泉州市中心城区土地储备模式创新分析及对策建议

摘 要 土地储备是国家调控土地市场的一种重要方式，政府在土地储备中充当着重要角色。新形势下，为更好地实现土地储备模式的创新研究，结合国内多地区土地储备经验模式，以福建省泉州市中心城区为例，对现阶段土地储备模式及其存在的问题进行分析，并在此基础上提出建立土地储备统筹协调机制、统筹运作土地储备资金、完善土地储备激励政策等建议。

关键词 土地储备;模式创新;福建省泉州市

中图分类号：F323.24 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.17.015

土地储备主要是为了土地管控与合理利用，以提高土地资源的利用率。土地储备由国土资源管理部门负责，通过对土地资源的获取、开发、储存等为经济发展储备土地资源。其主要分为3个阶段，即土地收购、土地储备、土地供应[1]。在土地储备实施期间，政府在其中扮演多种角色，如土地所有者、管理者、经营者、组织者等，因而需正确处理政府在不同场合的身份与职责匹配问题[2]。新形势下，还需进一步创新研究适应时代发展要求的土地储备模式，以满足现阶段社会发展需要，提高土地储备的价值效用[3]。

1  国内土地储备模式分析

根据资金来源渠道分类，国内土地储备工作可分为两种模式：由相关机构直接开展土地储备工作;借助机构平台运作土地储备工作。两种土地储备模式具有以下3个共同点：土地储备机构在土地储备工作中起统筹协调的作用;均强调加强土地储备计划指导并严格落实;均严格遵守土地储备出让“一个龙头进、一个龙头出”的机制。

1.1  由机构直接开展的模式

当前国内实行由机构直接开展实施土地储备模式的城市主要有福州市、厦门市、漳州市和苏州市等。该模式中，项目的规划策划、资金筹集、手续办理等工作均由土地储备机构直接参与进行，乡镇人民政府负责土地征收工作，国有企业负责土地的一级开发，市财政部门负责资金筹措，土地出让收益由市级财政支配，给予属地政府分成（约20%）和国有企业固定回报（约8%）。

1.2  借助机构平台运作的模式

以土地储备机构作为平台运作土地储备的国内城市主要有杭州市、宁波市等。该模式的主要特征可总结为“一个平台、两级做地”：“一个平台”是指主城区内只有土地储备中心一个机构运作;“两级做地”是指各区政府及市级国有企业负责“做地”工作（土地一级市场开发，由政府或国有企业进行统一的“征、迁、安”，并进行市政配套设施建设）。各“做地”主体将土地整理成“净地”交由土地储备中心收储入库后统一出让;“做地”资金由各“做地”主体自筹或通过土地储备专项债券解决;土地出让后由市财政通过市土地储备中心返还收益，形成了“一个龙头进、一个龙头出”为特征的政府主导型土地收储和出让模式。

2  泉州市中心城区土地储备模式及其存在的问题

2.1  土地储备模式

泉州市土地储备中心成立于2003年1月，由泉州市自然资源和规划局直接指导，对土地资源进行依法收购、储备及供应，代表泉州市政府逐一落实这部分工作[4]。泉州市土地储备中心主要职责是对中心城区储备的土地资源进行盘活、开发，其运营模式主要有以下4种。

2.1.1  区级土地储备模式

该模式是由鲤城区、丰泽区等区政府自主实施土地前期开发，其中可出让的经营性用地净地后交由市土地储备中心收储，再由市自然资源和规划局公开出让，出让后由市财政返还土地出让金。2017—2021年，泉州市共开展项目19个，面积81.945 hm2。其中，鲤城区和丰泽区分别储备土地项目15个和4个，面积分别为65.892 hm2和16.053 hm2。

2.1.2  片区指挥部模式

片区指挥部模式是通过在较大片区项目成立片区指挥部，由各片区指挥部自主实施土地前期开发，运作模式与区级土地储备模式基本一致。目前，泉州市共设立了东海、城东及北峰三大片区指挥部。2017—2021年，片区指挥部土地储备模式项目共开展10个，面积48.285 hm2。其中东海片区规模最大，土地储备项目3个，总规模17.155 hm2;其次为北峰片区，储备土地项目3个，面积15.658 hm2;城东片区规模最小，土地储备项目4个，总规模15.472 hm2。

2.1.3  土地储备中心自行收储模式

根据市用地联席会确定的项目，由市土地储备中心直接开展土地收储工作，市財政拨付资金，由市自然资源和规划局进行土地供应（划拨或出让）。目前，市土地储备中心主要工作内容包含中心城区规模较小地块的收储、市区闲置土地的盘活再利用及老旧小区改造等。由于目前泉州市区可收储的土地较少，老旧小区改造难度较大，因此土地储备中心自行收储的量较小。2017—2021年，泉州市土地储备中心储备土地项目仅1个，面积为0.176 hm2。除自行收储外，市土地储备中心主要参与中心城区以外的县（市、区）土地储备和出让工作。

2.1.4  市县土地联合收储

该收储模式的实施能够更好地统筹协调城市建设力度，使现阶段泉州市中心公共服务功能得以强化落实，更好地引领各团队协调、均衡发展，使城市新区建设品质进一步提升。结合泉州市政府《关于印发泉州市土地联合收储工作实施方案的通知》，依据相关要求，在环泉州湾980 km2范围内，由市级财政出资、县（市、区）出地实施联合收储，地块出让后市县两级进行收益分成[2]。当前已初步完成该模式建设的前期工作，内容包括土地的现场踏勘、收储成本初步估算、规划方案校核及土地出让总价估算等。首期联合收储总面积约195.613 hm2，共计11宗地块，包括环泉州湾规划范围内的中心城区、台商投资区、晋江市、石狮市、南安市、惠安县等。

2.2  存在的问题

2.2.1  工作主体不明晰，缺乏统筹协调

泉州市土地储备中心是泉州市自然资源和规划局下属的事业单位，其与市人民政府间属于委托代理关系，具体工作主要由市自然资源和规划局承担。土地储备工作涉及领域及范畴相对较大，需多方职能部门协同展开，但目前泉州市在这部分工作开展中还未明晰工作主体，且职责部署及分工存在管理漏洞，导致工作职责难以明确，各部门相互推诿现象频发。尽管市土地储备中心依据相关要求已制订并下发相应的年度收储计划，但各区政府（项目业主）依然根据各自项目的工作计划推进土地收储及出让工作，难以实现相关责任部门的统筹协调，导致土地收储无法按计划实施。

2.2.2  资金筹措机制不完善，资金压力大

土地收储资金需求量大，目前泉州中心城区土地储备资金主要来源为区政府、片区建设业主自行筹措及市财政拨款、土地储备专项债券等，并未在全市建立相应的运作资金池。从现阶段泉州市土地储备的实践经验分析，资金获取渠道主要为银行贷款，但该市尚未建立相对完善的资金筹措机制，且风险防控机制也存在不足，急需完善。同时，贷款支持也仅能够提供给较小的土地储备项目，且应用范畴上具有一定的局限性，仅能够应用于土地的“征、迁、安”等方面，而其他部分的资金需求则不能有效满足。另外，目前泉州市土地储备工作还存在各自为政的现象，不仅缺乏统筹安排，且在土地资源的整合上存在较大阻力，土地储备中心难以有效开展相关工作。在现实条件的影响下，泉州市土地储备融资规模长期处于较小模式，难以有效发挥融资平台的作用，总体资金压力较大。

2.2.3  缺乏科学统筹，前期工作推进慢

土地收储涉及农用地转用审批、征收补偿、“七通一平”等前期工作，工作程序繁杂。泉州市中心城区土地储备工作由多个单位共同落实，尽管有年度储备计划作为指导，但各地区相关单位仍以各自项目要求为工作依据，导致前期工作难以顺利展开，不仅缺乏科学统筹，且规范性、标准性不足，在一定程度上影响土地收储前期工作进度。

2.2.4  主动性不强，联合收储工作难度大

近年来，泉州市提出“强产业、兴城市”的城市发展战略规划，将环泉州湾纳入未来泉州市城区发展范围，泉州市主城区迅速扩大，东海、城东及江南片区城市等几个次中心基本成型。但规划的环湾新城土地隶属于不同行政区划，市、县、区之间利益博弈严重制约了环湾新城战略实施。为解决这一问题，泉州市人民政府出台了《泉州市土地联合收储工作实施方案》，要求环湾新城统一纳入全市土地储备范围，进行联合开发，利益共享。但各县（市、区）主动性不强，出现用地选址困难、收储时间长、成本核算难、资金筹措难等问题，导致联合收储工作难度较大。

3  对策建议

针对泉州市中心城区土地储备存在的问题，借鉴国内其他城市在土地储备工作上的经验做法，提出以下对策建议。

3.1  建立土地储备统筹协调机制

3.1.1  统一平台运作

泉州市中心城区土地储备工作应以市土地储备中心为平台，统一编制各区和各片区土地收储总体计划、年度计划、出让计划。同时，从项目或片区规划、策划入手，开展全过程土地运营工作，各区及有关片区应在泉州市土地储备中心的统一协调下开展土地储备工作，并在同一个平台上运作。

3.1.2  统一实施单位

依法依规确定市、区属国有企业作为储备用地前期开发实施单位，按规定程序开展前期工作，将土地整理成净地后交由市土地储备中心统一收储入库。

3.1.3  统一时间节点

统一制订经营性用地出让计划、土地储备计划和三年滚动计划，每年12月前完成收储入库的土地，方可列入当年度用地出让计划和当年度土地储备计划，列入三年滚动计划的必须是所在年度6月前能开工的项目。收储端要把牢土地储备库源头，只有纳入年度用地出让计划的土地才可出让，以此调动“做地”主体对土地收储工作的积极性，并对按计划时间节点完成收储入库的“做地”主体进行适当的奖励。

3.1.4  统一入库标准

由市土地储备中心制定统一的储备用地入库标准，各区及有关片区要按入库标准要求开展土地储备各项工作，完成周围配套设施建设，切实做到净地入库出让，力争优地出让。

3.2  统筹运作土地储备资金

3.2.1  建立土地收购储备专项资金

市财政应建立国有土地出让收益基金专项用于土地收购储备，土地储备资金根据年度预算及项目实施情况统一进行调配使用。项目实施单位根据年度土地储备计划、年度资金预算及土地储备工作进展情况，申请使用土地储备资金，按程序审核后由市财政将资金拨付到市土地储备中心，由市土地储备中心拨付至项目实施单位。土地征迁补偿费、土地平整费等土地储备前期费用要纳入土地出让价款，并及时补充到土地出让收益基金中，实现土地出让收益基金滚动使用，逐步做大土地储备资金池[5]。

3.2.2  规范土地储备专项债券管理

为完善债券管理，规范融资行为，土地储备专项债券成功发行后，市土地储备中心应与使用资金的实施单位签订专项债券资金支付协议，并及时将债券资金拨付给相关单位。市级、区级土地前期开发单位要制订并严格执行地块的实施计划，确保收储、出让进度与债券偿还进度相协调。

3.3  完善土地储备激励政策

3.3.1  建立土地增值收益分配机制

针对市区存在的低效土地资源及可收集的土地资源，可通过摸底调查方式充分了解现有土地资源情况，进而在此基础上设立与之对应的激励政策，加大土地储备实施力度[3]。同时，还可进一步制订市、区及土地儲备相关参与单位的收益分配方案，逐步建立公平、高效的土地增值收益分配机制。

3.3.2  完善联合收储制度

针对土地联合收储各县（市、区）主动性不强的问题，泉州市应进一步完善《泉州市土地联合收储工作实施方案》，按照“统一规划、统一建设、统一招商、统一管理、责任分担、利益分享”的原则，探索对土地增值收益进行合理比例分成的方式，充分调动各县（市、区）及收储对象的积极性，规范有序推进环泉州湾范围内闲置、低效产业用地再开发。

参考文献：

[1] 崔建远.土地储备制度及其实践之评析[J].国家行政学院学报，2011（1）：38-43.

[2] 付晓东.中国城市土地潜力释放的“三级跳”：“政府+土地+金融”模式：不易流动的土地资源与易流动的金融资源的结合[J].中共济南市委党校学报，2007（1）：22-27.

[3] 董涛.城市土地储备制度、模式、问题和对策[J].今日财富（中国知识产权），2020（8）：157-158.

[4] 刘云峰.泉州市城市土地储备制度完善研究：以激励与约束机制为视角[D].泉州：华侨大学，2018.

[5] 刘军，舒雅楠.论土地出让金收支管理制度的改革[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2013（10）：103-105.

（责任编辑：刘宁宁  盛  伟）

收稿日期：2022-07-05

作者简介：王文经（1986—），男，福建安溪人，本科，经济师，主要从事土地储备管理工作。