常态化疫情防控下铁路客运安全监管的应急管理决策研究

姚佼 何家平 陈学敏 唐庆云

摘  要：首先针对铁路客运安全监管应急管理流程现状存在的问题，分析常态化疫情防控的新要求，明确铁路客运安全监管的防控任务，并提出相关建议;进而响应铁路客运安全应急管理体系更新的要求，分析构建了其中关键的重大公共卫生事件案例库、铁路客运安全监管数据库、客流追溯技术库以及铁路客运防疫策略库等四个应急管理决策数据库的具体框架;最后，结合疫情发展态势，给出了常态化疫情防控下铁路客运安全监管应急管理决策框架的具体运行路径，为国家铁路局和地方各级铁路监管部门做好铁路客运安全的常态化疫情防控提供了决策支持。

 关键词：常态化疫情防控;铁路客运;安全监管;应急管理体系;决策运行路径

 中图分类号：F530    文献标识码：A

Abstract： Firstly， aiming at the existing problems， the new requirements of normalized COVID-19 epidemic prevention and control were analyzed; besides， the COVID-19 Epidemic prevention and control tasks of railway transport of passenger were defined， and suggestions were put forward; moreover， based on the requirement of updated emergency management system， the framework of four emergency management decision-making databases was established， which are the database of major public health events， database of railway transport of passenger's safety supervision， database of passenger flow traceability technology， and database of railway transport of passenger epidemic prevention strategies; finally， combined with the epidemic development trend， the specific operation route of emergency management decision-making framework of railway transport of passenger's safety supervision under the normalized COVID-19 epidemic prevention and control was given. The decision-making framework can provide decision support for national railway Administration and local railway regulatory departments at all levels to do well in the normalized epidemic prevention and control of railway safety of passenger transport.

Key words： normalized epidemic prevention and control; railway transport of passenger; safety supervision; emergency management system; operation route of decision

0  引  言

“新冠”疫情期间，与疫情传播和控制最密切相关的就是交通运输业，尤其是城际交通。初期对铁路客运冲击较大，但随着复工复产的不断推进，铁路客运作为中长途客运的主要运输方式，亦逐步恢复常态化运行[1]。在疫情得到控制，但又无法完全消失的情况下，根据铁路客运流动人员众多、人员组成复杂性，沿途线路站点密集的主要特点[2]，贯彻常态化疫情防控的“外防输入，内防反弹”的要求[3]，铁路客运的相关环节需防范输入型疫情带来的疫情反复甚至大规模爆发，铁路客运安全监管应急管理体系如何在现有基础上，在防控疫情扩散及安全管理方面做出改进，需要更深入的探讨研究。

 关于铁路客运与疫情扩散间的关系，Zhao Shi[4]通过数据分析的方法证明，城际间铁路客运与疫情扩散的关联性明显大于航空和自驾出行。周维华等[5]提出以铁路特别是高铁为主的城际间交通运输方式，其客运安全监管任务在“新冠”疫情抗击过程中显得尤为重要。Liu[6]通过对武汉到北京的铁路线路情况的调查，认为铁路客运的防控措施对于控制疫情的传播是有效的。

关于铁路客运安全监管的重要性，匡文彬[7]指出了铁路客运安全应由政府监管主导，政府的职能在保证旅客安全运输中需要起到强有力的作用。姚佼等[8]结合实际调研数据，分析了在常态化疫情防控背景下，铁路客运安全监管中的安检查危和实名制查验两大核心任务，从实际操作的微观层面给出的新需求;Kraemer Moritz[9]利用武漢人口的历史旅游数据和实时移动数据，认为针对旅客流动的严格监管措施有助于降低疫情传播风险。

 关于监管措施的研究现状，大多是基于疫情爆发期间需要交通部门做出的应急措施，如周文竹[10]在“新冠”疫情爆发初期提出国家针对疫情的交通应急预案，其核心是根据疫情发展阶段提出差异化的预警、“封城”、限行、疏解等不同措施。已有的新冠疫情在交通方面的防控对策，大多集中于对城市公共交通的疫情防控对策研究，如周继彪等[11]分别针对城市公交和轨道交通提出了相应的常态化防控措施;李健等[12]针对公交的防疫需求，给出了疫情下公交运营决策支持框架，并运用实例验证。城市公交解决的是市内短途出行的防疫问题，但城际间长途旅客运输的防控对策，仍需结合铁路部门实际特点进行探讨。

 针对重大公共卫生事件的应急管理体系，2003年爆发大规模公共卫生事件“非典”之后，我国建立了“一案三制”为框架的应急管理机制[13]，当前我国面对重大公共卫生事件，主要遵循四阶段的应急管理体系[14]，针对于铁路客运监管来说，其应急管理体系特殊之处在于既要注重铁路运输系统与社会其他各部门联防联控，还需要考虑疫情发展的不同阶段的特点及相应防控需求。

 据此，本文将基于常态化疫情的特点，首先从其对铁路客运安全监管提出的新要求入手，在我国已有的应急管理体系基础上，考虑铁路客运安全监管面临的新挑战，提出适应常态化疫情防控要求的铁路客运安全监管应急管理体系的更新建议，并构建应急管理决策框架，并提出相关的运行路径。

1  常态化疫情防控下铁路客运安全监管应急管理体系的要求

1.1  铁路客运安全监管应急管理流程现状

“新冠”疫情的爆发对我国已有的铁路客运安全监管体系来说是一个巨大的挑战，其在传播范围、传播速度等方面都较以往更严重，相应的防控难度也成几何数量级的加大。我国现有的应急管理体系顶层设计[15]是以问题为顶层目标，政府主导、社会各机构力量共同协作处置的体系，其中交通部门是控制疫情传播扩散的最重要部分。

 铁路客运安全监管在疫情防控下的应急管理流程主要按照应急预案、监测预警、危机处置及事后重建的四阶段法进行职责划分，按铁路部门的防疫组织架构自上而下的完成。疫情防控下铁路客运安全监管应急管理的主要流程如图1所示，给出疫情发展阶段与应急管理流程的对应关系，指出每一步骤的主要工作，并梳理铁路客运安全监管工作流程。

1.2  常态化疫情防控下铁路客运安全监管面临的新挑战

在“新冠”肺炎的初期处理过程中，大部分采用“实践在先，制度在后”的方法，但这些处置措施时效性比较强，当疫情逐渐趋于常态化，还需因时制宜的更新和改进。陶鹏等[16]指出，常态化疫情防控下，铁路客运应急管理的重点问题在于“残余风险”的应对，因此铁路客运监管面临的挑战应以规避风险为主要目标，加强预防与预警，完善应急处置应对措施，运营大数据等新技术开展部门间的协作。

（1）预防与预警工作需进一步重视

防患于未然的意识有待加强，目前交通运输部门常用的应急管理相关法规制度只有《国内交通卫生检疫条例》《突发公共卫生事件交通应急规定》[17]，突发公共卫生事件的相关应急法律法规更新时效性、覆盖范围有待进一步提升，铁路运输部门的应急反应时间、相关可实施的条例需不断完善改进。

（2）应急处置应对措施仍有提升空间

 铁路部门的相应措施前期趋向于近似“一刀切”的政策，封城、切断或严格限制城际交通等，暂时有效却也一定程度的影响了低风险旅客的正常出行。安全监管的隐患在常态化疫情防控的背景下更容易暴露，如列车上实名制人票证的核对查验存在因乱座产生的把控难题;安检过程中旅客携带的消毒用品可能被查收，旅客情绪波动容易导致排队和拥挤，加大病毒传播的可能性，同时上车后的个人卫生无法得到保证。

（3）常态化疫情防控滋生安全意识疲态

 疫情防控初期客流骤减，但铁路客运安全监管的强度依旧呈几何式增长;中期，客流显著回升，由于铁路人员数量、工作强度等诸多因素的限制，相关安全作业意识呈现一定的疲态;后期，由于常态化疫情持续时间变长、规章制度逐渐适应等原因，作业强度恢复至略高于平时的水平。故需要根据各阶段的特点，制定相应的对策，最大限度降低安全意识疲态。

 （4）部门间协作开展大数据作业能力待提高

 在铁路客运安全监管的过程中，涉及社会多个部门共同协作。如卫生防疫部门与信息部门主导的健康码、乘车码等数字化联合治理，加强数字化治理和信息共享，致力于解决客流精细化追溯的问题;公安部门需配合解决健康码收集个人信息的隐私性、安全性问题。同时无法使用技术手段的群体如儿童和老年群体的行程信息无法获取的问题也亟待解决。

（5）跨区域联防联控机制待加强

 当前长三角一体化已经上升为国家战略，高铁公交化已成为区域发展的大趋势[18]，但公交化的铁路客运出行有上下客频繁、人员集散量大的特点，会带来相应的客票难查、旅客大量流动等安全监管难题。因此区域间联防联控机制也应引起重视，在信息共享、资源共享、医疗救治等方面要共同合作，打破原有城市单体思想，实现区域协同联合抗击疫情的合作。

2  常态化疫情防控下铁路客运安全监管应急管理体系的更新

 首先宏观上要明确常态化疫情防控背景下，疫情传播的“残余风险”如境外输入、小片区域偶发疫情的应对是核心任务;其次着眼于铁路主管机构监管、运输企业等各部门的具体职能，明确工作人员、设备、管理、环境等因素，对铁路客运安全监管产生正态显著影响[19]，因此，在常态化疫情防控下铁路客运安全监管应急管理体系的更新中，要充分考虑以上因素的影响，再做出管理体系的具体更新和改进，主要的建议如下：

2.1  强化顶层设计，规范应急预案

为保证疫情响应的及时性，需要建立更实用、更具备可操作性的以法律法规为基础的政策指导以及具体操作实施细则。一是根据执行部门的特征制定相應实施细则，防止各部门出现法律与现实结合不良的情况，提高可操作性;二是推进常态化应急响应体制建设，建立以行政主管部门为主导，运输企业的各地方机构为施策主体，社会其他部门共同配合的多方联动体制。

2.2  做好风险预测，落实应急储备

 各地方铁路监督管理局应充分开展风险预测评估，铁路客运车站和列车的安全监管应根据风险等级因地制宜。可从铁路旅客周转量以及常态化防控下疫情偶发的规模两个维度对铁路客运沿线地区风险进行评估，分为相对安全型、预警型、可控型和高危型[20]。应急储备上，加大监测预警系统的投入，提升对偶发疫情的感知灵敏度;确保医疗储备充足，如车站建立与卫生部门的常态化合作援助机制，消毒防护物品实行标准化储备等。

2.3  把控铁路客运安全，完善应急处置措施

 常态化疫情防控下，旅客运输过程中的安检查危和车票实名制查验是两个防控关键点。安检查危方面应根据疫情防控的要求临时允许限量携带消毒用品，车站及列车应提供便民消毒措施;人员方面要加强防控知识培训，保证工作人员在数量、质量以及工作态度等方面都处于良好可控的状态。实名制查验过程中要着重注意在戴口罩的条件下，提高人脸识别查验设备的精准度，对列车上票、座、人、证不符的现象加以更严格的检查。

2.4  加强区域联防联控，进行差异化精准治理

 针对我国重点城市群人口流动密集的地区，跨区域联合抗疫是最高效方案。区域性联防联控需避免“一刀切”的管制方式，针对各地方疫情风险等级制定差异化疫情解决方案。在长三角高铁公交化的趋势下，铁路短途客运更要合理调配运力、均衡客流，对重点跨界地区的人员和车辆流动进行精细化管理，加强车站和列车客票查验精度。

2.5  引入新兴科技应用，优化数字化管理体系

 引入大数据和5G技术，建立疫情扩散关联模型，评估风险的动态变化趋势，为铁路客运相关的交通管制措施制定提供数据支持。出行码、健康码收集到的信息便于建立个人健康数字化信息追踪档案，同時公安部门要注意保护公民隐私和信息安全问题。无法使用健康码的那些“余数生命”[21]，应成为重点关心和帮扶的对象。目前出现可囊括健康码信息的身份证新防疫核验系统[22]，安检时可替代健康码查验后进站，大大提高了通行效率。

3  常态化疫情防控下铁路客运安全监管应急管理决策数据库

 根据常态化疫情防控下铁路客运安全监管应急管理体系的更新，制定应急管理决策数据库，按应急管理流程的预案、监测、处置、重建四阶段，构建重大公共卫生事件案例库、铁路客运安全监管数据库、客流追溯技术库以及铁路客运防疫策略库。从而形成“预案—监测—响应—处置—恢复”的完整决策框架，采用“问题导向”的思路，问题输入框架中运行解决，结论输出应急管理决策方案。

3.1  重大公共卫生事件案例库

重大公共卫生事件案例库主要由国家铁路局主导，各运输企业共同参与构建，如图2所示，主要包括铁路客运的相关法律法规、已有的铁路客运监管应急管理预案以及历史事件处置经验，为政府及国家铁路局在疫情再次出现时做出合理决策提供经验参考。历史事件处置经验主要通过前次疫情历史数据收集以及时间回顾查漏补缺，如应急响应体制、变化态势、扩散情况、政策实行、资源共享情况等可作为经验储存的数据，为未来可能出现的疫情的应对做好理论准备。

3.2  铁路客运安全监管数据库

铁路客运安全监管数据库的主要任务是改善当前公共卫生事件数据和信息的碎片化状态，整合数据资源，同时进行通信网络数据库共享，搭建铁路部门获取重点关注旅客手机蜂窝数据的通道，完成铁路监管部门与外围网络的信息共享，系统化、结构化搭建我国铁路部门应急管理数据库，与国家疫情应急管理数据库相互连接、相互配合。

铁路客运的普通列车和高铁主要有列车密闭空间大小和时间长短的不同，分别采集数据有利于更精细的评估病毒传播风险。铁路客运出行轨迹数据的收集主要包括旅客进出站数据、列车停靠站数据、车票实名制查验数据等，其次基于乘客出行选择行为，有无换乘或返程行为，在出行记录中进行相似匹配，即可根据图3所示流程构建来回行程闭环出行数据链。

将出行数据链与国家公共卫生部门、公安部门疫情管理数据库中的旅客个人信息数据相结合，构建铁路客运安全监管应急管理数据库，为应对偶发或境外输入疫情、及时掌握旅客信息进行风险评估和客流追溯做好准备。

3.3  客流追溯技术库

 在以上铁路客运安全监管数据库的基础上，基于铁路客运安全管理部门的车站监管和列车监管职责提出六种客流追溯技术，包括旅客进站安检查危、车站客流监控、进出站轨迹信息、旅客出站客流流向、列车有效上座率以及乘客实名制查验，车站与列车的监管技术相互配合，以便于在偶发疫情的“残余风险”发生时能够更加高效快速的进行感染人员定位和旅客流动调查。

（1）进站安检查危与车站客流监控

 铁路客运的安检查危工作作为客运安全监管的首要环节，在常态化疫情防控背景下，加入了查验健康码的工作，实现旅客从进入车站的一刻就进入数据可控范围。车站客流监控一是监测车站的平日及高峰客流量，主要目的在于合理安排防疫工作人员并帮助保持旅客间安全距离;二是监测旅客的移动轨迹，完成在候车或其他排队场景下的密切接触客流的关联分析，使旅客行动记录可追溯。

 （2）进出站轨迹信息与出站客流流向

 根据乘车人的车票信息，结合旅客在二次车票查验时的延迟下车补票记录、旅客实际刷票出站记录，可建立该旅客实际进出站的数据。乘客出站后的流向可从两个方面分析获取，首先可考虑与车站有接驳关系的如机场—火车站接驳大巴等定点定向班车的搭乘记录，以及社会车辆通道的驶出记录，即可通过特定路线、车牌号、车上监控等信息获取该车旅客的去向。有助于对特定旅客快速识别并进行轨迹追踪，同时可高效地排查同乘人员和密接人员。

 （3）列车有效上座率及实名制身份查验

 列车有效上座率和实名制身份查验给出列车上乘客间安全距离状况和列车空间利用度，用于评估同乘人员传播风险，为合理调整列车班次提供数据支撑。将查验得到的旅客实际行程区间和实际落座位置等数据用于分析计算铁路列车有效上座率。铁路列车有效上座率[23]为载客里程数与座位里程数之比，采用区段加权法，有效上座率=Σ旅客全程乘坐里程数

/（总人数×总里程，可得出当前列车的载客程度。

 如表1所示，车站与列车的数据结合使用可更准确高效地完成常态化疫情防控下的客流追溯，甚至可实现涉及铁路外部公安、卫生、社区机构等部门的更复杂的防疫功能。

3.4  铁路客运防疫策略库

 铁路客运防疫策略库的内容重点在于重大公共卫生事件的处置策略总结，根据疫情发展各阶段的铁路旅客出行防疫需求和国家铁路局及地方铁路监督管理局的决策需求，制定相应的处置策略，并给出需要通过何种数据分析技术支持策略的实施。按疫情发展的阶段给出铁路客运防疫策略库，如表2所示。

4  常态化疫情防控下铁路客运安全监管应急管理决策运行路径

 将上述提出的应急管理流程和四个关键决策数据库相结合，构建常态化疫情防控下，铁路客运安全监管领域的突发应急管理决策运行路径，如图4所示。

 首先，以应急预案的准备为先导工作，当疫情发生时，初期以评估风险等级和落实资源储备作为重点工作，同时对应的解决策略为预警初期的铁路客运防疫策略;其次，到大规模疫情防控阶段，重点任务则是构建旅客出行链并进行感染者行程追踪以及密接人员的排查、追溯，这一阶段的解决途径重点其一是注重與铁路外部国家其他机构的数据库资源共享和移动网络数据共享，其二是充分利用多种数据分析技术，对出行轨迹进行推算追溯，并进一步运用旅客行程信息更新应急管理数据库，同时对应大爆发期和持续过渡期的策略;最后，疫情发展到常态化防控阶段，除做好自身铁路客运安全常态化（如铁路客运车站和线路的安检查危、车票实名制查验等）监管的同时，加强与医疗卫生、公安等部门区域性联防联控，共同警惕残余风险的发生，当发生偶发病例时，严格按上一阶段流程进行排查、防控，及时高效地处理危机。

5  结束语

新冠疫情的防控已趋于常态化，为保证城际间运输的稳定顺利、不断推进复工复产，铁路客运安全监管作为疫情防控的关键环节，其应急管理决策问题越来越引起重视。本文基于问题导向，从常态化疫情的新要求入手，提出了应急管理体系的更新建议，最后通过建立应急管理决策数据库，给出了常态化疫情防控下铁路客运安全监管应急管理决策的运行路径，针对性的解决了疫情发生前的预案及资源储备问题、感染者出行轨迹追溯问题以及密切接触者排查推算问题，为国家铁路局和地方各级铁路监管部门的常态化防疫工作提供了相应的决策支持。由于疫情的反复和可能出现的偶发性局部爆发，如何从具体的操作层面，根据疫情发展态势，因地制宜，动态调整应急决策，需要进一步后续的深入研究和探讨。

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收稿日期：2021-07-14

基金项目：上海市社科规划一般课题项目（2020BGL013）

作者简介：姚  佼（1982-），男，山西芮城人，上海理工大学管理学院，副教授，博士，研究方向：铁路客运监管、交通系统工程;何家平（1999-），女，黑龙江牡丹江人，上海理工大学管理学院硕士研究生，研究方向：交通运输工程。