学校制度执行的现实困境及其破解

朱晓芳 张志峰

摘要明晰学校制度执行的基本功能、推动学校制度的有效落实，是学校各项工作正常运转的基本保障。受到学校制度内容本身不合规、制度出台程序不合理、制度执行能力不到位等多种因素影响，当前学校制度执行中存在搁置、搁浅、执行偏差等问题。学校应通过加强学习调研、捋顺管理体制、组织开展培训、加强监督考核等多种手段，保证制度内容的科学性、制度出台的合理性，进而保证制度执行的参与性和实效性。

关键词 学校制度；校长负责制；学校组织机制；“双减”政策

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2022）09-0051-03

“学校制度是关于学校的一系列正式规则和规范体系。一般来说，宪法及各种法律对学校的规定、教育方针和政策等可以看作学校外部制度，而学校章程、学校发展规划、教学管理制度、学生管理制度等属于学校内部制度。”[1]对学校制度的有效执行，是推动学校各项工作正常运转的基本保障。但受到多种因素的影响，当前学校制度在执行中面临一些现实困境。本文就学校制度执行过程中的困境表现及原因进行分析，并提供相关改进建议，以期为破解学校制度执行难题提供解决思路。

一、明晰学校制度执行的基本功能

学校制度一经制定、颁布、实施，即对在相关岗位上或从事相关工作的人员具有约束作用，是其行动的准则和依据。结合工作实际我们发现，学校制度在执行中具有三大功能，即规范、指导和服务，准确理解和把握这三大功能是保证制度有效执行的基础。

其一，规范是学校制度执行的基本立足点。一是因为学校制度依据国家和地方政府的政策法规制定，具有不可抗拒性；二是因为制度经过学校教职工代表大会讨论通过，代表全体教职工的意愿，具有“全民性”特点。值得注意的是，规范的根本目的是通过制度执行促进学校教职工的共同发展，重在勉励和告诫，而不是用简单的奖惩措施使矛盾冲突激化。

其二，指导是学校制度执行的重要价值点。学校制度执行的重要价值在于指导教职工按照制度规定和要求，有序高质地开展工作和完成任务。因此，只有当学校制度在执行中最大程度地发挥了教师的主观能动性、促进他们的发展时，才能看作达到了制度执行的预定目标。

其三，服务是学校制度执行的根本宗旨。学校制度执行的根本宗旨在于为师生员工提供更好的服务，使其在各自岗位上顺利开展工作，包括为师生员工提供教学和学习的必备资源和良好环境，提供健康和心理服务工作等。如制度中规定要定期组织教职工和学生体检、开展体育锻炼和身心保健活动等，这些服务工作既是学校制度执行的重要组成部分，也会反过来对学校制度执行产生显著的促进作用。

二、探析影响学校制度执行的主要因素

当前，学校制度执行中存在的主要問题表现为制度的搁置、搁浅、执行偏差。究其原因，学校制度执行主要受到以下几方面因素的影响。

1. 学校制度内容本身不合规

学校在制定规章制度过程中，必须严格执行国家法律、法规的规定，体现权利与义务一致、奖励与惩罚结合；同时内容要符合教育工作规律和师生员工的正当利益。但在实践中，部分学校的制度规定明显与此相悖。譬如：有学校以帮扶帮困为由制定课后延时服务制度，并要求所有师生参加，这就曲解了“双减”政策的本意，不但违背了一些学生的真实意愿，也影响了教师正常的家庭生活。又如：有的学校管理者为了提升学生成绩，把原来的月考制度改为周考制度，结果频繁的考试加重了师生负担，因此遭到反对，学校不得不暂停周考制度。

2. 学校制度出台程序不合理

学校制度通常应由主管部门起草、学校领导确认、教职工代表大会审议通过，然后在全校会议上传达给全体教职工，继而执行和实施。期间，还应由学校管理者对制度实施步骤和过程进行监督检查，并根据相关细则对教师进行考核评价。但在实践中，部分学校在规章制度制定过程中缺乏民主管理、科学论证，这在一定程度上与现有的学校管理体制有关。目前，各级中小学校在管理中普遍实行校长负责制，即校长全面负责、书记督促监督和教代会民主管理三位一体。进一步而言，校长是法人代表，全面负责学校工作；而“三位一体”是并列结构，是集体领导制。这两种制度并存本意在于既发挥校长的决策能力，又发挥书记监督和民主管理的作用，但实践中监督作用和民主管理作用常常受限。[2]譬如：在干部选用上，校长具有绝对决定权，无疑削弱了党组织的领导和监督作用；教师代表在教代会主席团成员中从规定的绝对多数变成绝对少数，甚至一些涉及教职工切身利益的重大事件也不经过教代会民主程序讨论和审议通过。受此影响，一些学校制度的决策出台难免存在程序上的不合理，也影响到后期的执行落实。

3. 学校制度执行能力不到位

学校制度执行的效果如何，关键还在于制度执行的能力水平。在具体工作中，学校对制度的执行不力往往有以下三种情况。

其一，领会和把握制度精神的能力不强。一是不能正确领会和把握制度的根本宗旨，譬如“双减”政策的出台旨在改变当前学校片面追求升学率的现象，但有学校却在落实“双减”的过程中排虚假课表，导致学生作业量和测验次数不减反增；二是不能正确领会和把握制度的主要精神，如把“绩效奖励工资适当拉开差距”理解成“等级制”，以致在具体操作中行政干部的平均奖励绩效是教师的一倍以上；三是不能正确预测和把握制度的可行性，如有学校制定的作息制度过严，缺少人文关怀，超越教职工的认可范围和承受程度，因而在执行中受到抵制。

其二，分解和落实制度的能力不足。一是不能依据学校工作实际把制度具体化，形成行之有效的配套方案或计划。如有学校为了提升学生的学科成绩，仅仅强调教师加班加点、加大作业量和考试量，却忽视对教师学科教学专业能力的提升。二是方案和计划制订采用自上而下的单一方式，往往是领导制订、中层传达、教师执行，信息沟通阻塞，难以得到教师认同。如针对高三年级重点班教师的奖励程度过高，造成一些普通班教师工作积极性不高。三是方案和计划不能在实施中根据实际情况进行完善，以致偏离学校工作实际，阻碍了学校发展。如有学校在教师队伍建设中，只关注优秀教师的个人成长而忽视他们在团队中的作用，以致一些优秀教师成长为市级名师、但没能促进本学科教研组教师的共同发展。

其三，总结制度执行经验的能力不够。一是把问题根源仅仅归结于客观原因，如将教学成绩没有达到预期目标归结为生源差、师资队伍薄弱，而没有认真细致地去做调查研究，用真实数据分析解决问题。二是把问题的根本原因归结为执行方，如将学校学科教研组活动开展不正常归结为教研组工作不力、能力不强，而不能从教研组职责和具体工作上加以分析。三是主管部门敷衍了事，没有责任担当和使命感。如部门管理者在总结中把出现问题的原因推給基层，自己却缺少相应的担当。

三、提升学校制度执行实效的对策建议

1. 加强学习调研，保证制度内容的科学性

就学校内部而言，目前有教师评优制度、教师职称晋升评审考核制度、教师年终考核制度、教师培训制度、教师绩效奖励制度，以及中层干部工作管理和考评制度、学校民主测议领导制度等一系列制度。学校在制定规章制度的过程中，要认真学习政策文件规定和法律制度条款，提高认识水平，修订不符合法律和政策规定的内容，同时对于一些政策性、专业性、技术性很强的重要制度，必须经过专家评估及技术、政策、法律咨询。此外，学校在制定规章制度过程中一定要深入实际，调查研究广大师生员工的意见，最大程度地赢得他们的共识。在制度执行中，也要不断对其验证并加以完善，从而有效发挥制度的指导、服务和规范功能。如苏州市彩香教育集团在制定英语学科教研组考核评价制度时，邀请教科院专家进行会诊指导，广泛听取教师意见，经过完善后的制度改变了已往的形式主义，在推行中切实有效，还被借鉴和推广到其他教研组，有力推进了集团校教学工作的顺利开展。

2. 捋顺管理体制，保证制度出台的合理性

2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称“意见”），明确指出：“中小学校党组织全面领导学校工作，履行把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责。”“校长在学校党组织领导下，依法依规行使职权，按照学校党组织有关决议，全面负责学校的教育教学和行政管理等工作。”[3]这也为学校制度的合理出台和有效执行带来了新契机。

从学校组织机制看，党组织全面把握学校的发展方向，保证校长行使教学管理和其他行政工作的职权，保证教代会行使民主管理学校的权利，由此形成三个制度决策机制，即党组会议决策机制、校务会议决策机制和教代会决策机制。为此，学校在制定规章制度的过程中，要充分发挥三种决策机制的作用，防止走过场。一要加强党组织在工会和教代会中的作用，充分激发教职工民主管理学校的主动性，保障和维护广大教职工的切身利益；二要积极发挥党管干部的绝对作用，抑制个人利益大于群体利益、群体利益大于整体利益的倾向；三要建立由教师代表参加的校务委员会，共同治理学校，处理学校重要事件，及时把相关处理结果反馈给广大教职工，提高教职工参政议政的意识和民主管理学校的水平。如苏州市金阊外国语实验学校的教师委员在听取普通教师意见基础上，开展专项调查研究，并在校务会上“为民请命”，解决了普通教师专业发展的难题。

3. 组织开展培训，保证制度执行的参与性

一要开展全员培训。学校要在党组织领导下，引导全体教职工学习国家方针政策以及学校制度，使其对学校制度建设有全面了解，从而把握方向、统一认识，全面提高政策理解水平和参与学校民主管理的水平。二要开展中层培训。学校各部门中层管理者必须通晓部门业务管理，拥有相关专业知识和技能，在具体管理工作中积累实践经验，这样才能更好地推进制度落实。三要开展领导培训。领导层尤其要认真学习和领会制度精神，克服个人利益和局部利益的局限；要深入一线调查研究，切实调整不利于教职工发展的制度；要对制度执行结果进行反省，不断提高执行能力，改进管理工作。

4. 加强监督考核，保证制度执行的实效性

推进学校制度的有效执行，还需要建立相应的内部监督考核机制。《意见》指出：“发挥教职工大会（教职工代表大会）和群团组织作用，健全师生员工参与民主管理和监督的工作机制。”[4]为此，教职工在教代会成员和主席团成员中必须占多数比例，以保证其充分行使民主管理学校的权利。此外，工会是党领导下的群众性组织，是教代会闭会期间的常设机构，因此工会领导原则上不能兼任行政职务，以夯实其组织基础。同时在推动学校制度执行过程中，学校针对校长和中层等都需要建立学期、学年考核制度，考核工作可由党组织领导下的校务委员会主持，对于考核结果不符合要求者，可以报请上级行政主管部门采取诫勉、留职察看和撤销职务等方式处理，以推动学校干部队伍建设高质量发展。

参考文献：

[1] 刘长海.破解学校内部制度建设迷局[J].中国教育学刊，2013（3）：71-74.

[2] 张志峰.校长负责制：发展历程与问题剖析[J].中小学管理，2006（10）：11-14.

[3][4]中共中央办公厅.关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）[EB/OL].（2022-01-27）[2022-08-26].http：//www. gov.cn/zhengce/2022-01/26/content_5670588.htm.

（编辑 王淑清）