内还无法彻底领会，办案思想还停留在传统的老思维、老方法，容易忽视部门职能，同时长期习惯于三机关分工负责互相配合的检察官往往忽略三机关之间的互相制约，从而对侦查监督工作有所疏忽。

（二）检察官业务能力不足，无法适应新的办案节奏

捕诉一体后，侦查监督部门和公诉部门人员合并，原有侦查监督人员对于审查逮捕、立案监督、侦查监督的业务比较熟悉，对公诉相关业务能力不足，造成出庭效果下降;原有公诉人员对审查起诉、出庭公诉，交叉询问、审判监督业务较为熟悉，但对侦监业务能力不足，无法及时发现公安机关伪造证据、违法取证等线索。司法实践中，我国侦查监督的线索主要来源于公安机关报送的案件材料，当发现线索时，检察人员会和犯罪嫌疑人调查核实，核实无误后检察机关会向公安机关发出口头或者书面的违法通知，促使其尽快改正，从而达到侦查监督的目的。如果因为部分检察官业务不熟练，无法发现违法取证、超期羁押隔离，甚至会产生冤假错案。与此同时，由于我国刑事诉讼法规定审查逮捕期限为7日，审查起诉时间一般为一个月，重大、复杂案件可以延长半个月。当基层检察院案件特别多的情况下，检察官可能忙于应付审查逮捕而无法认真准备公诉案件，导致办案节奏混乱，精力分散，从而忽视了侦查监督。

（三）合理的侦查监督模式缺乏

最高人民检察院党组书记、检察长张军曾在多个场合强调“在办案中监督，在监督中办案”的法律监督理念，放在侦查监督中，更是贴切。目前我国侦查监督整体质效不强，监督来源单一，监督内容不明确，监督滞后。捕诉一体后，侦查监督由于检察官的忽略和业务考评的不完善，一度成为了检察官们不愿主动进行的监督类型，其根本原因是没有适合捕诉一体办案机制的新型侦查监督模式。良好的侦查监督模式应当是在办理刑事案件的过程中进行监督，充分保障检察人员对侦查活动的知情权，实现监督与侦查同步同频。

（四）检察官业务考评机制不健全

检察官的业务考核指标是检察官办案的指路灯。业务指标考核不仅是评价检察官合格与否的重要参考，同时也关系到检察官的业务绩效，相较于其他影响因素，检察官们更容易受考核指标的影响。因此，不合理的考评指标就会带领检察人员跑偏了路，走错了道。在现有的业务考核中，主要以对检察官办案的质量和数量为标准，对诉讼活动的监督如口头纠正违法行为和检察建议等，往往不计入检察机关的工作量，降低了检察官们对诉讼活动监督的积极性[10]。同时，现有考评机制对于捕后不诉、捕后撤诉往往给予负面评价，压缩了检察人员前期工作的容错空间，即使后期发现自己的工作不适当，也不敢轻易地做出无罪、不起诉、撤诉的决定，容易形成“够罪即捕、够罪即诉”的局面。

四、加强和完善侦查监督机制的建议

（一）增强监督意识，提升监督能力

作为刑事检察办案人员，对于侦查机关违反法律规定进行调查取证、滥用侦查的行为应当坚决纠正，秉持“可捕可不捕则不捕，可诉可不诉则不诉”的慎捕慎诉理念，破除原有的办案老思维，及时转变观念，自觉提高监督意识，捕诉监督两手抓，两手都要硬。捕诉一体后，对检察人员在逮捕、起诉、立案监督、侦查监督等环节的实训技能提出了更高的要求，尤其涉及金融、证券、知识产权等经济犯罪领域。各地检察机关应该通过业务学习、短期培训、经验交流等方式提高检察人员的业务水平，促使检察办案人员尽快掌握新型捕诉模式所需的各项专业技能。

（二）建立侦查监督新模式，实现同步监督

新型捕诉模式下，原有的侦查监督手段已经无法满足新时代检察监督的需要，需要根据形势发展建立高效可行的侦查监督新模式，切实做到在办案中监督、在监督中办案。

1.建立完善大数据智能检察监督平台

随着大数据、人工智能技术的高速发展，“互联网+”成为了一个新的风尚，“互联网+法律”也催生了智能司法的发展。最高人民检察院2020年第一次网络安全和信息化领导小组会议研究了侦查监督平台建设，推动智能司法。上海检察机关率先运行“刑事诉讼监督管理平台”，该平台以大数据为基础，凭借互联网讯息分享汇集了上海地区检察机关司法办案信息，实现了数据可视化分析和实时共享[11]。在此基础上，全国检察机关统一业务应用系统侦查监督平台正式上线运行。平台对刑事诉讼涉及的侦查活动监督事项进行了分类汇总，共明确28类436个监督项目，针对不同的侦查违法类型开展监督[12]。

2.健全派驻公安机关执法办案管理中心检察机制

2016年北京市检察机关率先在公安机关执法办案管理中心派驻检察室，2019年全国政法领域全面深化改革推进会上明确提出在县、市公安机关建设执法办案管理中心，探索建立派驻检察机制，成为了新形势下我国侦查监督的新路径。一些地区实行检察官每周巡回派驻中心检察室，针对刑事侦查中遇到的问题进行引导，纠正违法取证行为，及时固定证据，案件质量得以提升，取得了不错的成效。但各地检察机关适用派驻方式不一，一些地方只是流于形式，并没有真正做到检察引导侦查，及时纠正违法行为，侦查监督更是无从谈起。因此，需要对派驻公安机关执法办案管理中心检察机制进一步完善，针对派驻方式、监督方式、派驻考评等内容做更细致的规定，方便各地机关掌握和运用。

（三）科学设置考评指标，完善司法责任豁免情形

在目前的检察体制改革中，各地检察机关几乎将考评指标奉为圭臬，凡是考评指标中着重强调的内容，检察人员就乐于去做，凡是考评指标中弱化的地方，检察人员就屑于去做。因此，需要建立一个合理的检察官业务考评指标体系，尤其是检察人员的侦查监督活动理应计入检察官业务考评中，根据检察人员不同的侦查监督方式计入相应的工作量，对于发现侦查监督线索等重要情形应当适当加大计入工作量，促使检察人员乐于监督，善于监督。同时，应该纠正检察官业务考评中对于捕后不诉、捕后撤诉的负面评价，分析捕后不诉、捕后撤诉的原因，对于确实因为检察人员故意或者重大过失行为致使案件出现不诉或撤诉，可以追究检察人员的责任。对于不是因检察人员的故意或者重大过失行为，只是由于证据不完善等造成的不诉，不追究检察人员的责任，应当给予检察人员一定的容错空间，从而促进检察人员进一步引导侦查，不断提高案件的质量。

（四）加强内外联动监督，提升监督效能

捕诉一体下，同一检察官（办案工作组）对案件进行审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉等职能，检察官的权力明显增大，在加上认罪认罚从宽制度的开展，检察官的权力可能被滥用，从而阻止案件侦查的有效进行，因此既要优化检察机关的内部监督，又要合理运用外部监督。检察院内部应当完善案件巡查制度，针对捕诉案件进行定期巡查和不定期抽查，针对应当监督的案件而没有监督的案件进行内部通报，对于不合适的纠正违法通知应当及时撤销。应当进一步完善内部审批制度，强化上下级检察院的业务指导，针对重大疑难案件和社会关注度高的案件，应当报主管检察长批准。与此同时，借鉴外部监督，如媒体网络等监督力量，加强对检察院的业务监督，定期公布检察院的监督数据，探索建立逮捕听证，完善人民监督员参与检察业务考评制度，从而提高监督效能。

注释：

①“捕诉一体”，即一个刑事案件的批捕、起诉、诉讼监督以及补充侦查、刑事申诉等，全部由一名检察官或一个办案组负责。2018年2月28日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》审议通过，规定了深化党和国家机构改革要遵循的原则，明确提出“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门負责”。《决定》的通过为此前已经开始的检察机关刑事案件“捕诉一体”改革探索提供了根本遵循，使这项探索步伐明显加快。2019年伴随着全国检察机关重塑性内设机构改革的落实落地，刑事案件“捕诉一体”办案机制全面推行。

参考文献：

[1]天津市河东区人民检察院课题组.“捕诉一体”运行机制实证研究[J].中国检察官，2020（2）.

[2]四川省成都市人民检察院课题组.“捕诉一体”办案机制运行情况调查报告——以四川省A市检察机关为样本[J].中国检察官，2020（5）.

[3]宋英辉.刑事诉讼原理[M].北京：北京大学出版社，2014：24.

[4]孟德斯鸠.论法的精神[M].西安：陕西人民出版社，2001：183.

[5]孟建柱.完善司法管理体制和司法权力运行机制[N].人民日报，2014-11-07（6）.

[6]邓思清.捕诉一体的实践与发展[J].环球法律评论，2019（5）.

[7]夏红，颜子清.捕诉分合之辩[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2020（3）.

[8]马贤兴.基层检察院内设机构重构与“捕诉合一”办案机制改革的探索与思考[DB/OL][2020-08-27].

http：//www.rmlt.com.cn/2018/0602/520102.shtml？from=singlemessage.

[9]季美君.捕诉一体背景下应强化侦查监督[N].检察日报，2019-11-12（03）.

[10]邓思清.捕诉一体的实践与发展[J].环球法律评论，2019（5）.

[11]崔智友.强化新时代法律监督 共同促进严格执法公正司法[N].检察日报，2020-08-28（02）.

[12]史兆琨.侦查监督平台4月1日正式上线运行[N].检察日报，2020-04-01（01）.