略论轨交TOD投融资一体化

闵祥宇

(中铁十六局集团有限公司，北京 100018)

0 前 言

本文以实现上海闵行新区的区域可持续发展为目标，深入分析了以城市轨交项目开发为先导的土地开发方式之一的TOD模式，来分析一种城市新区域的产业发展结构和土地开发模式。在充分剖析城市新区域建设的学术研究成果和海内外城市新极建设的成果基础上，从城市新极和轨交2个角度提出了上海颛桥地铁项目建设的首要影响因子，还根据TOD新思想创造性提出了城市产业规模化发展、土地开发、地铁项目投资建设的全新方式。

1 工程概述

颛桥站(Jing'an Temple Station)位于上海市闵行区颛兴东路3号口，为上海轨交13号线、上海轨交8号线的下沉式岛车站。颛桥片区位于上海西部城区的中心，是上海闵行地区的中心之一。颛桥片区有许多可发展的潜力，但是欠缺的地方也很多，比如：商业空间严重被压缩、城市交通极其拥堵。本文论证的项目开发后将在一定程度上缓解这一问题。

颛桥地铁开发规模7 400 m2的商铺及2 400 m2的下沉式地下广场，配置有各种小吃、饭店以及新零售业态，并将其与地下停车场、轨交项目直连，并通过走廊与附近的公园、电影院、大型商超直连，最终实现了轨交、休闲、商店之间的有效连接，打通了周围多种业态，让消费人群无需去往地上便能购得心仪商品。

2 TOD模式内涵与发展模式

2.1 TOD模式内涵

TOD发展模式是以城市公交为先驱的一种全新大中城市发展理念，它以公共交通站点为原点，以500～800 m、步行时长3～10 min为半径，见图1，打造一种具有复合功能高强度的新业态，进而促进消费人群多采取环保的公共出行模式，并以此减小人们对私家车的使用频度，对于缓解交通拥堵、提升人群生活幸福指数有着很大的作用[1]。

图1 TOD模式示意图

应用轨交TOD的关键在于必须沿着城市主要轨交项目进行高质量和多项目的开发，以相对便宜的成本来采买城市新区的用地，接下来通过建设轨交项目形成土地价格的剪刀差，最后向业主出售、出租基础设施完备、交通发达的“优质土地”。城轨TOD这一方式方法通过吸引民间资金参与城市轨道投资、建管、日常维护，从而极大减轻了地方财政压力。

2.2 TOD发展模式

TOD的优势在于资金成本低、将多种经济业态整合在一起共同开发，以轨交项目为主导、把城市的经济增长点串联起来。大中型城市轨交TOD模式是用公交项目牵引城市经济新发展的新成果，最大限度引导市民乘坐公共交通出行、采买、购物、娱乐、生活，既降低了地铁等轨交项目前期投资量大、需要地方财政大规模投入的难题，又极大纾解了城市道路拥堵难题，进而一步到位、一劳永逸，实现市民、开发商、轨交公司、地方政府等的多赢局面[2-3]。

3 TOD投资融资模式的总体方案

3.1 轨交投资和融资机制革新的总体目标

TOD投资融资模式建立在地方到位、政府给予适当的优惠政策，包括但不限于给予项目适当财政补贴、项目税收优惠、减免部分土地出让金等。此项目可以增加大量的城市就业岗位，纾解城市拥堵，因此，地方各级党委政府一般都比较支持，项目落地后可以取得十分显著的规模经济效益，这种投资、融资模式具体来讲有以下三个目标。

1)将统筹安排轨交从投资建设到落成后和土地使用的关系，使轨交隐形效益显性化表达出来，以沿途方圆1 km的土地增值的综合效益来补偿轨交项目高昂的建设投资成本和日常运营所产生的亏损。

2)推行“轨交+物业”的轨交开发新业态，采取特种经营，民间资本投资轨交项目后，可优先选择购买或租赁周围的商铺及其他新业态。利用多样的投资、融资方式，引入大量民间资金介入轨交项目的建设中来，以降低政府资金、地方财政压力，从而帮助地方政府减小其风险系数。

3)适当减免税费、适度补贴和给予电价优惠等多种优惠政策的大力支持下，进一步提高大中型城市轨交项目的经营水平和服务质量，进而实现城市轨交建设、运营行业的可持续健康发展。

3.2 城市轨交投资、融资机制革新的总体思路

通过采取BOT特种许可经营模式与建立“轨道+物业”的投资、融资模式双管齐下、齐头并进的新方法、新思路以后，应用地铁沿途方圆1 km的TOD新业态，再依托参与地铁站场TOD综合开发产生的高额投入产出比来吸引民间资金介入，依托BOT特种许可的新经营方式，吸引民间游资介入城市轨交项目的建设运营和沿途的TOD新业态的综合开发，通过土地资源市场化运作，筹措城市轨交项目建设资金和弥补地铁项目运营亏损都不再是困扰地方政府财政紧张的难题，进一步实现城市轨交项目建设施工的规模化运营、集团化运作，对于减轻政府的财政困难有重要作用，同时提升了民间资本介入城市建设的积极性和效率，使大中型城市轨交项目走上可持续健康发展的康庄大道。

1)政府与民间资本实际管理共同订立特种许可合同，通过民间资金来筹措TOD综合开发资金、轨交建设项目所需资金，用来增强城市轨交项目的融资能力，缓解融资难、资金紧张的不利局面，纾解、缓和地方政府财政紧张的不利局面。

2)民间资金实际控制人经由组建项目公司，按照特许经营合同的有关流程、手续，采用多样化的投、融资办法、模式，筹措大量资金介入城市轨交项目建设，并且参与城市轨道交通项目经营二十年或十年后，将无偿移交给地方政府或经由地方政府指定的有接收权的公司。

3)因城市轨交项目的特许经营公司要依照国家与地方政府制定的优惠条件、条款、政策等要求以及特许经营协议中的相关补充规定，参与城市轨交项目沿线商业项目的综合利用、开发，加强综合利用、开发物业与轨交项目的有序、有效联接。

4 操作方案

4.1 建设资金

将不少于项目总投资额25%的金钱作为项目的资本金，它来自于政府以土地作价投入的股份出资和民间私人公司以现金方式的出资。通俗地说，就是地方政府出地不出钱，民间社会资本出钱不买地。政府所出让的土地的评估价格不得多于项目资本金百分之49%，政府出地不得参与分红，期间不得收回土地；民间的资本方用现金对城市轨道交通项目出资，实际出资金额必须大于项目总资本金的50%。

需要特别提醒的是，作为地方政府的投资方代表务必在以土地作价投入参与入股之前，已经采用合法的方式、合规的途径取得了土地使用权，此举是为了避免在开发过程中出现不必要的麻烦，提升地方政府的公信力，优化营商环境。为便于地方政府操作TOD模式，地方政府可以依照现有的机制、体制，采用属地化分段负责征收轨交周边商业用地，在完成土地征收、拆迁居民房屋的工作后，采用会议纪要或下政府令以及出台办法等多种有法律效力的形式。政府方的资方代表取得轨交项目周围土地使用权之后，将土地作价入股给项目公司。

4.2 合作方案

民间的资本方依照其各自的资质和优长，在投标前的协议要事先约定好各自工作的范围，建立起关系界面明晰、获益平衡、各方均可接受的良好共赢关系。项目承包方负责施工的总承包；城市轨道运维由SPV与甲运营公司签订《委托运营合同》，委托甲运营公司开展后期城市轨道运维工作；土地前期开发由承包商下属的资质齐全的开发商和SPV一同开发轨道交通周围的商业地块。合作方案见图2。

图2 合作方案示意图

5 结束语

本文从大型城市的轨交TOD模式展开立论，深入浅出地对TOD投融资模式独一无二的特点以及大致总体方案进行了分析，并且举了一个生动的案例——上海地铁三号线静安寺站，由此引出TOD的操作路径，为大型公用基础设施建设方面的土地筹措机制革新、投融资体制机制革新、大中型轨交项目的投资融资现有模式的创新提供了耳目一新的思路。该投资模式、融资模式如果得以推广，将实现中国大中型城市的轨交项目一举扭转融资困难的情况，促进我国的城市轨交的建设事业健康发展。

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