政治经济学视域下村民自治对农村地权的影响及对策

高翠茹

摘 要：土地与农民的切身利益息息相关，土地问题也是每个历史时期所要面对的问题。如今社会的发展使得土地问题成为愈来愈棘手、敏感且更为重要的问题，在新时代中国特色的村民自治的大背景下，土地纠纷的大量产生也呈现出不可避免的趋势。尽管我国法律对农村自治与土地问题作出了相应规定，但在实施过程中，因自治权的行使触碰到农民土地利益，因而产生的问题屡见不鲜。基于政治经济学视域，在介绍农村土地制度的内涵及功能的基础上，分析我国目前村民自治对农村地权治理的影响，提出完善二者关系的对策。

关键词：政治经济学;村民自治;农村地权;对策

中图分类号：F321.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）10-0025-03

作为村民自治实现主体的村民委员会是群众性自治组织，不是乡镇政府的派出机关，乡镇政府对村民委员会仅有指导、支持和帮助的义务，对村民委员会的工作不得干预。但村民委员会有贪污腐败、不作为的行为时，政府有义务进行监督，并对村民委员会工作人员的“错误”行为查明后做出处理，但不得由此干预村民委员会作出的自治决定。同时，村民委员会对政府有协助其开展工作的义务，协助实施与本村有关的工作，负有遵守和宣传国家法律法规和政府的各项指示、命令的义务[1]。农村地权则是在集体土地所有制基础上产生的产权形态。农村地权是指在农村集体所有土地的基礎上产生的一系列土地权利，具体来说，是指法律规定的，土地在集体所有的前提下由村民委员会进行管理和经营，按相关规定分配给村民进行必要的农业生产、生活，由农民实际控制并使用的土地。结合我国立法现状与社会实际，本文讨论的农村地权包括土地的农村集体所有权、集体土地建设用地使用权、农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

一、农村地权制度的内涵及功能

农村地权制度即对土地的占有和使用方式，它是一个比地权更广泛的概念，不仅包括地权本身，而且还包括地权的交易、实现形式和生产组织等。农村地权制度是规范人们在农业生产经营中围绕土地的占有、使用、经营、管理等问题而发生的各种关系的规则体系。农村地权制度包括具有约束力的正式制度，如法律、法规、政策等，也包括具有约束力的非正式制度，如道德、伦理、文化、习俗等。农村地权制度是国家经济和政治制度的重要组成部分，也是农村最基本的经济制度之一[2]。农村地权制度安排既直接影响到农地利用的经济绩效，也影响到农业和农村经济的发展;既关系到农民土地财产权利的有效保护和农村社会的稳定，也关系到国家对土地利用的管理、监督和调控的有效实施。

农地制度是社会在其特定范围的成员之间分配稀缺的农地资源以实现有效利用的工具。农地制度具有三个方面的功能。

第一，农地资源配置功能。农地制度安排决定和引导着农地资源的配置结构，并影响农地资源的利用效率，农地经营制度安排还影响组织的生产效率。合理的制度安排在形成农地资源的效率配置的同时，理性的制度变迁能导致农地资源配置的帕累托改进。

第二，激励和约束功能。通过制度安排规定行为主体的选择空间，使农地资源利用其的外部性内部化，实现个人成本和社会成本、个人收益和社会收益的对等，就会对农地利用者的行为既产生激励又形成约束。

第三，农地收益分配功能。制度是关于利益分配的规则。不同的农地制度决定了不同的农地产权结构，而不同的产权结构也就相应地确定了不同的权利主体受益或受损的权利。制度的改变会导致收益分配格局的变化。

二、我国目前村民自治对农村地权治理的影响

由于村民委员会还没有成长为一个合格的特别法人，因此给农村地权的管理和实现带来了一系列问题。

（一）不能对农村土地进行有效管理

理论上，村民自治可以更有效、更有针对性解决村民的土地问题。村民委员会对村内邻里关系、家族血缘和历史渊源有着更为直接的了解，相较于乡镇政府或国家的其他行政主体，对解决村民问题具有更为突出的优势。如农村土地很大一部分是家族遗留下来的宅基地，其划分的范围、划分依据并无相对完整的记载，更多的是取决于相亲邻里之间的协商。村民自治是实现村民自我管理、自我协商的基础，是维持邻里融洽关系的前提，农村的发展在没有国家过多干预的情况下能更好地实现自我管理、自我服务、自我发展，更好地实现农村土地的管理与利用，促进我国社会主义农村的和谐发展。但正如上文所说，村民委员会作出关于村集体农村土地的决策没有明确的意思形成机关，没有明确的决策制定章程，并且是在村民会议得不到参与的情况下做出的，对法律中规定的科学民主，仅停留在法律层面，未能有效地运用到实际的决策形成过程中[3]。这就导致村民委员会作出的决策缺乏民主性和科学性，可能会与村民的利益发生冲突。其次，村民委员会作出的决策会因缺乏民主性，在落实过程中由于侵害村民的利益而得不到村民的支持，从而导致难以实行。未与村民沟通做出的村集体土地外包决策，由于其未与村民进行有效的协商，会出现村民不支持甚至激烈的反对，不利于农村土地资源的合理有效利用，妨碍农村主体创业的积极性，阻碍村集体经济的健康持续发展。

（二）阻碍了农村土地承包经营权的流转

近年来，党和政府多次强调“落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”，即农村“三权分置”作为农村土地制度改革的重点。“三权分置”将村民所享用的农村土地承包经营权分为承包权和经营权，这一制度的设立，是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，实现农村经济制度的持久活力，促进农村土地资源的合理有效利用，有利于加快城乡建设一体化进程，激发农村人口自主创业的积极性[4]。现如今农村最为普遍的现象是，由村民委员会组织将村民享有农村地权的土地进行集体外包。例如，2009年，某村村委在与部分村民“谈妥”的情况下，将部分土地承包给外来的养殖专业户，而村民也得到了部分土地转让费用。那么该土地转让费用是否合情合理，该行为是否对地权意识薄弱的村民的自身利益产生了伤害。虽说现今越来越多的农村人选择进城务工，放弃对农村土地的利用，但不排除部分村民依旧留守在农村，村民委员会将土地集体外包给村集体以外的人，在实践过程中也有可能侵犯到村民的合法权益。

三、村民自治与农村地权关系的完善对策

（一）完善村委会作为特别法人的制度建设

1.对村委会产生、选举工作的召集、会议流程、选举规则等进行完善。新民法总则将基层村民自治组织列为特别法人这一列，规定了村委会以平等的民事主体身份参与到民事活动中，但该如何具体的成为特别法人，法律并没有做出详细规定。笔者认为针对这点，首先，应明确规范村委会的产生过程。村委会作为一个自治组织，《村民委員会选举规程》虽然对村委会的产生、选举等一系列作出规定，但在实践中其产生流程存在着更大的自主性，更多的人为意识对其左右。对此，就要通过制定明确的立法对村委会产生工作的召集、组成人员、选举规则、相关人员的权利义务，以及对产生工作的监督做出立法规定[5]。其次，明确村委会的主体地位。在村委会进行土地流转管理活动中，明确其权利义务范围。通过立法对村委会作为特别法人的民事权利能力和民事行为能力作出具体的规定，不仅有助于更好地实现村集体的利益，而且有利于民事纠纷的解决。

2.规范土地流转程序。土地流转是关乎村民切身利益以及涉及村集体土地所有权的一件大事。因土地流转发生在私有制下的个体村民身边，缺乏相应的法律规范，所以说村集体在土地流转中起到重要的规制作用。实际的土地流转多表现为村委会“一言独大”，换句话说，在村集体的土地流转过程中，村委会享有绝对的话语权，没有严格的程序规范。对此，村委会作为特别法人，有必要对其进行的流转程序进行立法规范。通过立法完善土地流转的具体程序，可以制定具体的土地流转章程，包括土地流转的指示传达、意愿收集、村民意见的讨论决议、个体利益的保护与补偿以及村委会的职权和义务承担等。完善我国村委会对村集体土地的流转的相关规定，明确规定土地流转的前提条件及必要的流转程序，将土地流转问题固定化、规范化，减少村委会在流转过程中滥用职权情况，保障村民个体的合法利益。

（二）完善监督机制

对村委会的监督工作，笔者认为可以从两方面着手。

1.从最贴近村委会的村民入手，从下往上地开展监督工作。发挥村民参与村中事务的主体作用，是村民自治的首要条件。我们可以概括地通过以下途径完善村民对村民自治的监督。首先，加强对村民自治的理解。通过进行有关村民自治方面的教育，逐渐让村民认识到自己是村庄的主人，村内的各项事务关系到自己切身的利益，自己有话语权，更有行动的主动权，培养村民的主人翁意识。其次，对村民加强法制宣传，增强村民的自治参与意识。由政府下派党员干部下乡进行法治宣传并了解村内存在的地权纠纷隐患。一方面，村民法治意识的提高有利于村民积极地配合村民委员会工作，监督村民委员会的，同时更好地通过合法途径维护自己的权益。另一方面，党员干部要做好与村民委员会的工作对接，将村民反映的土地纠纷情况及时上报。最后，通过立法拓宽村民参与村民自治渠道。以往村民的参与可以体现在村民会议上，然而村民会议的召集的行使权把握在村委会手中，这就导致村民会议的权力得不到有效施展。对此，笔者认为，应该按照相应规定，规范村民会议的召集，不仅使村委会享有召集权，其他主体在满足一定条件下也应该有权行使村民会议的召集权，甚至享有村民会议的民主权利。此外，在取得对村民自治的话语权方面，可以通过立法设立农民自治组织、村民监督机构或是村民意见收集组织等主体，形成对村民委员会的制约。

2.从政府角度入手，保障政府的监督具有实效性。我国法律并没有规定乡镇政府对村委会的管理职能，其原因是避免政府过多干预妨碍村集体实现自治，但我们可以让村民借助政府的手更好地进行监督[6]。第一，完善土地流转公告制度。对于村内土地的流转问题，笔者认为，如果土地变动仅在本村村民之间发生流转，可以无须政府干预，但在有政府干预的情况下，村委会自治权的行使更加透明，有助于村民在土地流转的各个过程提出异议、进行监督。所以，应出台具体规范措施，保障政府和村委会工作公告制度的衔接，增加可信赖力。第二，完善听证会制度。《征用土地公告办法》规定被征地农村主体对征地补偿、安置方案有不同意见可以提出异议。但在实际的村务工作中，听证会制度仅存在于形式，更夸张地说，很多村民不知道听证会的存在，更别说召开听证会进行维权。因此，政府要完善听证会制度，对听证会的具体程序作出规定并保障村民的理解和运用。第三，完善维权制度。乡镇政府可以设立专门的调解小组，针对地权流转纠纷问题进行调解，避免村民走烦琐的诉讼程序解决纠纷，监督纠正村委会在管理活动中的不正当行为。此外，还可以由政府提供法律援助途径，在村民确实需要维权时，让村民有路可走，通过诉讼达到对村委会工作的监督。

结语

现如今，在新农村改革制度的潮流下，农村地权成为改革的重点，作为具有中国特色的村民自治制度对农村地权的影响意义深远。为确保村民享有、利用土地权利，针对村民自治对农村地权的治理存在程序上的缺陷、法律制度保障、权利救济、参与机制及农村地权法律的观念与意识欠缺等方面，减少在村民自治的作用下地权纠纷的发生，及时有效地解决地权纠纷，提出几点对村民自治对农村地权的有效管理治理的建议。村民自治和农村地权都是具有中国特色的社会制度，保障和完善制度体现了时代精神，反映了人民意愿。只有探索出一条权力规范、关系明确、救济保障有效、参与水平较高的实现路径，才能在维护村民权利的基础上，以基层民主的制度活力推进乡村治理现代化。

参考文献：

[1]  白呈明.农村土地纠纷的社会基础及其治理思路[J].中国土地科学，2007，（6）：35-40.

[2]  高圆圆，左停.村委会在提供社会保障类公共品方面的作用[J].农业经济问题，2011，（3）：60-67.

[3]  李明秋，孙海燕，牛海鹏.论集体土地所有权的完全性[J].中国土地科学，2013，（4）：42-45.

[4]  王德祥，张建忠.我国农村集体经济组织形式发展趋势研究[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2011，（1）：7-12.

[5]  周联合.农村集体土地所有权主体论析[J].广东社会科学，2014，（2）：229-235.

[6]  王文吉，丁煌.乡镇政府与村民委员会之间的关系[J].理论与改革，2014，（1）：118-121.

[责任编辑 毛 羽]