气候变暖下的韧性城市建设

蒙建维 ，陈丽红

（1. 澳门城市大学 创新设计学院，澳门 999078；2. 百色学院 美术与设计学院，广西 百色 533000；3. 河北地质大学 土地科学与空间规划学院，河北 石家庄 050030）

2021年，以广州为先行试点的我国首个国家森林城市群通过考核验收/Adrian2019

2022年2月28日，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》的评估报告（以下简称“评估报告”）指出，气候变化的趋势不可逆转，未来20年全球将会面临多重极端气候威胁。近年来，随着全球气候变化，我国遭遇的极端气候事件也日渐增多，特别是洪涝灾难对城市发展造成了巨大的影响。鉴于此，韧性城市建设被提上日程，并在我国多地进行了有益的探索，取得了较好的效果。因此，在气候变化的大背景下，如何更好地推进我国韧性城市建设是未来城市发展必须面对的问题。

全球气候变化影响巨大

IPCC每隔6～7年定期发布关于气候变化的综合报告，此次出台的评估报告是第六次发布。评估报告指出，人类活动导致的气候变化对地球生态造成了巨大的破坏，对全球数十亿人的生活造成了不同程度的影响。随着全球气温升幅逐步接近1.5℃，全球面临的气候灾难将是难以估量的，对那些适应能力差或不具备适应能力的人群、生态系统会造成致命影响。事实亦是如此，近年来因气候变化，全球在粮食供给、水资源安全等问题上面临的挑战日渐突出，非洲、亚洲、拉美、小岛国家因应对气候变化能力较弱，受到气候变化的影响更大。世界气象组织（WMO）在2021年10月份的一份报告中指出，因全球平均气温的升高，各地的极端天气事件增加，降水呈现出极强的不稳定性，使得非洲粮食安全等问题突出。在亚洲地区，与降水、极端天气相关的自然灾害也不断增加，占到了世界气象组织2021年全球气候灾难报告数量的30%。在拉美地区，气温升高导致土壤退化，安第斯地区的气候难民数量明显增加。

然而，世界各国应对气候变化的进展是不均衡的，延缓气温上升的进展与应对气候变化所需的进展之间存在较大差距，降低了低收入群体应对气候变化的适应能力。同时，各国现有的措施多是局部性和小规模的，对短期风险较为看重，忽视气候变化的长期风险。因此，评估报告建议，在未来10年，各国应做好长期规划并制定切实可行的措施来提升各类人群的适应能力并缩小各群体之间应对能力的差异。《联合国气候变化框架公约》执行秘书克里斯蒂娜·菲格雷斯认为，IPCC的评估报告是警示性报告，使我们能够更加清醒意识到应对气候变化存在的不足，特别是减排措施的不力对经济社会发展、公共健康、城市建设带来的破坏性影响。

进入2022年以来，科学家多次观测发现，地球两极出现了极端的高温天气，部分区域的气温甚至比往年要高出3℃～4℃。法国科学家艾蒂安·卡皮认为，在通常情况下，随着2月底南半球夏季的结束，气温会逐步下降，南极洲往年在2—3月份的气温一般是0℃左右，但在2022年3月初南极的杜蒙特地区出现了5℃的高温天气。越来越多的证据表明，极端高温、强降雨等极端天气事件发生的频率和强度均在增加，会强化气候变化风险的跨地区和跨行业发展趋势。WMO的报告指出，在过去50年内，全球累计报告的1.1万多起灾害事件与极端天气、降水等有直接关系。欧洲环境署（EEA）在2022年1月份的一份报告中也指出，过去40多年来的热浪、干旱、洪水、风暴等极端天气事件给欧洲造成了5 000亿欧元的经济损失。

城市是受气候变化影响的主要区域。当前，全球平均城镇化率超过了55%，到2050年这一比例将会上升至70%。奥托·波特那认为，城镇化进程的加快会加速气候变化风险的复杂性，特别是对那些规划不够完善、城市公共服务不健全、贫困和失业率较高的城市，气候变化带来的挑战更加突出。当然，城市化发展也为应对气候变化提供了难得的机遇，如发展绿色建筑、绿色交通和可再生能源，不仅可以减少碳排放，还可以提升城市发展的韧性。同时，中心城市的低碳化、绿色化发展还可以带动投资、商品向周边的集镇、农村地区流动，也可以提升这些地区的气候适应能力。从某种程度上而言，城市建设水平的高低，在区域范围内能够影响应对气候变化的效果。

我国韧性城市建设的必要性

2020年8月，中共中央、国务院在批复中共北京市委、北京市人民政府提交的《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018—2035年）》中首次提到“加强韧性城市建设”；在“十四五规划和2035年远景目标”中再次提出“建立韧性城市、海绵城市”的表述。那么什么是韧性城市？从力学的角度看，韧性是指“回到物的最初状态”。韧性城市是指当一座城市面临自然或社会压力、冲击后，特别是遭到了地震、洪水等突发事件时，能够借助于其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、适应及可持续发展的能力，确保风险能够快速分散及自动修复调整，进而抵御灾害的二次冲击。

早在1999年，韧性城市的概念就开始进入我国，被用作提升城市防灾减灾能力的一种方式。如今，韧性城市的内涵更加丰富，浙江省城乡规划研究院陈桂秋研究员认为，韧性城市的韧性体现在多个方面，是一种全方位的韧性，既包括了生态、防灾等方面的韧性，更包括了设施、经济、社会等方面的韧性。就生态韧性而言，是城市在生态文明理念的指导下，强化城市经济社会发展与生态环境保护之间的互动；防灾韧性指的是城市有足够的能力去应对洪水、地震、台风及其他的自然灾害，最大限度减少极端天气事件对城市的影响；设施韧性是指城市能够抵抗各种急性、慢性的冲击，如能够应对交通拥堵、应对水资源匮乏等问题，以良好的基础设施来保障城市的运转；经济韧性体现在城市经济具备可持续发展的能力，具有完善的产业结构及良好的科技支撑，如一个城市的产业门类不能太单调，金融系统不能有太多的泡沫；社会韧性是指城市具备良好的社会治理结构，能够保证城市文明的可持续发展。

韧性城市建设是一个长期性、系统性的工程，前述五个方面的韧性必须协同推进，如果一个城市只实现了其中一个方面的韧性，不能说该城市就建成了韧性城市。上海社会科学院陶锡东研究员认为，韧性城市建设是一个涉及多个部门、多个领域、多个行动主体、多个利益相关者的综合性行动，也是对城市规划、城市管理、社会治理等领域的一种系统性革新。在建设过程中，城市作为一个有机整体，各个不同的利益相关者和参与主体，能够确保互动同步及推进协调。从这个角度而言，韧性城市建设需要各地政府做好科学统筹，确保前述五个方面能够同步推进。

在气候变化的大背景下，韧性城市建设是提升城市可持续发展能力的重要保障。“全球灾害数据平台”中收录的洪灾、干旱、风暴、野火、极端高温这5种主要极端灾害数据显示，从2000年至今，这5类主要灾害数据呈上升态势，2000—2012年基本维持在300～400次，2013—2021年基本上维持在400～500次，全球每年有1亿～2.5亿人口受到影响。我国是一个自然灾害多发的国家，应急管理部的数据显示，仅2021年我国就发生了40起重大自然灾害，典型的有7月份的河南洪灾、8月份的湖北洪灾、11月的东北雪灾等。因此，对于我国而言，加强韧性城市建设极为必要，也是提升应对气候变化适应能力的方式。

面对新的变局，我国依然有部分城市将发展局限在单纯的经济增长层面。在这种经济增长的导向下，城市会将经济发展作为其主要甚至是唯一目标，而不会将非常态的状况列入其优先发展的考量范畴，这与全面提升城市发展的安全性、可持续性的要求是相悖的。虽然各个城市的人口规模、发展阶段，以及面对的灾害隐患不同，但韧性城市建设都是共同面对的必要选项。陶锡东认为，我国特大城市较多，作为人口集中区域，具有较高的社会流动性、开放性、异质性等特征，这就决定了其比一般的小城镇或农村地区面临着更加严峻的自然灾害风险考验及安全方面的压力。例如上海是我国人口最多、人口密度最大的城市，常住人口超过了2 400万人，各类市场主体超过300万家，地铁运营里程达到了700千米，日均载客量超过了1 200万人次，全市有近2万个住宅小区，30层以上的高层建筑有1 500多栋，建筑面积超过了13亿平方米……面对如此庞大的数据，意味着上海发展所面临的风险也较高。例如2020年7月初的强降雨、2021年7月的台风均对上海城市安全带来了巨大考验。因此，着力统筹好城市的发展与安全，最大限度克服城市的脆弱性，保障城市能够应对各种自然及社会灾害，具有极端的紧迫性和重要性。

除了思想上的重视之外，现实中发生的各类灾难事件也提醒我们防范极端事件出现的重要性。新冠肺炎疫情暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面还存在明显的短板和缺陷。2021年郑州的洪灾，为城市地下空间开发利用和自然灾害防范之间的平衡敲响了警钟。

我国韧性城市建设的实践探索

在我国，韧性城市建设基本上都是从先试“水性”开始，包括特大暴雨在内的极端天气是我国城市经常遇到也是对城市经济社会发展危害最为严重的自然灾害。鉴于此，2017年，国家发改委、住建部联合印发的《气候适应型城市建设试点工作的通知》（以下简称《通知》）中将浙江丽水、湖南常德、四川成都等28个城市列为试点城市。《通知》要求，到2021年，试点城市适应气候变化的基础设施建设应得到极大的加强，适应能力得到显著的提升，形成一系列可供复制、可供推广的试点经验。

湖南常德、浙江丽水作为试点城市，在建设气候适应型城市方面取得了一定的成效和经验。湖南常德从环境治理入手，从2018年开始先后启动了土壤优先保护和污染综合防治项目建设，对国家重点环保项目石门县雄黄矿土壤污染进行治理和生态修复，使得当地的生态环境得到了明显的改善，大大提升了城市发展的韧性。浙江丽水从2018年至今，先后建成了1 800个应急避灾安置场所，建筑总面积达到了40万平方米，可以同时容纳15万人，实现避灾场所全乡镇覆盖，66%的行政村均建立了避灾安置点。全市形成了市、区县、乡镇（街道）三级救灾应急体系，建有物资储备仓库207个。丽水的灾害应急处理能力和城市防灾韧性得到了极大的提升。

在防灾方面，特别是应对水灾方面，有不少城市针对降雨量大、汛期偏长等特点，采取专门措施来提升城市“水性”。北京针对近年来汛期降雨量多的趋势，专门就水利工程调度制度进行了完善，按照“统一安排、固牢底线”的原则，充分发挥流域范围内防洪工程体系的协同作用，将准备工作落实到汛期到来之前。成都市城市管理委员会道桥监控中心为了更好地监测成都桥梁的桥下水位情况，专门建立了实时电子监控体系，水位正常系统上显示绿色，一旦出现了异常或紧急情况，系统上就显示黄色。每座桥梁的预警水位和保障水位，都是依照历史经验及当地河流实际情况来设定的，监测系统全天候工作，按照桥下水位的变化自动绘制水位曲线动态图。当系统上出现红色警示标志，道桥监控中心就立刻通知防汛抢险人员在第一时间内进行救灾抢险。

除了提前预判及对重点区域、重点位置进行实时监控外，为了提升城市抗击自然灾害的韧性，一些大城市还专门建立了积水快速发现和处理机制。北京为了提升抗击水灾的能力，在全国率先建立了积水识别处理体系。2020年北京排水集团在北京主城区158个容易积水的区域安装了视频监控系统，同时借助于人工智能识别技术，确保对这些区域积水情况达到实时识别。一旦发生了积水严重的现象，识别系统将自动报警提示，巡查组可以快速到达积水点并进行处置。在上海临港片区新建的休闲广场上，通过雨污混接系统设计从根源上消除了积水问题，将原来不透水的道路改造成为透水材料路面。如果降雨量较小，雨水可以直接通过透水路面下渗，不会形成径流；如果降雨量较大，无法通过透水路面下渗而形成径流后直接进入周边的排水沟渠。如今，在上海，大量的“口袋公园”将透水路面、人工表流湿地、生态停车位等集合起来，形成了一套微型的水循环系统，不仅改善了公园、广场周边的生态环境，也大大提升了城市的排污能力。

成都在韧性城市建设方面成效较为显著，不仅实现了从专项治理到综合治理、局部治理到流域治理的转变，还通过治水融合文旅生态，提升整个城市发展的生态价值。成都市武侯区以“宜居”为主线，将全区的绿道全部贯通，并增设了新的防护栏和亲水平台，在改善生态环境的同时大大提升了整个城区的防洪能力。成都通过河道改造、生态绿化、水环境治理、绿道修建等系列生态修复措施的实施，达到了“治水清水”的目的。

除了防灾韧性、设施韧性、生态韧性之外，经济韧性、社会韧性也是我国韧性城市建设的重要内容。2020年突如其来的新冠肺炎疫情为经济社会发展带来更多不确定性的同时，也催生了新的经济和市场机遇。为了建立与疫情防控相适应的经济运转体系，2021年成都市人民政府在政府工作报告中首次将“韧性城市建设，提升成都经济社会发展可持续性”作为未来城市建设的重要目标。2021年，成都完成了近500家基层医疗机构能力的提升，实施了重大疾病、健康危害监测、灾害卫生监测等7个重大的公共卫生项目，全面提升了成都应对突发灾害中公共卫生运转的能力，同时也确保了城市综合应急能力的增强，为创建国家安全发展示范城市做出了贡献。

我国韧性城市建设的基本路径

在全球气候变化的大背景下，韧性城市建设是提升城市应急能力、保障城市可持续发展的重要路径。因此，在城市规划方面，需要从基础设施、生态环境、治理机制等方面综合发力，围绕韧性城市建设目标进行前瞻布局，全面提升应对各类自然灾害的应变、适应和恢复能力，确保城市在遭遇重大自然灾难的冲击后能够快速回到正常轨道。

一是科学编制城市发展规划，打造具有韧性的城市空间布局。陶锡东认为，在城市规划过程中，需要建立一整套切合本地实际情况的韧性评价指标体系，构建多层次动态调整机制，出台有效的行动策略，营造可持续发展的城市生态。

二是完善城市产业链条，提升城市的柔性组织能力。柔性是指城市在面对突发的自然灾害面前所能表现出来的适应性和灵活性。例如，对于一些应急的物资、装备等，可能在平时大多数时候用不上，一旦遇到了重大自然灾害，可以在较短时间内能够生产、转运这些物资，具备快速的应对能力。因此，只有当城市产业链完整，自然灾害发生后激发的各类刚性需求才能够在短时间内得到满足，才能够最大限度起到救灾的效果。

三是畅通城市链，保障各类资源能够在短时间内快速供给。随着我国城市化进程的不断加快，城市人口的流动已经从市区范围内的流动转变为城市间的流动，遇到重大自然灾害时风险控制呈现出跨区域性和连锁性特征。基于此，韧性城市的概念可以扩展成韧性城市群概念，相邻城市之间建立共同的风险应对和评估机制，完善区域化的自然灾害风险预警体系。同时，还应建立和完善应急资源保障合作体系，科学统筹区域内的应急资源，按照自然灾害的实际情况来确定管控级别，充分发挥中心城市、大城市在资源服务和调配方面的优势，为区域内的中小城市分担风险，提升这些中小城市的救灾能力。

四是升级信息链，不断提升自然灾害应急处置的速度。各城市应做好区域内的统筹，在加大数字基础设施建设的同时做好共享服务，提升区域内新基建的发展水平，重点应提升大数据、云计算、物联网、人工智能、5G等基础信息设施的覆盖面。同时，还应加快区域内的数据融合，构建城市范围内统一的综合防灾救灾和风险预警管理系统，确保数字基础服务的均等化，加大主城区对城郊、农村地区的数字化辐射，缩小群体之间、区域之间的数字鸿沟。

五是积极培育心理韧性，为韧性城市建设提供软性支撑。打造韧性城市，不仅需要提升基础设施建设、物资储备、产业发展等硬性资源的布局水平，更需要不断提升城市社区的组织动员能力，培育民众成熟、积极、坚强的心态，从而完善韧性城市建设中的软性支撑。由此，在韧性城市建设过程中，可以考虑推行韧性社区建设、韧性居民培育，不断完善社区的生活、应急等基础设施建设，提升和培育居民的危机意识和应急素养。