政策执行的制约因素分析及对策研究

邱小珊

摘要：本文通过对政策执行进行研究，分析制约政策执行的六因素，并因地制宜且注重实效地学习和借鉴先进理论，提出相应解决的对策，以期解决执行失职、执行滥权、执行越权、执行矛盾、执行低效的问题，从而增强执行力，提高行政效率，使政策得到有效执行，政策目標得到实现，政策问题得到切实解决。

关键词：政策执行;制约因素;对策研究

2006年，“执行力”概念首次被写进《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式提上政府改革和建设的日程上。党的十八大以后，几乎每年的《政府工作报告》都提及“执行力”，2021年更是上升为“政治执行力”。中央政策要求“不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力”，这一重要论述在国家各级会议上频繁出现，足见其重要性。

一、我国政策执行存在的问题

（一）执行失职

执行失职是政府职能缺位的表现，是一种严重的失职、渎职行为，由此引发的行政纠纷严重损害了公民、法人和其他组织的合法权益，同时也严重损害了政府的形象。现实中表现为：有令不行、逃避执行、虚假执行、被动执行。因此，执行失职对政府形象的损害也是非常严重。

（二）执行滥权

一些执法部门和执行人员由于政策水平低或道德素质差，或是出于寻租、谋私的心理，或是由于对政策理解不透彻，而不适当地使用自由裁量权，对不同的政策目标团体采取不同的标准，严重违背了政策的公平、公正原则，损害了公共政策的整体效果。现实中表现为：选择执行、歪曲执行、教条执行。

（三）执行越权

依照法律的规定，每个行政主体的权力都有一定的地域、事务、程度、层级权限的限制，行政执行行为在运行的过程中超越这个限制就可能侵犯其他行政主体的权力，构成执行越权。越权无效的核心内容是：越权的政府行为不具有法律效力。该原则既是约束政府实体行为也约束其程序行为。现实中表现为：有禁不止、越位执行、附加执行。

（四）执行矛盾

在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。

（五）执行低效

政府执行力的衡量标准不仅要看投入，更应该注重产出和结果。现实中，往往是政府执行过程中投入巨大，结果收效却甚微，导致执行成本居高不下。现实中表现为：执行不顺畅、执行成本高昂。

二、制约政策执行的因素

（一）利益因素

主要是指政策制定者与执行者的利益差别，这是制约政策执行的首要因素。政策制定者与执行者所代表的利益是有差别的，由于政策是集中制定的，政策制定者考虑的是整体利益。而政策执行是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益，这种局部利益与整体利益的差别性，往往制约着政策的执行。当执行者千方百计使政策的执行效果偏向自己的利益取向时，就可能使原有的决策达不到既定的目标。

（二）信息因素

主要是指信息传递有效性，这是制约政策执行的核心因素。行政管理政策的执行过程实质上是一个信息的传递过程，存在着信息的发散和汇集两个方面：信息的发散主要是指行政组织向社会释放、传递有效的信息，使社会团体、各经济主体、民众了解政策的趋向、内容、特征;依据这些反馈信息调整执行方法和策略，从而增加政策的执行效果。相反，政策信息的传递如果是无效的，其结果要么是信息无法获得，或信息的失信，这都会影响到政策的执行。

（三）制度因素

主要是指政策评估制度的健全程度，这是制约政策执行的关键因素。政策评估是政策执行中的一个重要环节，但是一直没有受到足够的重视，往往热衷于制定政策、宣传政策，而忽视政策的评估，客观上助长了决策的随意性、盲目性。且公共政策执行力的评估结果受多方面的影响，首先是政策目标是否清楚;其次是执行活动的内容和结果是否清楚;最后是否有足够充分全面真实的信息。

（四）环境因素

主要是指政策环境的优化程度，这是制约政策执行的外部因素。环境因素包括政治环境、经济环境、文化环境、人文环境。公共政策本身就是一种复杂的政治行为，公共政策执行子系统的输入与输出都离不开政治环境的影响。经济环境是公共政策执行最深层次的环境，是公共政策执行的物质基础。文化环境主要指政策执行系统以外的社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式等。人文环境包括两方面：一是政策执行者的责任感、工作作风及其事业心，还涉及执行者的业务水平和能力、政策的掌握水平与尺度;二是目标群体的政治态度、信仰、情感、价值取向。

（五）资源因素

主要是指执行人员、必要的财力及管理资源等资源投入的力度，这是制约政策执行的根本因素。资源投入度是要素的总和，也是一切行动的依托。政策执行同样依托必要的资源。

（六）组织因素

主要是指执行组织机构的合理性、权责的明确性，这是制约政策执行的直接因素。政策执行是一种组织行为，需要依托坚强有力的政府组织，因此分析组织的配置情况对于政策执行分析是不可或缺的，执行组织机构的合理性、权责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。

三、解决政策执行难问题的对策

（一）制定良好的公共政策

首先，公共政策的制定必须合法化。公共政策只有产生于严密的制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次，公共政策的制定必须科学化。科学化是提高行政管理执行的主导，要使行政管理政策有好的执行，就必须首先保证政策的科学性。再者，公共政策制定过程应公开化。公共选择决策模式指出：国家和政府中的决策人和其他人没什么两样，既不会更好，也不会更坏，都一样会犯错误。所以，必须限制公共政策制定者的特权，建立内外部约束和监督机制，实现公共政策的透明制定，杜绝“黑箱操作”现象。第四，增强公共政策制定中的民主化。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化，它追求社会平等，强调公众参与，广泛集中民智，从而避免决策权力滥用和寡头决策，减少公共决策制定和执行中的风险因素。最后，要加强公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益，尤其是经济效益。如果一项公共政策制定和执行的难度很大，那么其预期障碍就大。

（二）调整政策执行者的利益倾向

公共政策执行者的利益倾向是客观存在的，因此，政策制定者制定政策方案时，起码要有如下的考虑。首先，要充分利用政策執行者的积极性和主动性全力推动对其自身有利的政策执行。其次，要尽量避免依靠那些受到政策不利影响的执行者去执行政策。事实上，由于公共政策的执行者常常是无法选择的，就特别需要用思想教育和纪律约束两种手段来调整他们的利益倾向，但根本上应完善社会主义市场经济体制和深化政治体制改革。一方面，通过转变政府职能，使政府从原来的复杂利益关系中脱离出来，真正置身于社会公共事务管理者的位置。另一方面，不断完善国家公务员制度，建立公务员管理机制，形成有关公共政策执行者的独立完整的管理体制，避免他们受到某些不当利益因素的干扰。

（三）完善公共政策执行体制

扩大公共政策执行主体的范围，使公共政策执行的同体化与异体化同步发展。政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担，即公共政策制定与执行的同体化;另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用出租、承包、委托、签订合同等形式由非政府公共组织或其他组织执行，即公共政策制定与执行的异体化。这就意味着把原来由政府垄断的公共权力越来越多地转移给公民社会，在公共政策执行领域引入竞争机制，从而改变传统公共政策执行中由于缺乏竞争而由政府的一个机构或部门独揽某项公共政策执行权力的局面，相应地也可以降低政策执行成本、提高政策执行效率，而且可以加强政策制定系统与公民社会的沟通与互动，减少公共政策执行的阻力。

（四）加强对公共政策执行的监督

首先，增强政策执行活动的透明度。依规将政策执行活动在一定范围内公布于众，置于公众的关注和监督之下，为使政策执行过程中权力接受监督提供前提条件，防治因权力错位而导致政策执行低效。其次，强化国家权力机关的监督职能。从制度上保障作为国家权力机关的各级人大不仅形式上有职而且实质上有权，进一步落实和完善相关法律法规，为人大有效地履行其监督政府的职能提供更为完善的法律保障。第三，保证专门监督机构的独立地位。将监督机构现行的所谓双重领导体制真正变为垂直领导体制，改变作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监督客体的同级党政部门的状况，从根本上建立独立运行的监督机制。第四，落实和完善各项社会监督制度。加强社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。

（五）提高公共政策执行者的素质

公共政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着能动性发挥的大小。这就要求提高公共政策执行者的思想政治素质，增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭;这就要求提高公共政策执行者的专业技术水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提高政策执行的实践能力;这就要求增强实际工作的经验尤其是处理公共关系的经验，增强吃苦耐劳，不怕挫折，不怕失败的心理素质，能正确地预测“危机”，随机应变和积极进取地执行公共政策。

（六）从多角度调节目标群体

目标群体也是利益群体，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目标群体，就容易被他们接受，因此，要想让目标群体接受政策，顺畅执行政策，一方面加大适当补偿和强制之外，更重要的是进行政策宣传、解释，使合法化的、科学化的政策的可接受性高。同时，强化目标群体的政治社会化程度。任何国家都要通过家庭、学校教育、大众传媒等渠道使人们完成有利于该社会制度的社会化过程。成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。

参考文献

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