两险合并后生育保险基金现状以及优化路径

赵丽惠

摘要：生育保险制度随着我国经济结构体制改革、社会发展，经历了逐步发展和改革完善的过程。制度运行的物质基础——生育保险基金，也是随着制度的变迁而不断变化的。生育保险与医疗保险合并政策实施两年以来，覆盖面逐渐扩大，保障待遇标准不断提高，总体来说运行良好，但生育保险基金仍存在着资金使用效率低和地区间差异大等问题。就此，本文提出相应的优化路径。

关键词：生育保险基金;两险合并;政策建议

引言：

生育保险是指女性劳动者因生育子女而暂时丧失劳动能力时，由国家提供必要的经济补偿和医疗保健的制度安排。生育保险是我国社会保险法明确的社会保险制度之一，是中国特色社会保障体系的重要组成部分，有利于维护女性就业与生育等方面的合法权益，改善人口结构、促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。实施对象是已婚女性劳动者，待遇给付条件较为宽泛，内容包括产假、医疗服务和生育补贴等，标准相对优厚，并且与国家的人口政策密切相关。而且生育保险制度的实施对于母婴健康有着重要作用，是我国公共卫生政策关注的重点领域之一，《中国妇女发展纲要（2021—2030）》中也提出与妇女生育相关的内容。本文将简要梳理我国生育保险制度建设重要节点及20年来生育保险参保人数、基金收支、待遇享受等数据，直观展示生育保险制度发展脉络、逐渐完善的过程，表明政策实施的重要意义以及制度运行的核心即生育保险基金方面仍存在着的一些问题。

一、发展脉络

我国在1951年《中华人民共和国劳动保险条例》中首次提出有关生育保险的内容。1995年《企业职工生育保险试行办法》全国推行，生育保险基金制度随着生育保险的变化而改变。1997年我国将生育保险基金由企业管理改为社会统筹管理。2015年开始，我国的生育政策进行多次重大调整，2015年《关于适当降低生育保险费率的通知》要求将生育保险基金结存控制在合理范围之内，适当降低生育保险费率，适当降低企业负担。2017年国务院发布《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》，开始在我国的多个城市中开展生育保险基金与职工基本医疗保险基金的合并试点工作（以下简称“两险合并”）。2019年国家全面推进两险合并政策。2020年生育医疗费用享受对象扩大至已参加职工基本医疗保险的灵活就业人员。2021年国家医保局发布《关于做好支持三孩政策生育保险工作的通知》，通知内容明确，保险待遇支付中将包括参保的女职工生育三孩的费用。对于两险合并政策中有关于生育保险的内容，可以有以下理解：

（一）保留险种。从生育保险制度本身来说，生育保险险种仍然存在且继续发挥效用。

（二）保障待遇。生育期间的生育保险待遇不变.

（三）统一管理。生育与医疗保险的信息可以同步登记，便于服务经办，方便医疗服务统一管理，促进资源共享，提高办事效率。在生育保险基金方面，两种险种的基金也是合并运行、征缴管理一致，有利于提高征缴效率。

（四）降低成本。两险合并实施，从生育保险角度来说，不增加单位缴费负担，同时也不增加个人医疗保险的缴费负担。对于企业来说，在医疗保险中，单位需要缴纳的那部分医疗保险费为7%，而单位需要缴纳全部生育保险费为0.6%;在两险合并以后，企业需要缴纳的保险费仍然是7.6%，缴费比例不变，只是缴费流程相比于之前更加简化。对于参保女性来讲，在两险合并以后依然只缴纳医保费不缴纳生育保险费，缴费比例依然不变。同时参保人员的生育医疗费用、生育津贴等各项生育待遇按现行法律法规执行，所需资金从职工基本医疗保险基金支付。

二、不足之处

资金使用效率低

社会保险制度的三个主要环节是征缴、管理运营和支出，生育保险亦如此，但考虑到制度实施的原则和特点，以及两险合并政策的实施，“花钱”对于生育保险而言是更重要的环节，原因如下：在基金筹集上，生育保险强制由企业缴费，个人不缴费;在基金管理上，生育保险相对养老等保险基金规模较小，对安全性要求较高。但是，在基金支付上，待遇给付的项目主要为生育医疗费与生育津贴，从整体来看，由于生育保险基金的负担较轻，所以生育保险的收入与支出平衡压力也相对来说较小，但是我们下表中可以看出，还是存在着资金利用效率低的问题。而且在实际的生育保险“收钱”与“花钱”中，可以看出收支过程与“以支定收，收支平衡”筹集原则略有偏离，图1显示，在2016-2018年中，生育保險基金的支出是大于收入，这表示生育保险基金的收支还存在一定的问题，而且享受待遇人数占比低，又使生育保险资金利用效率不高的问题凸显出来。

（二）生育保险基金保障水平不足

从数据中与图表中可以清晰地看出，存在着基金“造血”能力不足、发展较为滞后等问题。首先，生育保险筹资来源单一、覆盖面窄。生育保险基金主要由参保者缴纳的生育保险费，保险基金中原有保费的利息收入，缴纳的生育保险费滞纳金，依法纳入生育保险基金的其他资金构成。生育保险只允许以全日制用人单位雇工的形式参保，2020年才允许灵活就业人员参保，但是目前来讲参保对象仍有很大争议;其次，在我国放开生育政策之后，生育保险支出迅速增加，将会大幅度提高生育相关的医保基金支出。同时，我国已经进入老龄社会，从我国不断变化的人口政策可以看出，生育保障待遇不会下降，仍会不断提高，对生育医疗基金支出产生的压力将进一步扩大。

（三）缴费率未根据新的支出需求适时调整

两险合并后，两种保险的费率并未有所改变，上文曾提到，征缴的费率只是费率的简单加总，没有根据新的支出需求也就是“以支定收”的原则进行调整。

（四）地区间差异大

虽然上文已经梳理两险合并后的生育保险基金纳入到医疗保费里面，但是根据现有的数据显示，截止到2018年，将收支状况细化到地方后，生育保险基金呈现极度不平衡的状态。图2 和图3 显示，2018年各省份生育保险基金的“贫富差距”图中可以看出，广东一枝独秀，生育保险基金无论是从收入还是支出上来说都是都是全国最高的，北京、上海、江苏、浙江、广东由于经济较为发达，人口流动性强等原因，生育保险基金收入与支出也处于全国较高水平;从图4 负担系数来看，吉林、贵州、西藏、青海等省均在0.8%以上;从结余系数来看，在不考虑新增生育保险收入的情况下，黑龙江结余资金仍能支付未来2年的支出，而云南只能覆盖未来3个月的支出，在属地化管理模式下，那些收入增速长期高于支出增速的地区面临的基金结余不断加大，因此在充分发挥生育保险基金效用的同时解决好地区间不平衡的问题，应当是保险基金改革的重点。

三、优化路径

通过以上分析可以看出，生育保险的收入与支出以及基金运行受到多方因素的影响，特别是不断变化的生育政策，以及在全球疫情仍未得到非常好的控制的大环境与背景下，因此，结合社会保障所学相关知识，提出以下建议。

首先，国家相关部门，应根据社会形势以及基金运营中出现覆盖率、基金结余等实际问题，深入分析相关原因，促进生育保险基金动态筹资机制的建立，积极推动生育保险基金平稳高效运行。

其次，努力推动生育保险基金统筹层次的提高，扩大生育保险的参保覆盖面。一方面生育保险需要向国家其他保险险种看齐，逐步提高统筹层次。我国地区发展不平衡，保险基金还达不到全国统筹的标准，可以先推动保险从市级统筹逐步到省级统筹，提高基金调剂能力。另一方面是因為，虽然我国最新的政策已经将灵活就业人群纳入生育保险覆盖范围时，但是在实际执行过程中仍存在对于参保群体有分歧的情况，要努力逐步覆盖所有生育群体，争取做到应保尽保。

再次，调整保险费率以及结算标准。在生育保险基金征缴过程中，还可以根据实际情况动态调整生育保险费率。在生育保险基金给付过程中，针对不同的项目调整生育结算标准。对于生育医疗费用结算来说，可以将剖宫产率纳入定点医疗机构年终考核指标，再逐步调整生育结算标准，缩小顺产和剖宫产的结算标准差距。对于生育津贴等待遇，各省还可以在参照法规的情况下，根据各省经济情况适当提高待遇标准。

最后，还应尽快建立起生育保险基金风险预警机制，这需要国家层面的政策引领以及各地区的积极落实。

参考文献：

[1]《国务院办公厅关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》国办发〔2019〕10号http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-03/25/content_5376559.htm？agt=1202.

[2]《国家医疗保障局办公室关于做好支持三孩政策生育保险工作的通知》医保办发〔2021〕36号http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-07/26/content_5627470.htm.

[3]张琪.社会保障学[M].北京：高等教育出版社，2016.

[4]生育保险基金支出影响因素分析——以常州市为例[J].陈岑.中国社会保障.2018（02）.

[5]生育保险基金如何开源节流[J]. 乔见，胡涛.中国社会保障.2018（02）.