首都城市功能的历史演进与发展路径

陆小成

一、首都城市功能的内涵与辨析

北京既承担着国家首都的职责，又承担着一般城市的基本功能。其双重身份决定了首都城市在功能定位上具有一般性与特殊性高度结合的特点。首都功能与城市功能交叉融合，各自具有不同的内涵和相对的独立性，但两者也相互补充和促进，存在着辩证统一的关系。正确厘清城市功能与首都功能的区别与联系，贯彻落实首都城市战略定位，科学把握好“都”与“城”的关系，是从“国之大者”的高度深刻把握首都發展要义、推动首都高质量发展的重要前提和关键。

（一）城市功能

所谓“城市功能”，就是维持城市生存与发展的功能与作用。1933年，国际建筑协会发布的《雅典宪章》指出：城市具有居住、工作、游憩和交通作用，强调城市的生产、生活功能。1977年的《马丘比丘宪章》进一步指出：城市是联结人与人关系的综合体，城市具备对居民价值观导向作用。根据两部宪章中对城市功能的阐述，一般城市功能可归结为生活功能、生产功能和价值观导向功能。这三种功能是一般的城市功能，也称城市的基础功能。一般而言，维持城市基础功能运行主要由三个要素决定，即人口的集聚、产业分工的形式，以及城市居民交往与服务的模式，这些又最终形成了城市的功能系统，包括城市的政治功能、基础功能、公共服务功能、经济功能、文化功能等。

（二）首都功能

所谓“首都功能”，就是都城为了实现首都职能所进行的区别于其他一般城市的战略定位与功能要求。首都功能主要体现在两个方面：一是国家权力与政治管理中心。首都作为承载国家最高权力机关的城市，具有行使国家政治权力的中心地位。这种地位需要国家最高政权机关决定、公布，并由国家法律载明。二是民族国家构建与整合的象征。民族国家是指具有统一民族利益和同质国民文化的，并在法律上代表全体国民的主权国家。首都作为国家的政治中心，是国家治理体系中的首要区域，集中展示国家精神与民族特性，是国家向心力和连接国际的主要纽带。首都功能并非指单一的城市功能，它是一个完整体系，体系中不仅包括首都基础功能，也包括首都主导功能。根据首都城市的主体功能与结构分类，可将首都分为单功能城市与多功能城市两类。

（三）首都城市功能

首都城市功能是城市一般功能与首都功能的高度叠加，既要满足一般城市所需要的基本功能，如生活、生产、社会等功能，又必然有首都功能所赋予的功能特性，是“都”与“城”双重身份与功能的聚合。北京作为一个具有现代化特点的国际性特大城市，其首都的中心性与国际的现代性的城市功能紧密联结。作为首都，其政治功能、文化功能、管理功能等应进一步凸显。作为国际性特大城市，其需要发展与完善服务功能、交往功能、产业功能等，突出国际性城市的定位。首都功能为城市带来更多的资源要素，包括高素质人才、高技术、更多金融资本，这些资源要素更有利于产业集聚，促进城市经济高速增长，会提升所在城市的品位，偏离首都功能则会降低城市品位。党中央提出的落实首都城市战略定位、疏解非首都功能、推进京津冀协同发展、建设北京城市副中心、建设雄安新区等国家战略已经明确了北京的首都城市功能定位。

（四）城市功能、首都功能与非首都功能的辨析

2014年2月，习近平总书记视察北京时提出：坚持和强化首都全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的核心功能。与“四个中心”的首都核心功能定位不相符的其他功能即为非首都功能。从首都功能的内涵上看，城市功能肯定不属于首都功能，但首都功能运行的基础是城市功能运行，没有基本的城市功能作为保障，首都功能运行就是空中楼阁。非首都功能与城市功能不能直接画等号。两者之间具有某些功能的重合，但不完全一致。保障和服务首都功能运行的应该是城市功能，如基本的生活服务、教育医疗、社会保障等公共服务功能，这方面的功能从理论上说就不应该属于非首都功能，不能被疏解外迁。有关影响首都功能与城市功能运行的、发展过多的产业与功能应该属于非首都功能。有研究指出，非首都功能实际上就是指北京的首都属性对北京先天附带的城市功能所产生的负面影响。这种阐释不无道理，影响首都功能发挥的功能可以界定为非首都功能，疏解这些功能对首都功能及整座城市功能运行均能带来好处，有助于缓解城市压力、治理大城市病。这就科学地界定了非首都功能与首都功能、城市功能的区分，更有利于剖析首都城市功能的演变规律及其可能形成的空间问题。

二、首都城市功能的历史演进及其空间问题

基于历史逻辑，研究首都城市功能是如何定位的、每个阶段具有什么样的特征和空间问题，是研究首都城市功能演进的重要视角。可以说，首都功能为城市功能带来更多资源，提升城市功能品位。城市功能为首都功能提供基本的承载基础，影响首都功能品质。首都功能中最核心的是政务服务功能，城市功能中最基础的是经济功能，两种功能的良性运行需要空间上的合理布局，否则就会相互挤压。借鉴相关研究成果，将北京的首都城市功能历史演进分为以下四个阶段。

（一）消费城市阶段（1900—1949年）：空间问题不太明显

近代以来，随着殖民者入侵，西方文化、金融资本等大量涌入，促使北京传统城市发展向殖民性与资本性转变，进而呈现出世俗化与商业化特征。北京也从政治、军事中心转变成消费城市。1900年到1949年，北京一直围绕消费型的商业都市而发展。这一时期，北京城市发展相对滞后，城市规模相对较小，人口膨胀不突出，空间问题不够明显。

（二）工业城市阶段（1949—1996年）：空间问题不断显现

新中国成立之初，百废待兴，中央对北京提出“变消费城市为生产城市”的指导方针，北京以旧城为中心进行了行政中心改扩建和工业区布局。1953年编制的《改建与扩建北京市规划草案》确定北京为我国政治、经济和文化的中心。作为城市性质的空间落实，规划方案在东北郊、东郊等地设置大片工业区。改革开放后，首都工业地位不断提升，但随之而来的空间问题不断控制进京人口，中央和国家机关要坚持精简机构、压缩在京人口。1983年中共中央、国务院批复的《北京城市建设总体规划方案》确定北京为全国政治中心和文化中心，并提出市区坚持分散集团式布局，严控在京新建和扩建企业、事业单位。1993年国务院批复的《北京城市总体规划（1991年至2010年）》确定北京是全国的政治中心和文化中心、世界著名的古都和现代国际城市。两次总规中均不再提经济中心。

（三）首都经济阶段（1997—2013年）：空间问题日益严重

1997年，中共北京市第八次党代会提出“首都经济”概念，发展符合首都城市功能要求和资源特点的知识经济和高新技术产业，积极清退与首都功能要求不相符的产业。《北京市城市总体规划（2004年—2020年）》确定北京为国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市。北京一些深层次矛盾和空间布局不合理问题更加严重，人口资源环境矛盾日益凸显。1997年，北京市常住人口为1240万人，2013年增长到2114.8万人，平均每年增加54.7万人，相当于每年新增一个外国大城市的规模。从各区人口增长看，2005年至2013年，北京人口增长最快的是昌平、朝阳、海淀和丰台等区，年均增长分别为13.8375万人、12.9875万人、12.375万人、8.6625万人。北京五环路内约667平方公里范围内的常住人口已达到1000万人左右，以全市大约4%的占地面积集聚全市约50%的人口，人口在局部空间过快增长和膨胀，引发特大城市病。

（四）首都发展阶段（2014至今）：空间问题有望破解

2014年2月，习近平总书记视察北京时指出：表面看，北京的问题是人口过多带来的，其实深层次上是功能太多带来的。北京市编制《北京城市总体规划（2016年—2035年）》确定全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的首都城市战略定位，形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局。首都北京进入城市更新、减量提质的空间优化关键阶段。历史以来形成的首都北京空间问题，有望在新时代通过优化空间布局、疏解非首都功能、推动减量发展中得到有效解决。

从首都城市功能的演进历程来看，北京作为国家首都，政治中心一直在首都发展要义中处于核心地位和首要内容，文化中心、国际交往中心的功能定位均基本保留和不断强化。但多年来空间布局不合理状况一直未能得到根本性遏制。通过最近几年北京实施疏解整治促提升行动，人口规模及密度得到有效控制。根据《北京统计年鉴2021》数据显示，北京常住人口2016年达到最高峰为2195.4万人，随后呈逐年递减态势，2020年年末北京常住人口为2189万人，比2016年减少了6.4万人。北京市常住人口密度2016年达到最高，每平方公里1338人，随后逐年递减，2020年全市常住人口密度为1334人/平方公里。从各区来看，核心区和中心城区人口密度均有减少，但属于核心功能区的西城区和东城区的人口密度均高于其他区。北京目前遇到的人口问题不是规模过大，而是人口在核心区域的过度集中。北京特大城市病从表面上看是人口过多带来的，从本质上看却是人口和功能在局部空间过度集聚所导致的，空间分布不合理是首都城市功能运行最大的障碍。

三、新时代首都城市功能优化与发展路径

从“国之大者”高度认识和推动首都发展，要以“四个中心”功能建设和“四个服务”水平提高为重要目标，加强首都城市功能的空间优化与高质量发展，更好地履行首都职责和使命。面向新时代首都发展的新形势、新挑战、新要求，贯彻落实首都城市战略定位，破解首都北京存在的人口膨胀等特大城市病難题，避免首都功能与城市功能在中心城区特别是核心区过度集聚和叠加，推动首都高质量发展，应选择以下发展路径。

（一）以建设好核心区为重要政治任务，优化空间布局，高标准保障首都功能

《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》强调：规划建设管理好首都功能核心区，是落实首都城市战略定位、切实履行好首都职责的必然要求，必须作为重要政治任务抓紧抓好。核心区及部分中心城区主要承担首都功能的重要任务，重点是做好服务，保障中央，在空间做好“减法”，严格控制和“堵住”增量，不断调整存量，同时弥补好公共服务、轨道交通、文化设施等短板，提高城市品质，优化核心区功能。建立首都发展基金和首都预算制度，完善首都财政转移支付制度，为核心区高标准、高质量地保障好首都服务功能提供重要支撑，避免经济功能和服务功能在核心区高度叠加，从首都功能的空间优化布局上破解首都特大城市病难题。

（二）以建设好发展新区为重要动力源，集聚空间要素，高要求推动首都发展

首都北京不是不要发展经济，而是要在更好的空间发展好经济，在不影响首都功能发挥的前提下发展经济，而发展新区远离中心城区，自身有发展空间。破解首都发展不平衡不充分难题，需要加快北京发展新区的建设，主动承担核心区和中心城区的功能疏解，集聚优质资源要素，形成新的经济增长点。将更多功能、资源要素向周边新城如大兴、房山、顺义、通州等搬迁，将更多的经济要素和发展动能向有空间优势的发展新区转移。以北京城市副中心、大兴国际机场为新动力源，避免重复中心城区的特大城市病难题，高要求加快配套设施建设，形成首都发展的新高地。

（三）以推动京津冀协同发展为重要布局，强化协同创新，高水平建设首都经济圈

伦敦、东京、巴黎等许多国际大都市在空间演进过程中，往往通过构建“多中心”的空间格局实现城市功能的优化配置。充分发挥首都北京科技资源优势，建立“研发在北京、转化在津冀两地”的协同创新模式，加快构建京津冀协同创新共同体。借鉴深圳经验，吸引国内外知名高校、研究院所建立大学新校区、新研究院，构建京津冀协同创新共同体，吸引北京重点高校、中科院及名牌企业到津冀，特别是到河北省、雄安新区等地建立分校、分研究院、分公司，健全创新人才的激励机制，推动三地创新链、产业链、价值链融合，高水平建设首都经济圈。

（四）以创新体制机制为重要抓手，增强辐射带动，高质量建设世界级城市群

优化首都城市功能，疏解非首都功能，要依靠好的体制机制和市场化手段，形成优化和疏解的动力与吸引力。应以“五子”联动为关键突破口，以体制机制创新为重要抓手，建立多部门合作机制，强化央地联动与辐射带动，制定中央级企业等疏解搬迁方案，疏解到北京新区及河北、天津等周边区域，为疏解单位寻找更好、更大的发展空间，变疏解压力为发展动力。创新“飞地经济”合作机制，在生态文明建设、环境治理、污染工业园区治理等领域，吸引北京优质科技资源帮扶河北重污染工业区的治理，发挥中关村企业在新能源、新技术等领域的优势，帮扶企业节能减排与绿色发展，将“两山”理论落到实处。以产业联动、绿色低碳、生态宜居为导向，推动以首都为核心的世界级城市群高质量发展。

参考文献

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（责任编辑：鞠阿莲）