推进基本公共服务均等化的三重困境与破解之道

李淑芳　熊傲然　刘欣

【摘要】基本公共服务均等化水平是“十四五”时期衡量经济社会发展的主要指标之一。 但是， 在实现基本公共服务均等化的过程中， 无论是以“标准化”促“均等化”的标准化路径、缩小地区间财力差距的财政平衡路径， 还是以“一体化”促“均等化”的一体化发展路径， 都面临着信息困境。 鉴于此， 采取文献研究法梳理基本公共服务均等化相关研究的脉络， 厘清基本公共服务均等化与基本公共服务标准化、财政能力均等化以及基本公共服务一体化之间的关系， 意图利用信息技术突破推进基本公共服务均等化进程中的三重困境。 以信息技术的动态反馈能力更好地促进基本公共服务标准化建设、以信息技术精准的数据处理能力助推财政决策科学化、以信息技术强大的资源整合能力助推基本公共服务一体化发展， 将是未来推进基本公共服务均等化的重点方向。

【关键词】信息技术;基本公共服务均等化;基本公共服务标准化;基本公共服务一体化

【中图分类号】F812.2      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）08-0142-5

一、引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确将基本公共服务均等化水平作为“十四五”时期衡量经济社会发展的主要指标之一。 梳理现阶段学界研究可以发现， 推进基本公共服务均等化的路径主要有三条：

一是标准化建设路径。 基本公共服务达到什么样的水平才叫做实现了均等？ 均等化的基本公共服务是否代表各地的基本公共服务都需要遵循同样的标准？ 为了解决这些问题， 有学者提出以“标准化”推进基本公共服务“均等化”的路径。 比如， 李军鹏[1] 提出以需求均等为目标， 建立健全国家基本公共服务标准体系， 并认为当前的重点是确定义务教育公用经费保障标准、各类教育国家助学金标准和城乡居民基本养老保险补助标准等国家基础标准。

二是财政平衡路径。 基本公共服务标准的制定并不能保证地方按照标准有效地提供基本公共服务。 地方基本公共服务供给水平在很大程度上取决于地方财力水平。 因此， 一些学者提倡通过缩小地区间财力差距促进基本公共服务均等化， 部分学者关注从转移支付视角推进基本公共服务均等化。 比如： 赵建国、廖藏宜[2] 通过测度中央财政转移支付制度对东中西部地区间基本公共服务供给均等化的影响， 认为加大中央财政转移支付力度、削减专项转移支付有助于实现基本公共服务均等化目标。 朱云飞、赵宁[3] 认为， 在转移支付测算分配时应充分考虑人口规模、人口密度、运输距离等客观因素， 加大对偏远、高寒、地形复杂的乡村地区的支持力度。 李军鹏[1] 则提出， 要以人均标准财政需求为基准完善财政转移支付制度。 还有部分学者认为， 可以从财政投资角度促进基本公共服务均等化。 比如， 张启春等[4] 认为， 中央财政投资也是促进基本公共服务均等化的有效手段， 但中央公共投资存在一个最佳投资力度， 超过最佳投资力度后， 加大中央公共投資反而无益于基本公共服务均等化的实现。

三是一体化发展路径。 有学者认为， 制度的城乡分割和区域分割是基本公共服务非均等化的根源， 因而应通过一体化路径， 即通过户籍制度一体化、财政制度一体化和服务供给机制一体化等路径， 实现城乡基本公共服务均等化[5] 。

但是， 在实现基本公共服务均等化的过程中， 无论是以“标准化”促“均等化”的标准化路径、缩小地区间财力差距的财政平衡路径， 还是以“一体化”促“均等化”的一体化发展路径， 都面临着信息困境。 在标准化建设路径中， 由于不同地区经济社会发展水平差异巨大且不断变化， 各地区群众对基本公共服务的需求也呈现出不同的特点， 在这种情况下， 如何做到既尊重差异性， 又保证均等化？ 在财政平衡路径中， 虽然学界找到了理论上提高基本公共服务均等化水平的财政转移支付方案， 但是在实践中涉及财政资金配置问题时， 投入产出仍然是重要的考量依据， 如何在自由裁量权较大的财政资金配置领域保证不同地区拥有实现基本公共服务均等化的财力？ 在一体化发展路径中， 城市的财政和空间承载能力是制约城乡一体化发展的难题， 进而成为推进基本公共服务均等化的一个重要阻碍。

信息技术的发展为解决这些问题提供了良好的契机。 习近平总书记曾在网络安全和信息化工作座谈会上提出， 要“以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”[6] 。 信息技术的动态反馈能力、精准的数据处理能力和强大的资源整合能力为促进基本公共服务均等化带来了新的动力， 为扫除上述三条主流路径中的障碍提供了可能。

二、服务标准如何确定： 以信息技术的动态反馈能力实现基本公共服务标准化与差异化良性互动

《国家基本公共服务标准（2021年版）》（发改社会[2021]443号， 简称《标准》）明确了各项基本公共服务的服务对象、服务内容、服务标准和支出责任。 但我国幅员辽阔， 不同地区的经济社会发展水平差异较大， 即使在同一地区， 公众对基本公共服务的偏好也存在较大差别， 如何有针对性地确定不同地区的基本公共服务标准并实现标准的动态调整就成为一大难题。 在信息时代， 能够利用信息技术， 根据信息变化不断实现动态反馈， 实现基本公共服务标准化与差异化的良性互动。

1. 根据服务需求动态调整基本公共服务内容标准。 一方面， 在信息技术的助力下， 基本公共服务的动态反馈能力有助于科学合理地制定不同地区的基本公共服务标准。 《标准》明确要求， 各地区结合实际抓紧制定本地区基本公共服务具体实施标准。 在有限的财政资源和纷繁复杂的基本公共服务项目之间， 如何结合各地实际在行业、地方和基层服务机构三个层面制定科学合理的基本公共服务标准， 就显得格外棘手。 可以利用大数据的超强动态反馈能力和精准化的数据处理能力， 通过模拟一种平衡地方财政资金、债务水平和各类基本公共服务需求偏好的算法， 确定与地方实际发展水平最匹配的差异化的基本公共服务标准。 例如， 农家书屋就是《标准》中的规定内容。 但是， 在经济发展水平相当的某两个农村， 农家书屋的服务标准可能差异较大， 在养殖业发达的农村与在种植业发达的农村的村民对图书的偏好存在巨大差异。 由于我国农村数量巨大， 难以通过人工统计和摸排准确识别这种差异， 因而容易出现为了实现均等而忽略地区差异性的基本公共服务地方标准。 但是这种地区差异是可以通过信息技术甄别出来的， 从而为居民提供最符合其偏好的差异化基本公共服务标准。 这也是习近平总书记“精准思维”的具体体现。

另一方面， 信息技术还可以动态优化既定的服务标准。 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》明确提出， 在保持国家标准水平基本稳定的前提下， 各行业要适时提出基本公共服务标准体系的调整方案。 但是， 与基本公共服务标准体系相关的因素是在不断发生变化的， 用传统方式统计这些数据往往会具有一定时延（从各统计年鉴和统计数据来看， 地方统计数据一般有2年的时延， 如《中国县域统计年鉴（县市卷）2019》于2020年5月出版， 统计数据为2018年数据）， 基本公共服务标准体系的制定和实施又需要数年时间。 在快速变化的时代， 公眾对公共服务的需求偏好也在不断发生变化， 这种时延可能会使得基本公共服务标准在制定出来的那一刻就已经失去较好的适应性。

在信息技术的助力下， 基本公共服务的动态反馈能力能够得到极大提升， 政府可以及时根据需求信息调整服务， 从而提升服务的针对性， 大大提高公民的满意度。 此外， 信息技术还能够在提高反馈效率的同时， 有效减轻政府公务人员的压力。 公务人员可以通过信息技术全面了解基本公共服务需求、供给和评价等一系列信息， 实现工作的智能化和高效化。

2. 基于公众反馈不断优化基本公共服务流程标准。 信息技术不仅可以根据服务需求动态调整基本公共服务内容标准， 还能根据公众反馈不断完善基本公共服务流程标准。 当前， 加快政府职能转变的目的是“建设人民满意的服务型政府”。 对于政务服务而言， 实现这一目标的难点在于提高政府服务的效率。 十八大以来， 持续的“放管服”改革取得了显著成效， 群众一般公共服务事项办理相较改革前更为便捷， 但是办事效率不高仍然是影响人民获得感的重要因素。 有调查显示： 超过78%的受访者认为去政府办事“麻烦”， 超过81%的受访者认为办事流程“繁杂”; 办一个手续， 有13.1%的人跑了10趟以上， 3趟以下就办完的还不到三分之一[6] 。 对于基本公共服务而言， “建设人民满意的服务型政府”也同样要求政府提高基本公共服务的供给效率。 如困难儿童保障、义务教育家庭经济困难学生生活补助、普通高中国家助学金、中等职业教育助学服务、公租房保障、最低生活保障等一些需要服务对象符合某些标准并提出申请、相关部门进行审核的项目， 时常会因为信息收集、整理、核对等而导致服务效率较低， 或因为信息不准确和信息处理不当而导致服务对象对基本公共服务产生不公平的感受， 影响服务对象对政府的满意度和信任感。

政务服务效率不高， 关键在于流程没有理顺。 而某些基本公共服务供给满意度不高、信任感不足， 主要原因也在于基本公共服务流程需要优化。 政务大厅、“互联网+政务服务”等平台的不断发展和完善为优化当前政务服务做出了重要贡献。 事实上， 政府部门可以尝试依托信息技术不断优化基本公共服务供给流程标准。 一是运用信息技术自动识别服务对象。 比如： 通过数据系统调取儿童基本信息、直系亲属家庭状况等相关信息， 直接为困难儿童提供基本生活保障; 通过数据系统调取服务对象的财产信息、就业信息、收入状况等信息及服务对象直系亲属相关信息， 由系统对符合公租房条件的服务对象进行审核， 加快审核的进度并提高审核的精确性。 二是运用信息技术有效协调政府部门工作， 明确相应职责分工， 打破部门壁垒， 实现海量信息共享， 形成各部门同心协力推进基本公共服务均等化的局面。

三、财政资金如何配置： 以信息技术精准的数据处理能力打通基本公共服务均等化财政平衡路径

从实践层面来看， 基本公共服务投资在某种程度上仍然呈现出功利化特征。 以县级政府基础设施建设投资为例， “县域治理要实现基本功能到位的投资， 每平方公里算大账需要10亿元。 县里投资的钱主要来自于国家和市场， 省里的算账有时候是比较功利化的， 算的是今年投入后， 明年可以变成多少。 ” 省级财政部门和发改委的财政资金配置决策对地方基本公共服务投入水平影响巨大， 此时决策的科学性与合理性就显得尤为重要。 但是， 财政部门也面临着决策的信息困境。 在信息不对称的情况下， 财政部门与地方政府之间往往需要在财政资金规模、投入方向等各方面进行博弈， 从而提高预算交易成本。 很多时候， 财政资金的配置结果并不是最优决策， 而是多方博弈的结果。

信息技术的发展有望解决这一问题。 为解决财政部门对预算运行信息掌握不充分、预算管理规范性不够等问题， 2020年财政部出台《预算管理一体化规范（试行）》（财办[2020]13号， 简称《规范》）， 提出积极构建“预算制度+信息技术”的管理机制， 以信息化手段驱动实现预算制度现代化。 至此， 如何配置财政资金， 保障各地财力以实现基本公共服务均等化将更加“有据可循”。

1. 运用信息技术动态调整财政资金配置方案。 从转移支付的角度来看， 根据学界基本共识， 一般性转移支付有助于促进基本公共服务均等化， 专项转移支付和税收返还则会存在反向效果。 转移支付按照何种标准制定、考虑哪些因素、权重如何设置等都将影响转移支付数额。 2019年财政部印发《中央对地方均衡性转移支付办法》（财预[2019]108号， 简称《办法》）， 首次提出均衡性转移支付的概念。 虽然《办法》明确提出了均衡性转移支付的确定公式， 但其中考虑的因素相当多。 比如， 支出成本差异系数在计算中起关键作用， 而其中要考虑人口规模、路况等众多因素， 在流动性不断提高的社会中， 这些因素是动态变化的， 从而使得对支出成本差异系数的确定变得相当困难。 加之中央转移支付项目种类多、调用资金量大、中转环节多， 要及时准确测算出合理的转移支付数额更加困难。 转移支付权重的设置也需要慎重决策。 由于中央并不规定对地方均衡性转移支付的用途， 在省域内部流动性更强的背景下， 地方政府难以根据本地区具体情况快速合理地确定各市县转移支付数额。 但是， 信息技术可以为政府部门提供快捷科学的财政决策。 在预算编制过程中， 运用信息技术收集整理空间地理信息、人口信息等相关信息并实现实时更新， 按照《办法》中的转移支付公式套算即可得出转移支付数额， 并通过多年度的数据收集， 运用大数据算力解决《办法》中的权重设置问题。

从财政投资的角度来看， 虽然省级政府财政投资有助于提高地方政府的财力均等化水平， 但是其中仍然充斥着多方博弈， 投入产出仍然是省级政府考虑的重要因素。 而信息技术可以通过提供更多的信息， 尽可能减少由信息不对称带来的财政投资决策中的博弈行为， 使得投资决策更加科学合理。 财政部门可以通过建立健全地方政府全口径财政信息系统， 充分了解地方政府财政预算收入、地方政府财政投资、中央政府财政投资等财政信息， 并根据地方政府历年预算安排， 分析不同地方各类基本公共服务财政投入状况， 设置财力计算模型， 科学计算地方政府财力， 从而为实现基本公共服务均等化提供更加合理的财政资金配置方案， 使得财政资金配置真正实现由“人治”走向“数据治理”。

2. 运用信息技术提高财政资金使用效率。 通过对各类数据进行综合分析， 还可以有效提高政府财政工作的效率和质量。 信息技术可以有效改变以往的单项核查监管模式， 实现转移支付项目监管全覆盖， 进而提高基本公共服务项目资金使用效率。

一是在预算执行过程中， 有必要实现对专项转移支付及共同财政事权的一般性转移支付的实时追踪， 并保证转移支付的关联支出做到追根溯源。 这是《规范》已经明确并将要逐步推开的内容。 二是在项目实施过程中， 实现预算信息与项目实施进度的动态衔接。 《规范》目前虽然明确了部门支出预算执行的规范流程， 规定“单位依据预算指标、项目实施进度以及月度用款需求等编报分月用款计划”， 但尚未将预算信息与项目信息动态衔接起来。 以往受限于人力、物力、财力， 对于基本公共服务投资项目， 如各项基础公共设施等， 各部门只能依靠人工考察， 对于工程建設管理、资金使用等问题的审计监督难以做到尽善尽美。 未来通过引入大数据技术， 可以实现对所有项目实施进度的实时监管， 用大数据覆盖项目的审批、建设、验收等各个环节。 比如， 可以采取数据平台监管， 建立风险控制模型， 数据稍有异常， 就会启动预警， 提醒工作人员对该项目进行核查， 保障项目按期顺利开展。

在转移支付项目推进过程中， 可以运用信息技术对各个中转环节进行检查， 集事前准备、事中监管及事后绩效评估于一体， 实现各个环节的协调一致。 信息触角可以覆盖任务下达、预算编制、执行监控、决算和绩效评价等所有环节， 实现对转移支付资金从拨付到实施的全过程监管， 有利于更加精准地把握转移支付资金的执行情况， 从而为实现基本公共服务均等化提供更加可靠高效的财政保障。

四、服务成本如何控制： 以信息技术强大的资源整合能力助推基本公共服务一体化发展

从理论上看， 城乡一体化发展有助于推进基本公共服务均等化。 但是在实践过程中， 这一进程的阻力极大， 其中一个重要的原因是地方财政压力过大。 传统的城乡一体化发展方式有两种： 一种是对农村投入与城市相同的基本公共服务资源， 但是传统的基本公共服务提供及其质量提升都依赖于基础设施建设、公共服务购买、配套制度完善等一系列程序， 成本高昂; 另一种是实现流动人口“市民化”， 即流入当地的居民可以和户籍人口享受同等的基本公共服务， 但流动人口“市民化”问题也会给本就拥挤的城市带来更大的财政压力。 在这种背景下， 一体化进程难以取得实质性进展， 不同地区的居民难以真正通过一体化方式享受到均等的基本公共服务。

1. 以信息技术突破时空限制， 提升基本公共服务可及性。 在信息技术的推动下， 各类便民服务平台使得基本公共服务供给突破时空限制， 试图通过提供线上服务的方式， 实现就地“享受基本公共服务”， 即： 无论居民身在何处， 都能够通过线上方式享受到相对发达地区优质的基本公共服务。 随着信息技术的发展， 越来越多的服务被搬到了“线上”。 然而， 尽管越来越多的基本公共服务出现了信息化的特征， 但当前的基本公共服务仍然多限于线下， 线上基本公共服务多处于低水平发展阶段， 无法实现服务主体与服务对象的深度互动。

在未来， 能够突破时空限制的信息技术， 如AR技术、VR技术、可穿戴设备的技术发展等， 有望解决就地“市民化”的困局。 随着这些技术在公共服务各领域的广泛运用， 基本公共服务的可及性也将大幅度提升。 信息技术能够解决线上服务无法实现深度互动的缺陷。 在基本公共教育服务方面， 无论身处何地， 只要信息基础设施建设足够完善， 就可以通过AR、VR技术参与远程课堂， 通过信息技术将名师带到身边， 并通过大数据、云计算、互联网等对学习基础、方法、程度进行精准化分析， 按照不同学习需求制定个性化课程。 只有这样才能让人民群众拥有更高质量的教育服务， 满足更多样化的服务需求。 在基本公共卫生服务方面， 随着5G技术和可穿戴医疗设备的成熟， 远程医疗将会帮助医疗机构与医护人员更加快速地对病人的病情进行远程检测和监控。 在基本公共文化服务方面， 我国虽然基本构建起了公共文化基础设施网络， 但文化资源不均等问题依然突出。 而AR、VR等信息技术使得公共文化服务能够通过数字化网络环境开创新的发展模式。 这些智能化的信息技术将突破时空限制， 真正实现“无论居住在何处， 都能享受到大致相同的基本公共服务”的均等化目标。

2. 以信息技术促进资源流动， 提升基本公共服务资源调配效率。 由于经济社会发展水平不同， 城乡之间、地区之间在基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育和残疾人基本公共服务等方面的服务资源存在较大差异， 发达地区服务资源过剩和不发达地区服务资源短缺的现象并存。 在资源禀赋各不相同的情况下， 让各地居民享受大致相等的基本公共服务就显得格外困难。

信息技术可以让原本固化在某地的资源流动起来。 也就是说， 政府能够发挥收入再分配的作用， 而信息技术则可以发挥资源再分配的作用。 比如， 我国从1996年开始建立数字图书馆， 随着近些年人力、物力的投入与信息技术的推广， 数字图书馆的建设也逐步完善[7] 。 若将数字图书馆建设与信息技术的资源整合能力相结合， 通过信息技术甄别群众需求， 联合数字图书馆等特色服务， 就可以将实体图书配置到公众更加需要的地点。

当信息技术在某个发展阶段可以突破时空限制， 实现教育、医疗、文化等基本公共服务在区域间的共享时， 就会形成一个正反馈效应， 区域间更频繁的人才流动将成为可能。 比如， 大部分医疗资源、教育资源都过于集中在大城市， 而中小城市尤其是不发达地区和农村的教育、医疗问题较为严重。 按照当前的市场运行无法解决教育、医疗资源分配不公问题， 因为人们“用脚投票”决定了人才的配置。 但是， 当通过AR、VR技术实现基本公共教育服务半径扩大、通过可穿戴设备使得医疗卫生服务半径扩大后， 人才流动的半径也会相应扩大。 这样， 信息技术就成为促进资源流动的催化剂。 通过技术手段促进基本公共服务资源流动， 提高基本公共服务资源配置效率， 从而实现“无论身处哪一个地区， 都可以享受到其他地区基本公共服务”的一体化目标， 即推进基本公共服务一体化进程， 进而以一体化促进基本公共服务均等化。

五、结语

信息技术的动态反馈能力能够保证基本公共服务既实现标准化又兼顾差异化， 信息技术精准的数据处理能力能够为地方政府智能化分析提供均等化公共服务所需的财力， 信息技术强大的资源整合能力能够解决基本公共服务一体化过程中群众的成本控制问题。 但是， 这三条实现基本公共服务均等化的路径都需要具备两个前提： 一是强大的数据共享、收集和处理能力， 这需要以强大的信息技术人才基础作为支撑。 二是数据安全问题。 信息技术的发展让数据安全问题成为一个突出问题。 比如： 人工智能由于数据质量和数量的问题可能内生偏差; 关于人工智能的算法， 不仅普通使用者和监管者难以理解， 有时甚至连开发者也无法确切知晓人工智能系统的自我学习过程和决策结果[8] 。 过多的数据流通可能会引发一系列数据安全问题， 这也是信息技术发展过程中需要重点关注的。 《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出， 要“加强数字社会、数字政府建设， 提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。 应用信息技術提升基本公共服务均等化水平， 将成为“十四五”时期大有可为的领域。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 李军鹏.新时期推进基本公共服务均等化的思路与对策[ J].新视野，2019（6）：52 ～ 59+71.

[2] 赵建国，廖藏宜.我国地区间基本公共服务供给均等化问题分析——基于中央财政转移支付的视角[ J].宏观经济研究，2015（8）：8 ～ 14+159.

[3] 朱云飞，赵宁.城乡基本公共服务均等化的省域布局及财政对策[ J].税收经济研究，2020（1）：88 ～ 95.

[4] 张启春，胡继亮，李淑芳.区域基本公共服务均等化：政府财政平衡机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2016.

[5] 左晓斯，吴开泽.城乡基本公共服务：从服务均等化到制度一体化——基于广东省调查数据的分析[ J].广东社会科学，2016（6）：185 ～ 195.

[6] 马宝成，吕洪业，王君琦，安森东.党的十八大以来政府职能转变的重要进展与未来展望[ J].行政管理改革，2017（10）：28 ～ 34.

[7] 马原.大数据时代数字图书馆信息服务的发展探究[ J].办公室业务，2016（17）：185.

[8] 舒艾香，尹文，王凌峰.人工智能发展的社会影响与治理能力的现代化[ J].湖北行政学院学报，2020（4）：48 ～ 53.

（责任编辑·校对： 陈晶  喻晨）