安徽省与江浙沪地区科技成果转化政策比较研究—— 基于政策文本量化分析

程华东，杨剑

(安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601)

习近平总书记在中共十九大报告中明确指出：“加强国家创新体系建设，强化战略科技力量。深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化。”[1]加速科技成果转化是促进科学技术运用与推广的重要手段，对形成先进生产力、提升产业链水平、促进经济高质量发展具有重要意义。科学合理地运用科技成果转化政策既能提升科技成果转化的绩效，又能有效推动科技成果转化为现实生产力。

改革开放以来，我国高度重视并支持科技成果转化的相关工作。党的十二大就提出“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的指导方针，为科技发展指明了方向。1996年《中华人民共和国促进科技成果转化法》的颁布实施，为科技成果转化活动提供了法律保障。伴随着科技体制改革的不断深化，为推动社会发展并规范科技成果转化活动，我国新修订了《中华人民共和国促进科技成果转化法》(2015年修正)，颁布了《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》(国发〔2016〕16号)，出台了《国务院办公厅关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知》(国办发〔2016〕28号)，为科技成果转化营造良好的制度环境。长江三角洲经济区作为我国第一大经济区，在科技创新和科技成果转化等方面发挥着先锋引领作用，科技成果转化政策的正确制定和有效落实不仅有利于长三角构建开放、协同、高效的一体化科技成果转化体系，而且对其他地区具有重要的示范意义。

1 文献回顾

近年来，学者们从不同的视角对科技成果转化政策进行了深入探讨。通过对相关文献的回顾和分析，总结得出现有研究主要从以下三方面展开：第一，基于不同的地域角度进行分析。王永杰等[2]从国家整体层面对我国2009—2016年涉及科技成果转化的153份政策文本进行定量分析；马江娜等[3]采用内容分析法对陕西省科技成果转化政策进行文本分析；邓志超等[4]对辽宁省近30年的科技成果转化政策进行量化分析并提出完善建议；杜伟锦等[5]将京津冀地区与长三角地区的科技成果转化政策文本进行量化对比分析。第二，基于不同的政策领域。李春林等[6]通过对2006—2016年34份高校科技成果转化政策文本进行量化分析，提出优化我国高校科技成果政策体系的对策；熊桉[7]对农业科技成果转化的转变机制和运行模式进行深入探析。第三，基于不同的分析维度。武文凤等[8]从政策工具、创新价值链和政策差异性3个维度对山西省科技成果转化政策进行量化分析；杜宝贵等[9]从政策过程、政策工具和政策组织3个维度对我国1978—2018年科技成果转化政策进行深入剖析，对完善我国科技成果转化政策体系提出了建议。

现有研究取得了一定的成果，对促进科技成果转化具有重要的理论和现实意义。但是，现阶段的研究仍然存在不足。譬如，鲜有学者立足于地区内部对比分析科技成果转化相关政策存在的差异。虽然长三角地区位于全国最大的经济核心区，但地区发展差距仍然很大，区域经济发展不平衡，甚至出现区域经济的空间极化态势。其主要表现为安徽省的经济发展水平远远落后于江浙沪发达地区，故将本文的研究对象划分为安徽省与江浙沪地区。

鉴于此，本文采用政策文本量化分析的方法，以长三角地区三省一市2010—2020年科技成果转化政策为分析样本，从政策工具、政策目标以及政策侧重点三方面进行量化对比研究，探讨长三角地区内部科技成果转化政策量化特征和差异状况。一方面，剖析江浙沪地区科技成果转化政策的可借鉴性优点，为优化安徽省科技成果转化政策体系提供参考，以提升地区科技创新发展的协调性，推动安徽省更快更好融入长三角一体化发展新格局；另一方面，为健全区域科技成果转化收益共享机制及推进长三角区域科技创新共同体建设提供政策指引。

2 研究设计

2.1 数据基础

为对比分析安徽省与江浙沪地区科技成果转化政策，本文收集并整理了长三角三省一市2010年至2020年现行有效的科技成果转化政策文本。政策文本均来源于长三角三省一市的政府网站以及北大法宝等权威数据库以保证其权威性，政策文件的形式包括条例、意见、方案、规划、通知、细则、办法等。对所搜集的政策文本认真阅读并剔除相关度较低的政策文本以保证其科学性。最终整理出有效政策文本120份，其中安徽省35份、江苏省28份、浙江省31份以及上海市26份，部分政策文本如表1所示。

表1 长三角地区三省一市部分科技成果转化相关政策样本

2.2 研究方法

本文在借鉴内容分析法的基础上，采用定性和定量相结合的研究方法。首先，对安徽省与江浙沪地区的政策文本颁布时间进行分析以总结出长三角地区科技成果转化政策的总体演变趋势；其次，通过构建政策工具与政策目标二维分析框架，对比分析三省一市政策工具的侧重点以及明确各自政策的价值导向；最后通过运用分析工具ROST-CM6及其内置的NetDraw以剖析安徽省和江浙沪地区科技成果转化政策的量化特征、异同点以及存在的现实差异。

3 安徽省与江浙沪地区科技成果转化政策对比分析

3.1 政策文本颁布时间分析

采用时间序列分析的方法对长三角地区科技成果转化的政策文本进行实证分析，一定程度上可以反映出其演进历程，更易于探索其内在的规律。按照政策文本颁布的年份对安徽省与江浙沪地区的120份政策文本进行数量统计，如图1所示。从整体来看，近10年来长三角地区政策文本呈稳步上升趋势，江浙沪地区表现尤为突出。首先，自2015年修正了《中华人民共和国促进科技成果转化法》以及2016年国务院颁布的《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》(国发〔2016〕16号)以来，地方政府重视科技成果转化相关工作的建设，长三角地区的三省一市积极响应，并在新一轮科技体制改革的影响下相继颁布相关政策。其中，安徽省在2017年达到了高峰值，颁布了13项政策，江浙沪地区的政策数量最大值则是浙江省在2016年的6项。从图中还可以看出，自2017年开始，安徽省的政策颁布数量呈现下降的趋势且下降幅度较为明显。此外，安徽省颁布的科技成果转化相关政策还呈现出波动性相对较大的特点，这说明安徽省的科技成果转化政策缺乏连续性。从横向比较来看，江浙沪地区近年出台的政策较为稳定，反映出江浙沪地区在雄厚的科技实力支撑下，科技成果转化等工作的建设逐步迈向成熟稳定的阶段。安徽省出台政策数量的不稳定性，则体现了该省科技成果转化工作相对滞后，仍处于积极探索阶段。

图1 长三角地区三省一市2010—2020年科技成果转化政策文本数量

3.2 二维分析框架的构建

科技成果转化政策的制定和运行包含一整套相互联系的要素，其要素构成统一协调的政策体系。政策工具种类繁多，在科技成果转化中的政策工具主要是指政策主体为实现特定的政策目标、提升科技成果转化能力而采取的具体手段和方式。亦即，科技成果转化政策是一个不断发展的动态周期过程，针对不同的周期有特定政策目标。本文在借鉴已有研究成果的基础上，构建了政策工具与政策目标二维分析框架以进一步剖析安徽与江浙沪地区科技成果政策的共性和个体差异。

3.2.1 政策工具维度

本文在借鉴Rothwell和Zegveld[10]的研究成果的基础上，结合科技成果转化政策的实际情况将政策工具分为供给型、环境型以及需求型三类。其中，供给型政策工具对科技成果转化起推动作用，政府通过培养科技人才、提供资金支持、建设所需的基础设施等措施推动科技成果转化；需求型政策工具对科技成果转化起拉动作用，政府通过采购、服务外包、贸易管制等方式稳定新技术应用市场，减少市场中的不确定因素，从而拉动技术革新；环境型政策通过优化科技成果转化所需的环境对科技成果转化活动起间接影响作用，政府通过制定法规、提供优惠的金融和税收政策等为科技成果转化营造良好的发展环境[11]。综合之，本文在借鉴已有研究的基础上，构建了政策工具对科技成果转化的作用原理分析图，如图2。

图2 政策工具对科技成果转化的作用原理

3.2.2 政策目标维度

我国学者彭纪生等[12]将政策目标划分为知识产权保护、外资引进、技术引进、消化吸收、创新和科技成果转化六方面。结合长三角地区科技成果转化的现状特征，本文将政策目标维度分为研究开发、生产试验以及应用推广子目标。研究开发，是科技成果转化的首要目标，主要是指研究机构、企业等为获得科学技术新知识、新成果或改进技术而进行的系统性活动；生产试验，是指为了满足批量生产和应用推广的要求对研发工作所进行的后续试验过程，是反复调整、反复研究的过程；应用推广，是科技成果转化的最终目标，是将研发所形成的新产品、新工艺等投入到市场或实际应用中，包括产业化、商业化等。值得注意的是，一种政策工具可以实现多种政策目标。例如，供给型政策工具中的“资金支持”可以实现研究开发子目标，也可以为生产试验和应用推广子目标的实现注入动力。

3.3 “政策工具-政策目标”二维分析

根据“政策工具-政策目标”二维分析框架，本文对所收集的120份政策文本运用量化分析工具ROST-CM6进行主题词词频统计。

3.3.1 政策工具主题词词频比较

通过对安徽省与江浙沪地区的科技成果转化“政策工具”文本主题词的提取并采用ROST-CM6对主题词的词频进行了统计，得出安徽省与江浙沪地区科技成果主题词的词频统计表，如表2所示。总体而言，通过对安徽省科技成果转化政策工具分析可以看出，供给型政策工具使用的主题词词频为66，占总词频的42.31%，占比最高，而需求型政策工具主题词词频为38，占比最少，为24.36%。但是，对江浙沪地区而言，环境型政策工具使用的主题词词频最高，其中江苏省为69、浙江省为71以及上海市为65，其次是供给型政策工具，需求型政策工具的使用相对偏少。

表2 长三角地区三省一市科技成果转化政策工具主题词比较

在供给型政策工具中，安徽省使用最多的主题词是“人才培养”(24次)，说明在安徽省科技成果转化中重视对科技人员的教育、培训等工作。针对科技人才流向经济更加发达、技术更加先进、设施更加完善的江浙沪地区的现状，安徽省通过颁布一系列人才引进和培养措施，并加大对科技人才薪酬待遇及提供各方面的保障以激发人才的积极性。但是“资金支持”仅有9次，在该类政策中占比最少，为13.64%，存在研发经费和专项资金不足的问题，在一定程度上反映出其经济实力相对薄弱的现状。江浙沪地区则更加注重“基础设施”(分别为28、30、28次)，体现出江浙沪地区对科技成果转化的相关基础设施建设的重视度较高。但“科技信息”占比最少，江苏省的“科技信息”在该类政策中仅占7.81%，说明其在科技信息支持以及技术信息服务方面尚有不足。

在环境型政策工具中，安徽省“法规管制”运用较少，缺乏对科技成果转化相关行为主体和市场秩序的规范和约束。此外，从表2中可以看出，江浙沪地区各类环境型政策工具占比严重失调，其中“金融政策”严重不足。例如，在浙江省的环境型政策工具中，“金融政策”仅有5次，在该类政策中占7.04%。而“法规管制”和“产权保护”使用频率相对较高。因此，需要均衡各类环境型政策工具，通过实施全面有效的政策，为科技成果转化营造良好的外部环境。

在需求型政策工具中，安徽省和江浙沪地区的需求型政策工具占政策工具的比重均为最少，分别为24.36%(38次)、25.70%(46次)、22.54%(39次)和27.04%(43次)。安徽省的“市场管制”(5次)使用频次最少，说明缺乏对科技成果转化相关市场准入和市场监管的宏观调控，造成资源没有得到合理有效配置以及市场无序等现象。江浙沪地区的“政府采购”和“价格补贴”使用频次较多，上海市“政府采购”使用19次，江苏省“价格补贴”使用18次，说明江浙沪地区大力支持科技成果转化工作的开展，为科技成果的有效实现以及最大程度地实现其经济效应提供保障。

3.3.2 政策目标主题词词频比较

在对安徽省与江浙沪地区科技成果转化政策工具比较分析的基础上，本文采用量化分析工具ROST-CM6对安徽省与江浙沪地区科技成果转化“政策目标”文本主题词词频进行统计，为了提高其完整性将内涵相近的政策目标主题词进行合并统计，如“科学研究”“技术研发”等合并为“研究开发”等，得到长三角三省一市科技成果转化政策目标主题词比较结果如表3所示。由表3可知，安徽省与江浙沪地区政策目标都侧重于“研究开发”与“应用推广”，对“生产试验”的子目标重视不足。由此可见，安徽省和江浙沪地区对研发、应用推广以及产业化等子目标实现的重视，更加突显了研发和应用的重要性。以此为目标导向，科研院所、研发机构以及高等院校等通过积极的科技研发工作，采用先进技术、设备、工艺形成新产品、新材料等并在遵循市场规律及发挥企业主体优势的前提下，实现科技成果的市场化和产业化。但是，生产试验作为科技成果转化活动的重要步骤，其主要服务于科技成果的产业化、商业化，长三角地区均忽视了对“生产试验”子目标的关注，缺乏对生产试验相关活动的政策服务。

表3 长三角地区三省一市科技成果转化政策目标主题词比较

3.4 政策关键词的社会网络和语义网络分析

为了更好地对比分析安徽省与江浙沪地区科技成果转化政策，本文在筛选两地科技成果转化政策文本的高频关键词基础上，选取了安徽省的3份科技成果转化政策文本《安徽省促进科技成果转移转化行动方案》(皖政办〔2016〕40号)、《安徽省促进科技成果转化条例(2018修订)》和《安徽省技术转移体系建设实施方案》(皖政〔2018〕54号)，以及江浙沪地区的3份政策文本《江苏省促进科技成果转化条例(2010修正)》《浙江省促进科技成果转化条例(2017修订)》《上海市促进科技成果转化条例》，其内容与本文研究主题契合度更高，对其进行可视化分析，采用ROST-CM6内置的NetDraw对其分别进行社会网络和语义网络分析，得到两地社会和语义网络分析图进行可视化展示，如图3和图4所示。图中的各个节点表示科技成果转化政策的高频关键词，各个节点之间的连线则代表各个高频关键词之间存在的联系。在图中，若关键词居于中心位置且关键词之间的连线密集，则说明该关键词在网络图中具有极其重要的地位[13]。

图3 安徽省科技成果转化政策社会网络和语义网络分析图

图4 江浙沪地区科技成果转化政策社会网络和语义网络分析图

如图3和图4所示，在安徽省和江浙沪地区科技成果政策社会和语义网络分析图中，“科技成果转化”均位于中心位置。此外，“科技”“科技成果”“人民政府”“企业”以及“省科技厅”等与其他关键词连线较多。说明通过政府部门的积极引导，科技型企业与各类研究开发机构共同促进科技成果向生产力转化，这也响应了国家一直以来倡导的“各级政府组织协调，研发机构、高校与企业相结合，联合实施科技成果转化”的工作路线。同理，还可以发现安徽省与江浙沪地区科技成果转化政策体系的共同特征，比如，都通过加强对人才的培养、推进科技创新、完善科技中介服务以及健全服务保障机制等方式为科技成果转化提供支持。由此可知，安徽省和江浙沪地区均通过合理地使用不同的政策工具以促进各类政策目标的实现，二者在科技成果转化政策的总体结构上保持了一致性和协同性。

二者共同存在的不足之处是，两地均未能就各自的重点产业领域突出政策的差异性，如安徽省的现代农业、节能环保产业以及江浙沪地区的先进制造产业、电子信息产业等重点领域在科技成果转化方面缺乏针对性政策的引导和扶持。另外，图3和图4均未出现“产业化”“商业化”等关键词，在一定程度上反映出两地均忽视现代化科技创新市场体系的建设，尚未完全形成运行有效、高质量的科技产业体系。此外，安徽省和江浙沪地区在科技成果转化活动中缺乏“信息支持”“信息服务”等关键词，现代化、网络化的科技信息综合服务平台尚未建立。

不同之处在于，安徽省的分析图中未出现“平台”等相关词语，表明安徽省在科技成果转化方面缺乏对公共研究平台、技术转移交易网络平台以及专业技术服务平台的建设，并且研发孵化基地以及推广应用示范基地等相关技术基础设施建设相对滞后。因此，要加强中试基地建设，促进技术集成以强化科技成果转化[14]。

4 研究结论与政策建议

4.1 研究结论

积极有效的政策对科技成果转化活动起到至关重要的作用。本文在已有研究的基础上，对2010年至2020年安徽省与江浙沪地区科技成果转化政策工具和政策目标2个维度进行了对比分析，借助ROST-CM6提取政策文本关键词，绘制社会网络图。通过对政策数量的统计和对政策内容的剖析，比较系统地对比分析了长三角地区内部科技成果转化政策的主要内容、基本特征，在一定程度上反映安徽省与江浙沪地区科技成果转化政策的现状，并针对长三角地区内部政策的不足进行了系统性审视，从而得出以下研究结论。

第一，在政策发布时间方面。近年来，长三角地区三省一市围绕着科技成果转化活动颁布了相应的政策，江浙沪地区政策发布数量逐步走向稳定，安徽省则呈现政策数量分布不均衡且起伏较大的情况，甚至有出现下滑的趋势。可以看出，安徽省开展科技成果转化活动的后备力量相对薄弱。科技成果转化活动的积极开展和有效落实离不开政策的引导和支持，要妥善处理好政策的长期可持续性和连续稳定性等问题。

第二，从政策工具角度。总体来看，两地的3种政策工具分布相对均匀。但就具体的政策工具而言，存在着过溢与缺失的问题。在供给型政策工具中，两地均以人才培养、基础设施建设为主要手段，但是资金类政策工具较少，难以支撑科技成果转化的有效开展。在环境型政策工具中，安徽省的“法规管制”类政策工具较少；江浙沪地区以“法规管制”和“产权保护”为主，“金融政策”类工具较少，应提高该类政策的出台量以提高环境型政策工具的全面性、科学性。在需求型政策工具中，两地主要以“价格补贴”和“政府采购”为主，政策工具较为单一。因此，要以政策目标为导向，不仅要丰富各类政策工具以增强其多样性，而且要结合实际情况平衡各类政策工具的使用比重以提升协同性，实现科技成果转化政策效率最大化。

第三，从政策目标角度。两地均以“研究开发”与“应用推广”子目标为主，对“生产试验”子目标重视不足，其中安徽省表现尤为明显。江浙沪地区作为我国经济发展速度最快、经济总量规模最大的地区，其经济实力和科技水平在全国都处于领先地位，江浙沪地区的政策目标是增强自主创新能力以促进科技成果转化。因此，安徽省要在江浙沪地区的辐射和带动作用下，合理规划，重视“生产试验”子目标的实现。

第四，关于政策侧重点角度。通过对两地政策文本的可视化分析，发现安徽省的政府部门在科技成果转化过程中发挥着积极的引导作用，但相关研发平台和科技基地建设有待完善；江浙沪地区通过政府部门的鼓励和支持，各类科技资源的充足保障、相关基础设施的有效供应保证了科技成果转化活动顺利开展。但是，长三角地区科技成果转化的信息服务系统亟待完善，要向科技企业和科研机构及时发布并不断更新科技成果方面的信息资源。

4.2 政策建议

安徽省与江浙沪地区比较量化分析可见，长三角地区科技成果转化政策的实施已初见成效，政策体系日臻完善。因此，应把科技成果转化摆在经济社会发展的重要位置并结合长三角地区实际发展情况，不断完善科技成果转化政策体系，促进长三角地区科技成果转化新局面的形成[15]。

首先，凸显政策工具的差异性与协调性。不同类型的政策工具对科技成果转化产生不同的作用，要采取适当的政策工具，优化政策工具组合，实现效益最大化。一是根据自身实际情况，合理调整各类政策工具的使用频率，选取适当的政策工具，增强政策工具运用的灵活性和可行性；二是综合考虑各类政策工具的优势，既要发挥企业和市场的主体力量，又要重视政府的引领和统筹协调作用。将“市场化”工具和“行政化”手段相结合，积极搭建科技研发合作平台、成果转化中介服务平台，建立健全产学研深度融合的新体系，增强政策工具运用的综合性和系统性[16]。

其次，突出资源供给的合理性与有效性。要加强对科技人才的培养力度，建立高素质的科技人才队伍，尤其安徽省要通过构建长效的人才激励机制为科技成果转化提供充足的人力资源。要完善长三角区域科技人才保障服务制度，促进高校、企业、科研院所的科技人才合理流动。要加大科技资金投入力度[17]，适度增加对科技成果转化的引导资金、研发补助资金以及风险投资基金等。同时，加强对科技成果财政资金使用的监督管理，提高财政资金的使用效率。此外，推进长三角区域共建科技成果转化技术研发基地、创新示范区以及孵化场地等科技基础设施的建设，并且借助互联网和大数据等信息平台，积极搭建科技成果信息服务中心，形成长三角地区信息网络以增强地区科技成果转化的可操作性和系统性。

最后，构建政府多部门协同机制。科技成果转化是一项系统且复杂的工程，需要各级政府相关部门协调互动，逐步形成长三角区域协同联动机制。一方面，鼓励政府各部门在整个政策生命周期内协调合作以形成政策合力[18]，支持多部门联合发文，增强政策的衔接性，也有利于提升政府行政效率。另一方面，积极推进长三角三省一市地方政府之间的合作，统筹实施科技成果转化相关工作，为长三角地区科技成果转化提供一体化的政务服务，不断完善长三角地区梯度科技成果转化格局。