“以人民为中心”的城市公交服务供给模式研究

作者简介：黎剑锋（1989-），男，湖南衡阳人，管理学硕士，长沙市城市公共交通事务中心科员，中级经济师，研究方向：公共政策、人力资源管理与城市公共交通管理。

摘 要：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央坚持人民立场，把“以人民为中心”理念贯穿到经济社会发展的方方面面。作为公共物品的城市公交服务必须“以人民为中心”，坚持公益导向，以供给侧结构性改革为手段，畅通公众参与渠道，加强服务监管，以满足公众日益增长的对美好公交出行的需求。

关键词：以人民为中心;城市公交服务;供给模式;公益导向

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.007

“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特征。坚持以人民为中心就是要始终把满足人民需求，增进人民福祉作为经济社会发展出发点和落脚点。城市公交是为在城市范围内为社会公众提供基本出行服务的活动。城市公交服务供给需要“以人民为中心”，笔者从四个维度来分析如何建设“以人民为中心”的城市公交服务供给模式。

1 坚持公益导向，回归公交服务的公共物品属性

根据消费的竞争性和排他性可以将产品或服务区分为公共物品和私人物品，两者是微观经济学中研究的重要范畴，由此产生政府或者市场两种不同的供给机制。公共物品的根本属性是公共性，它的消费具有非竞争性和非排他性。对于私人物品，经济主体可以按照自身利益最大化原则和实际需求作出生产和消费的决策和选择。但是，对于那些不具有排他性和竞争性的公共物品， 市场机制不能导致该物品的供给和需求达到有效率的水平。公共物品的根本属性决定它主要由政府而不是企业或者个人提供，以确保有充足的公共物品让公众消费。城市公共汽电车客运是城市公共交通的重要组成部分，具有公益属性。因而城市公交服务是一种公共物品，不能单纯由市场有效提供。

作为公共物品的城市公交服务资金投入大，利润率低、成本回收期长，加上其他城市公共交通的发展如地铁、网约车、共享单车等，挤占了资本的利润空间，一旦出现利润下降甚至无利可图时，单纯由市场供给将会出现市场失灵。市场机制下企业或个人会根据资本投入产出比、回收期长短等因素来决定城市公交服务的供给数量和质量。当投入无法获得足够的产出时，城市公交服务供给者会选择减少发班趟次、缩短运营时间、改变运营走向和降低服务品质等方式来节约成本。这会导致公众的出行需求得不到充分满足。为了实现“以人民为中心”的政策价值目标，解决城市公交服务有效供给不足的问题，就需要发挥政府在服务供给中的主体责任，以公益为导向，运用公共财政支出，通过政府直接提供、公私合营或者政府购买私营提供的服务等方式让城市公交服务回归公共物品属性。

2 以供给侧结构性改革为手段，满足人民需求

党的十九大报告提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。要解决这一基本矛盾就需要进行供给侧结构性改革，通过优化供给来满足公众需求。“供给侧结构性改革”包含“优化结构”和“增加供给”两个方面，为解决新时代“不平衡”“不充分”的问题提供了良好药方。

随着生活水平的提高，公众已不再满足于有公交车坐，不希望等候时间过长，希望有舒适的乘车环境，便捷的换乘，良好的乘车体验。而现实中的城市公交服务会因为公交线网布局不合理、等候时间长、运营时间短、驾驶员服务态度差等因素满足不了公众的乘车需求，导致投诉时有发生，甚至不愿意乘坐城市公交，而选择其他出行方式。同样，城市公交服务供给者会考虑投入产出比来决定如何运营。公众乘车需求的减少必然导致收入的降低，城市公交服务供给者会减少运营车辆，降低发班趟次来降低运营成本，造成城市公交服务的供给和需求达不到均衡点。一方面会出现公交车辆闲置的情况，另一方面公众的出行需求却得不到有效满足。这就迫切需要城市公交服务的供给侧结构性改革，提高城市公交服务供给的效率和质量。“以人民为中心”的供给侧结构性改革，要从公众出行的需求而不是经济利益最大化的“经济人”理性出发，对公交线网进行顶层设计，合理布局公交线路和站点，确定合适的运营时间，提高驾驶员服务素质，运用数字化手段及时向公众发布信息以及提供定制公交服务等方式达到城市公交服务供给与需求的均衡点，满足公众多样化的出行需求。

3 畅通公众参与渠道，回应公众公交出行诉求

中国特色社会主义进入新时代迫切要求转变政府职能，提升治理体系和治理能力的现代化水平。从管制型政府向服务型政府的转变决定政府在制定公共政策时必须坚持“以人民为中心”的价值导向。“公共管理者必须改变他们以往从事工作的思维方式，如果他们还没有这样做的话。他们必须改变自身对公共管理概念和理论的认识，充分理解公共参与在管理过程中的重要性”。这就需要畅通公众参与的渠道，加强政府与公众的合作关系，让公众加入公共政策的制定过程，以此获取理解和支持，来减少政策执行中遇到的阻力。

“以人民为中心”的公众参与要求城市公交服务主管部门在制定公交线路新增、公交线网优化、公交站点设置等方案前通过市民热线、信箱、街道或社区报告和官方网站等多渠道收集公众的出行需求;在方案实施前通过政府官方网站、新闻媒体等多种方式公示来征求公众的意见，进一步完善方案;在方案实施后了解公众公交出行满意度，为下一步优化公交线网提供参考。通过畅通公众参与的渠道，让公众充分参与城市公交服务政策制定的全流程，有效回应公众公交出行诉求，提升政策制定、执行、监督、评估的科学化水平和公交财政补贴资金的绩效评价水平。

4 加强公交服务监管，提升公交出行满意度

在一定程度上，公共物品的供给可以在政府和市场两种机制间进行替代选择。当市场机制不能有效供给公共物品即出现市场失灵时，就需要政府的介入，承担主要供给者的责任，来弥补市场机制供给不足的缺口。但是，公共物品供给实际上是一个公共选择过程，由于政府“理性经济人”的缘故，必然出现公共物品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化问题，从而导致公共选择过程中的政府失败。因为公共财政收入的主要来源是税收，在供给公共物品或公共服務时一般不会考虑投入产出比，更没有激励机制去主动降低成本或者创新供给模式，最终导致公共物品供给低效率。

“以人民为中心”的城市公交服务供给模式，就需要加大对公交服务质量的监管，来确保供给的效率和质量，提升出行满意度，避免政府失灵的情况发生。一是运用成本规制的方式，合理确定城市公交服务的运营成本。公用事业定价最常见的方法是成本加成管制法（cost-plus regulation）：精算过公司的生产成本后，允许一个较低的获利水平（通常以一般企业在竞争市场可赚到的报酬为依据），且锁定价格以便能获取该水平的利润。城市公交服务主管部门可以通過科学测算公交运营成本，并确定较低的利润水平，为制定公交行业各项补贴政策提供重要依据，解决政府公共财政开支监管不足导致资源配置效率低下，进而引发政府失灵的问题。二是加大激励力度，运用公交服务质量考核来监管城市公交服务供给者的运营行为，重点考核运营服务、安全生产、社会评价和数字化考核（含日均班次达标率、首末班准点率、实际营运车辆率等）指标，得分高低来决定服务补贴的金额。三是采用外包的方式，通过公开招标第三方测评公司对城市公交运营服务进行满意度调查，每季度进行一次测评，年底综合平均得分，与上一年度的情况进行比较，得分提升或降低的结果作为下一年度制定服务补贴政策和签订下一轮特许经营协议的重要参考。

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