“日常生活”治理：城市治理的转型方向与实践机制

基金项目：国家社会科学基金项目《社区微更新视野下基层协商民主的共识困境与长效机制研究》（21BZZ109）;江苏省社科应用研究精品工程课题重点项目《江苏实施城市更新行动的重点任务与关键对策研究》（21SYA-004）。

作者简介：钱坤（1990—），男，河南信阳人，博士，南京林业大学人文社会科学学院讲师，主要研究方向为城市治理。DOI：  10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.03.010“日常生活”治理：城市治理的转型方向与实践机制钱坤（南京林业大学人文社会科学学院，江苏南京210037）

[摘要]以“人民”为中心的“日常生活”治理是城市治理的转型方向。城市“日常生活”治理是将城市居民的日常生活作为治理对象，以满足他们的美好生活需求为目标的城市治理模式。城市“日常生活”治理以居民的日常生活为基础，通过厘清日常生活的动力与结构，运用隐秘、柔性的权力技术实现城市居民的日常生活与国家的有效衔接，重构城市陌生人社会的生活秩序。要回应城市居民的美好生活需要，就需要通过制度规则与精细化治理、多元主体与合作治理以及城市居民与参与式治理，重建城市居民日常生活秩序的内在均衡。生活治理的关键在于能够实现安顿生活与“人心”的功能，从而实现构建“人心秩序”之目标。

[关键词]城市治理;日常生活;生活秩序;人心秩序

[中图分类号]  D630[文献标识码] A[文章编号]  1673-0461（2022）03-0075-06

根据2021年5月11日公布的第七次全国人口普查（第七号）公报数据显示，截至2020年底，我国城镇常住人口占总人口的比重已经达到63.89%。随着当代中国城市化进程的不断推进，权力、资本主导下规模扩张式的城市发展模式面临深刻转型的要求，城市发展需要更有效地回应城市居民的多样化需求。2017年党的十九大报告提出，新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。可以说，在城市中国时代，城市居民的美好生活需要理应成为城市发展根本追求。

城市居民的美好生活需要的满足，不仅是一个城市发展的问题，更是一个城市生活治理的问题。长期以来，当代中国城市发展的重点都放在规模扩张式的城市建设上，一定程度上忽视了体现城市软实力的城市治理能力的提升。不断扩张的城市规模与低下粗放的城市治理水平之间的张力愈发明显，城市居民的美好生活需要亦长期得不到有效满足，实现城市居民的美好生活需要是解决新时代社会主要矛盾的重要部分。“日常生活”治理是新时代城市治理的重要形态，是城市发展到一定阶段后必然的转型方向。本文尝试立足于城市居民生活秩序探究城市“日常生活”治理的实践逻辑。

一、城市治理转型：走向“人民城市”与“日常生活”

城市治理面向复杂巨系统的城市社会，是国家治理的重要组成部分，并且随着城市在推动中国特色社会主义现代化进程中的作用越来越大，而愈发凸显出其重要性地位。实际上，中华人民共和国成立以来，城市在国家治理中始终处于重要且中心的位置，并且根据经济社会发展不同时期的治理需求，先后经历了单位制（街居制）、社区制两个主要的治理模式主导的阶段。

1954年12月31日，全国人民代表大会常务委员会第四次会议正式通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，初步建立起了我国的城市治理基本模式——街居制。不过随着单位制度的不断强化和制度化，单位逐渐成为城市社会组织的基本单元[1]。单位不仅是城市社会秩序的基础，而且是国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节，是中国政治、经济和社会体制的基础[2]。街道办事处和居民委员会逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织[3]，主要功能是将那些没有进入单位制体系的城市居民吸纳到“街居制”的体系中进行管理。“街居制”是以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作的[4]。故而，一直到改革开放之前，中国的城市治理都是以“单位制”为主、“街居制”为辅的模式。单位制实现了对城市居民生产、生活的全方位的高度组织化，在社会整体层面形成了一种“总体性社会”[5]，在个人层面则形塑了一种依附性人格。

改革开放之后，随着单位制体制的逐步瓦解，社会从国家的全面控制中获得了自主成长的空间。原本单位制承载的城市基层管理职能大量外溢，传统的街居制由此面临职能超载、职权有限和角色尴尬的困境[6]，无力满足新形势下的城市治理需求。这个阶段城市治理的关键问题，是随着城市居民从高度组织化的“单位人”向低度组织化的“社會人”的身份转变，如何将他们有效组织起来，重建城市社会生活的基本秩序。20世纪90年代，民政部重提“社区建设”概念，在实践中掀起了一场社区建设的浪潮，并设立了北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个“全国社区建设试验区”，形成了诸如上海模式、沈阳模式和江汉模式等具有代表性的城市治理模式。社区制是一种适应新的城市经济社会发展状况的治理模式，是对“街居制”的一种超越，本质特征为“多元、共治”，包含着以“合作”为主旨的“公共性”和以“自主”为要义的“主体性”的双重取向[7]。虽然社区制依然存在诸如行政化色彩浓厚、社区自治力量薄弱等问题，但以社区为中心的城市治理体制重建，起到了转接从单位体制中剥离的社会事务，同时维护城市社会秩序基本稳定的作用[8]。

2011年，中国的城镇常住人口占总人口的比例首次超过50%，城市中国时代正式来临。随着城市化进程的不断深入，各大城市面临着愈发复杂且复合的治理问题：一方面，经济社会的快速发展使得城市居民对城市治理的水平要求更高，他们的需求也愈发多样化和差异化;另一方面，整个社会的流动性愈发凸显，作为人口流入地的城市面临着愈发复杂的治理问题。2015年，中央城市工作会议时隔37年后再次召开，“人民城市”理念首次提出，会议还强调要抓住“管理与服务”这个城市工作的重点，“不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活的更方便、更舒心”。城市作为人口、资源、要素、交往高度集聚的复杂巨系统，人民群众是其创造者和发展的关键推动者，城市发展应当以满足人民群众的高品质生产生活需要为依归。城市承担着作为生活空间的重要职能，在“人民城市为人民”思想的指导下，当代中国的城市治理越来越强调将满足城市居民的美好生活需要作为城市治理的出发点和落脚点。因此，回应新时代城市居民日常生活中的各种需求、解决关乎城市居民日常生活体验的各种问题，重构作为城市治理对象的在日常生活中建构起来的基础社会[9]，重构城市居民的日常生活秩序，是城市治理在城市中国时代难以回避的重要使命。

二、“日常生活”治理：基本概念、演化发展与目标指向

长期以来，中国的城市发展始终处于增长主义的城市发展话语主导之下，城市住宅、公共场所、城市结构和城市生活体验均表现出“去生活化”特征[10]。近年来，包括上海的“五违四必”生态环境综合治理，北京的“街乡吹哨、部门报到”改革，以及各大城市推動的城市网格化管理、老旧小区改造等实践，开始出现了以城市居民为核心主体，以他们的日常生活体验为主要内容的城市治理创新。可以说，在城市社会转型和城市治理转型的双重背景下，中国的城市治理已经逐渐走向“日常生活”治理的独特模式。

（一）日常生活与“日常生活”治理

所谓日常生活，就是每个个体和家庭在具体时空中从事的衣食住行、休闲娱乐、社会公共交往等活动，它具有基础性、重复性、实用性等特征，是社会运行的微观基础。日常生活的重要性在于，它构成了有组织的社会活动和精神生产活动等非日常世界的深层基础性结构[11]。实际上，社会科学理论中已经出现了“日常生活转向”[12]，学者们愈发重视普通人模式化日常生活的意义和价值。新马克思主义哲学家赫勒将“日常生活”界定为“那些同时使社会再生产成为可能的个体再生产要素的集合”[13]。国内学者肖瑛在建构超越于“国家-社会”的“制度-生活”分析框架的时候，区分了正式制度与日常生活的区别，并将日常生活界定为生活主体在与他人不断发生关系的日常实践中所形成的实用性的、边界模糊的、例行化的以及韧性的现实生活[14]。

城市治理回归“日常生活”治理的本意，是发现和强调作为主体的城市居民的价值。从日常生活的视角看，城市治理始终是与城市居民的“衣食住行”“生老病死”等活动紧密联系在一起的。城市居民是城市日常生活实践中的具体主体，其通过城市生活秩序感知国家的政治德性，因此国家需要持续满足其美好生活需求。芒福德认为，人们之所以聚居在城市里，是为了美好生活[15]。“人民城市”理念的具体实践，归根结底要落实到作为主体的城市居民的日常生活之中。只有通过生活细节和切身体验，人们才能理解琐碎、重复、平淡的日常活动之后的治理意图[16]。正如吉登斯所强调的，“生活政治”的意图不在于争取经济利益和政治权利，它关心的是如何保卫并重建生活方式[17]。故而，城市“日常生活”治理不再将日常生活视为城市治理的基本背景，而是要回归城市居民日常生活本身，并致力于深入日常生活的动力和结构，通过隐秘的、柔性的权力技术实现城市居民的日常生活与国家的有效衔接，从而维系日常生活秩序的有序生产与再生产。从这个意义上看，日常生活的诸多特征决定了针对日常生活的治理必然是软性的、隐性的、多渠道的，也是基础性的[18]。

本文所定义的“日常生活”治理，指的是将日常生活作为治理对象，以满足城市居民的美好生活需求为目标的城市治理模式。在实践中，城市“日常生活”治理需要特别注意国家的“刚性”规则体系与城市居民的“柔性”生活逻辑之间张力的平衡。回归“日常生活”治理并不意味着忽视国家的正式制度规则体系，而是要将自上而下的正式制度规则转化为“日常生活”治理的重要资源，把个体化的城市居民生活勾连起来。此外，还要特别重视切实深入城市居民的日常生活实践，把握其“实然”逻辑，从而实现“刚性”规则体系与“柔性”日常生活的有机融合。

（二）“日常生活”治理的演化发展

日常生活作为人类社会活动的核心场景，以其为对象的治理始终存在，只不过在不同时期因应不同的治理需要，治理主体投射的注意力以及治理资源有所不同。

在改革开放之前的集体化时期，“单位制”为主“街居制”为辅的城市治理模式下，城市居民的日常生活被统合在国家行政权力主导的组织模式之中，成为被遮蔽的部分，自然也谈不上专门的生活治理。改革开放之后，伴随着狂飙突进式的城市化进程，中国的城市治理更加注重大尺度的“城市建设”，以城市规模的扩张和城市化率的提高为目标，一定程度上忽视了城市居民的政治权益、经济收益、社会地位和生活状况[19]。可以说，相当长一段时间内，城市治理水平是落后于城市发展水平的，不断扩张的城市规模与低下的城市治理能力之间的张力愈发凸显。不过，城市治理随着社区制的逐步成型，在城市居民的日常生活治理方面亦有显著的提升，特别是现代信息通讯技术的迅猛发展极大地提升了城市治理水平，包括网格化管理系统在内的新型技术系统的普遍应用，极大地提升政府对城市居民日常生活问题的回应能力。近年来，各大城市围绕城市居民的美好生活需要，推动的城市治理“补短板”以及一系列提升“精细化”治理水平的举措，昭示着城市“日常生活”治理作为一种全新的城市治理模式，逐渐登上舞台。

（三）城市“日常生活”治理的目标指向

城市“日常生活”治理要解决的首要问题，是“为了谁的日常生活治理”。毋庸置疑，在“人民城市”理念的指引下，城市治理需要从人民群众的生活出发，从可持续的生计出发，从激发社会的活力出发，这样才能以民生为要、聚合众力，推动治理的转型升级[20]。“人民城市人民建，人民城市为人民”，人民群众是城市治理的核心对象，他们的日常生活是城市治理的主要内容。由此，衍生了另一个重要问题，即城市“日常生活”治理的目标指向是什么？

改革开放以来，无论是政策界还是学界，始终将构建社会共同体作为城市社区治理的重要目标，各地城市的治理实践亦朝着这个方向进行了大量的探索。但是，当重新回到最为基础的城市生活空间的高密度居住格局的特质，回到城市居民的个体化特质，以及由此引发的城市居民对家庭生活和私密空间的重视，学缘、业缘、趣缘关系对地缘关系的替代[21]，就会发现，城市似乎已经无法实现共同体的再造[22]。基于具体而鲜活的现实，城市治理应当从重建社区共同体的迷思中走出来，转而思考如何将个体化、异质性的城市居民组织起来，围绕日常生活中遇到的各种琐碎的问题达成合作，从而建构有序的生活秩序。

故而，城市“日常生活”治理的关键，就是国家如何发挥主导性作用，在动员和组织城市居民的过程中，解决他们日常生活中的“痛点”问题。从这个意义上看，城市“日常生活”治理的目标指向，就是要重构城市陌生人社会的生活秩序。日常生活秩序内在地蕴含着城市居民日常生活的基本规则体系以及由其所型构的共同生活空间内成员相互协调的行动安排。

三、城市“日常生活”治理的实践机制

城市居民不仅是城市“日常生活”治理的对象，而且是日常生活的实践主体。因此，“日常生活”治理应当激发城市居民的生活主体性，动员并激活他们作为建构良性生活秩序主体力量的作用。城市“日常生活”治理是国家建立与城市居民的日常生活系统的有效联系的重要方式，是调控、引导、重塑城市居民的日常生活秩序的实践过程。在城市“日常生活”治理领域，城市居民的主体性得到最大限度的激发和表达。由此，“日常生活”治理面对的不再是个体化、抽象化的权利个体，而是有机融入城市社会中的生活主体。从这个意义上看，城市“日常生活”治理的基本思路是以国家正式制度规则体系的精细化治理为基础，强化社会、市场主体的合作式治理以及城市民众的参与式治理，最终重构城市居民的生活秩序。故而，城市“日常生活”的实践机制主要包括“制度规则与精细化治理”“多元主体与合作式治理”“城市民众与参与式治理”。

（一）制度规则与精细化治理

任何主体的行动都是在特定的制度环境中展开的，城市居民的日常生活行动亦如此。改革开放之后，单位制维系下城市居民日常生活秩序的稳态被打破，社会流动的加速也使得城市社会的个体化、陌生化程度迅速加深。单位制背景下具有“强烈地域归属感”的静态、封闭的单位社区解体，更加异质性的城市社区逐步兴起[23]。城市的有序运行以及城市居民日常生活秩序的维系愈发需要国家的介入以及正式制度规则的完善。国家治理现代化转型是“日常生活”治理的重要前提，推动城市治理规则体系的不断完善，构建精细化的覆盖城市居民日常生活各个领域的精细化的制度规则体系，是城市日常生活治理的重要机制。可以说，城市精细化治理是未来我国城市治理和发展的主导性策略，技术则是推进“善治城市”形成的“绣花针”[24]。正如有学者提出的，城市精细化治理的关键在于实现制度优化、政策创新和技术驱动的融合性治理，进而创造美好城市生活[25] 。

在实践中，包括网格化管理、“城市大脑”、“一网通办”等一系列“技术+制度”融合性的治理创新，无不是以更高效、更快速、更精准地回应和解决城市运行和城市居民日常生活中问题的成功探索。特别是城市网格化管理系统在全国范围内的全面推广，通过主动（居民向系统提交问题）或被动（网格员巡查发现）的方式，越来越多的城市居民能够将他们日常生活中遇到的问题及需求及时向政府反馈，并能够得到最高效的解决和回应。国家通过技术手段的应用，深度嵌入城市居民的日常生活实践，成为其中不可缺少的组成部分。国家愈发完善和精细的制度规则体系为城市居民日常生活系统的运行提供了重要的依据和标准，更是为城市基层组织面向居民日常生活的治理实践奠定了重要的制度基础。

概言之，城市“日常生活”治理并不排斥愈发精细化的制度规则体系。如果国家的制度规则体系能够满足城市居民對美好有序城市生活的需要，不仅能够深度嵌入城市居民的生活本身从而释放巨大的治理效能，而且能够突破科层体系的常规运作轨道，成为塑造城市居民日常生活秩序的重要外部力量。

（二）多元主体与合作治理

城市“日常生活”治理必然会受到正式制度规则体系的规约，但日常生活本身的特征决定了不可能仅仅依靠正式制度的明文规定就能够实现有效治理。在正式制度的基础上，还应该注重包括非正式制度、民情、惯习、情理等要素，这些要素关涉城市居民的主观性、情感性、价值性的体验满足[26]。自上而下的国家制度规则体系是正规化的“刚性”治理，面对的却是琐碎的、非制度化的城市社会，就需要在“刚性”的国家治理与不规则的城市社区之间建立“柔性”的中间媒介。这也就意味着，城市“日常生活”治理绝不是政府的“独角戏”，而是需要与多元主体围绕着居民日常生活秩序的建构之目标进行合作。理论上，合作治理是多元主体以共识为导向，通过协商的方法，经过集体、平等的决策过程，达成的使各利益相关方都相对满意的决策[27]。但是，正如有学者指出，治理主体的自利逻辑、公共性的弥散以及治理责任的区隔，真正的合作治理尚无法实现[28]。合作治理必须正视当代中国的社会结构，以及中国共产党和政府在治理中扮演的重要角色。

故而，本文所探讨的城市“日常生活”治理意义上的合作治理，不是那种“乌托邦式想象”的“多中心治理模式”，而是一种“党的领导政府主导下的多元共治模式”[29]。从城市居民日常生活的角度来看：一方面，居民日常生活中不可避免的会有一部分事务是需要直接与国家对接的，亦只能由国家来解决，其所依凭的是正式的制度规则体系;另一方面，居民日常生活中大量出现的是那种重复发生的琐碎“小事”，往往不需要也不会通过国家正式制度来予以解决，而是会诉诸非正式的规则体系以及多元主体的民主协商。包括业主委员会、物业公司、基层社会组织、民间社团等在内的多元主体在基层党组织和政府的领导和引领下，围绕城市居民日常生活中遇到的各种事务，采取“软硬结合”的治理策略，充分动员运用城市社会本身蕴藏的治理力量和治理资源，实现对城市居民美好生活需要的有效回应。

（三）城市居民与参与式治理

“日常生活”治理的对象是最广大的城市居民和他们的日常生活，判断其是否有效的关键指标就是是否能够深入城市居民生活的细微之处。无论是国家正式规则制度体系的精细化治理，还是多元主体的合作治理，最终的指向都是作为主体的城市居民。而城市居民日常生活的主体性意味着他们既是“日常生活”治理的对象（客体），同时也是“日常生活”治理的主体。如果没有城市居民的积极参与，“日常生活”治理就缺少了本质的灵魂，就是悬浮在城市社会之上而无法真正触及城市居民生活需求的无效治理模式。可以说，城市居民作为重要主体的参与是“日常生活”治理内在、不可分割的重要特征。

但是，在实践中，种种情况的叠加使得城市居民作为社区自治的法定参与者变成了实际的缺席者[30]。城市治理中普遍存在的居民“缺位”现象，折射的是党和政府群众工作和群众动员的式微，城市基层治理举步维艰[31]。故而，有学者强调要在城市治理中“找回居民”[32]，通过动员城市居民积极参与关乎其切身体验的日常生活事务的治理，让他们从被动的治理“客体”转变为营造自己城市美好生活的主动“主体”。可以说，城市居民的参与程度，决定了城市“日常生活”治理的深度与效度。城市居民主体性的复归，意味着城市“日常生活”治理将城市社会中内生动力的激发作为重要目标，力图通过城市居民的自觉参与以保证日常生活治理的可持续性。从这个意义上看，城市治理的日常生活转型重新激活了群众工作方法和群众动员机制这一中国共产党治国理政的重要方法。在城市治理中真正践行群众路线，运用群众工作的方法，可以最大限度地动员城市居民参与到琐碎、重复的日常生活事务的治理中，以真正有效回应城市居民的生活“痛点”和诉求为前提，灵活适应基层社会的各种不同情况，从而选择有效地方式方法重建城市陌生人社会的生活秩序。

总体而言，随着城市社会和城市治理的深度转型，一种由国家制度规则体系、多元主体以及城市居民共同形塑的治理形态——城市“日常生活”治理逐渐生成。国家、多元主体以及城市居民本身构成了城市“日常生活”治理的完整链条，不同主体身处不同的位置、扮演不同的角色、发挥着不同的功能，最终促成了面向城市居民日常生活实践的良性秩序的生成。

四、结论与讨论

随着城市化进程的快速发展，传统粗放的城市管理方式已经无法适应愈发复杂化的城市治理实践，城市治理模式亟待转型。通过国家正式制度规则体系的精细化治理、多元主体的合作治理以及城市居民的参与式治理，城市“日常生活”治理得以将各方治理主体和各种治理资源统合到以城市居民的美好生活需求为导向的治理实践中，在政党和国家力量的主导下，推动城市居民日常生活的有序转型，重构了城市陌生人社会的生活秩序，由此亦形塑了一种新型城市治理模式——城市“日常生活”治理。城市“日常生活”治理着眼于日常生活中的重复性、弥散性、实践性的治理事务，强调作为整体的城市居民的日常生活。

实际上，日常生活并不完全是城市居民的私人领域，他们在日常生活中遇到的各种常态化的问题，需要国家权力的直接介入以及有效回应才能够得以解决。看似再平常不过的城市日常生活实则具有潜在的政治意涵，在生活治理的视域下升华为安顿生活、收拾“人心”的德性状态[33]。从更宏观的视角来看，为寻求“至善生活”的实现方式，中国共产党领导国家以持续满足人民美好生活需求的美好生活政治觀为指导，形塑了一种以民心皈依为根本指向、以人心评判为最高标准的人心政治形态[34]。因此，“人心秩序”建构的微观基础在于人民群众“美好生活需要”的有效满足，这不仅有赖于资源的充足供给，更有赖于安顿生活秩序的治理实践。只有城市社会成为安顿城市居民美好生活的“人心所向”的空间，城市才能够成为持续推动中国特色社会主义现代化建设的核心引擎。“日常生活”治理的这种安顿“人心”的功能，更加凸显了其重构生活秩序的必要性。通过有效回应城市居民日常生活过程中重复出现的“小事”“琐事”，城市“日常生活”治理激活了群众路线。概言之，国家需要立足城市居民日常生活的内在结构和问题脉络，重塑城市居民生活逻辑的起点和动力，从而重构城市陌生人社会的生活秩序，有效回应城市居民对美好生活的向往。

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of Urban Governance

Qian  Kun

（Faculty of Humanities and Social Sciences， Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract：  Peoplecentered “daily life” governance is the transformation direction of urban governance. Urban daily life governance is an urban governance model that takes the daily life of urban residents as the governance object and aims at meeting their needs for a better life.Urban daily life governance is based on residents’ daily life. By clarifying the power and structure of daily life， it uses secret and flexible power technology to realize the effective connection between urban residents’ daily life and the country and reconstruct the life order of urban stranger society. To meet the needs of urban residents for a better life， it is necessary to rebuild the internal balance of urban residents’ daily life order through institutional rules， refined governance， multisubject ，cooperative governance， urban residents and participatory governance. The key of life governance lies in realizing the function of settling down life and cleaning up “people’s hearts”， so as to realize the goal of building “people’s hearts order”.

Key words：urban governance;daily life;life order;human heart order

（責任编辑：蔡晓芹）