论高校教师退出机制的合法性困境及其突围路径

李芳 闫建璋

摘要： 高校教师退出机制不健全、出口不畅，是人事制度改革的最后一公里难题。作为凸显组织目标性的重要手段，高校教师退出机制的长效发展正遭遇认知、制度、行动、信任等内外部双重困境。以组织合法性理论为视角，对这一矛盾的合法性进行分析具有适切性。合法性困境的解决可以从转变观念、制度先行、执行有力、程序合法等方面着手，以此全方位保障教师退出机制的建立与实施。

关键词： 高校教师;退出机制;组织合法性

中图分类号：G4512

文献标识码： A 文章编号： 2095-5995（2022）01-0013-06

2014年国务院颁布实施的《事业单位人事管理条例》对事业单位人员的公开招聘、合同订立、培训上岗、绩效考核、续聘解聘等事项均做出细致规定，成为我国事业单位人事管理有法可依的标志。近年来，随着我国经济社会的持续快速发展，事业单位人事制度改革步伐日益加快且成效显著，尤其是在高校教师管理的问题上，提倡教师“去编制化”，优化教师“进出口”已成为一项重要的政策议题。高校肩负着提供高等教育的重要使命，师资队伍尤为关键。畅通高校教师退出机制，打开高校人员进出的内外循环系统，不断优化师资队伍结构，将有助于稳定高校师资队伍，教师退出机制的建立与完善已成为教育的需要。但现实中仍存在诸多问题，这些问题的存在反映出其合法性存在困境。因此，以组织合法性理论中关于组织合法性的分析逻辑为视角剖析教师退出机制的合法性问题，具有深刻的现实意义和深远的理论意义。

一、教师退出机制合法性的概念界定

（一）合法性内涵

“合法性（Legitimacy）”是组织社会学的核心概念，最初应用于企业研究组织中，此后，在学科交叉融合愈发明显的背景下，学术界对这一领域展开了广泛研究。从社会学立场出发，合法性研究的代表人物首推马克斯·韦伯和哈贝马斯，在他们的理论中，合法性是和社会权威、统治、政治制度等命題密切相关的，并且可以通过对社会标准和正式法律的遵从而获得;继韦伯之后，帕森斯进一步拓宽了合法性的范畴，它认为一个组织的价值体系“必须依据其为上级系统目标的达成所能贡献的功能重要性而获得合法”，帕森斯合法性的获得并非仅局限于外部制度与权威的认可，更关乎内部特定信念和价值体系的建构，这也是首次将文化方面的因素纳入组织合法性研究范畴，故使其成为组织社会学研 究的逻辑起点;20世纪70年代，新制度学派继续发展了组织合法性概念，并拓展研究领域。经过学者们不断细化，目前普遍认可的是Suchman给出的论述：合法性是一个一般的理解或假设，即“是一个实体的行为在某一社会结构的标准体系，价值体系和信仰体系及定义体系内是合意的、正当的、合适的”[1]。

基于上述讨论，我们对“合法性”的概念得出基本结论：“合法性”不限于法律、标准和规律的约束，甚至包括共同信念与行动逻辑等认知方面的因素，形式上可分为外部合法与内部合法两种。所谓外部合法性是组织权威机构和领导者的管理获得组织外部利益相关者的承认、支持和服务的状态;所谓内部合法则是同一群体获得组织内部成员承认、支持和服务的状态，二者对立统一，且一个组织的行动只有同时合乎内外部制度环境的法理要求，这个组织才得以长久存在。

（二）教师退出机制的合法性内涵

教师退出机制的合法性，是指相关群体（这里主要指高校教师）感受到的退出机制与相关法律政策、价值性规范和认知性规范相一致，从而产生对此机制的认同、支持和服从的状态。根据相关利益群体的来源，教师退出机制的合法性可分为外在合法性和内在合法性。外在合法性，即高校外部的利益相关群体或权威机构对高校教师退出机制与国家相关法律、政策规定的一致性的承认与支持，这种认同对该机制的存在与发展提供了外部保障;内在合法性，即高校内部成员及教师群体自身对退出机制的承认、支持和服从，这种认同对机制的有效执行起到根本制约作用。从本质上说，教师退出机制的合法性就是制度的组织理性与组织内外部的个体或社会势力理性的契约，教师退出机制的建立与实施只有获得内、外相关群体的认可和支持，才能获得合法性，才能发挥应有的作用。

二、高校教师退出机制的合法性阐释

高校教师退出机制合法性指的是不同主体对教师退出机制的价值认同感，一旦发生偏差，直接导致其在实际执行过程中困难重重。这里的高校教师退出机制合法性，主要从内外两方面阐释。

（一）教师退出机制外部合法性的表现

高校教师退出机制外部合法性主要是获得外部相关者或者权威机构认可的状态。学校外的社会是一个复杂的有机体：有政府和教育行政机构、学校外的其他相关组织、社会群体、还有作为个体的社会成员等。不同群体有不同的价值理性要求，原则上说，一套机制的生成及实施理应要同时兼顾外部相关者的利益诉求，才能获得稳定的外部合法性。但是，鉴于我国高校与政府之间的依存关系，高校外部相关群体对教师退出机制影响最大的莫过于各级政府和相关行政教育部门。政府影响教师退出机制的外部合法性首先体现在政策上，高校教师退出机制，宏观上缺乏国家出台的成文法律，进而导致教育行政部门的实施没有政策依据，实施效果甚微;加之教师退出机制实施后对教师群体的保障机制空泛，造成部分教师合法权益被侵害;前者是教师退出机制的制度合法性失衡的体现，后者是教师退出机制信任合法性失信的体现。总之，高校教师退出机制的建立与实施，均受到外部相关利益主体中政府和各级行政教育部门制定的关于教师进退机制的法律规定的影响，这也充分体现出高校的组织理性与政府和行政教育部门的社会理性的高度一致，只有化“失衡”为“均衡”，这种高度一致才能有效，才能继续保障高校外部合法性的拥有。

（二）教师退出机制内部合法性的拥有

高校教师退出机制的内部合法性是指获得内部成员认可的状态，实际就是组织的制度要求中相关“规则”嵌入到组织成员的个人理性的程度[2]。嵌入越普遍、持久和深入，制度在组织内部的合法性基础就越牢固，反之，基础就越薄弱。而高校教师退出机制的生成最终取决于高校内部决策层的主体意志及教师个体的价值判断，包括认知合法性和行动合法性。高校教师退出机制的认知合法性主要源于高校内部多主体尤其是高校教师自身对退出机制概念的理解，即以主观意识的形式对其产生的价值认同;而行动合法性是指高校内部决策者和执行者感受到的教师退出机制的价值意识并付诸实践的过程。高校教师退出机制的内部合法性，实质上就是组织理性与成员个体理性的一致性，一致性越高，高校内部合法性的效能越能得到保障。

三、高校教师退出机制的合法性困境

随着教育事业快速发展，教育部开始试点教师资格准入和退出机制，但实施效果却不如预期理想，究其原因，外部制度政策的不健全、退出程序的不完善，内部执行主体的消极以及被执行主体的认同度低等使高校教师退出机制在认知、制度、行动、信任四方面存在合法性困境。

（一）认知合法性观念过时

教师退出机制的认知合法性困境主要表现为传统文化的制约。受传统文化的影响，我国素来有尊师重教的传统，教师被赋予至高无上的地位。“铁饭碗”“国家饭”等字眼似乎成为教师职业的代名词，人们往往将“教师退出”的新概念视为异端，自它出现就表现出疑惑的态度。而且，在我国，“人往高处走，水往低处流”的传统观念根深蒂固。被调往更好的高校工作或出国留学等是对其才能的肯定与嘉奖，反之，教师的解聘或转岗往往被视为能力低下的表现，社会舆论环境下大众的不认可、不接受、不支持严重影响了教师群体的信念，间接导致他们对该机制的排斥。此外，市场经济的衍生作用下，高校教师被视为具有竞争优势的人力资本，由于相关利益主体对退出机制的不积极，教师间的无序流动现象在高等教育中一直持续不断出现并呈现愈演愈烈的状态。对高校而言，教师无序流动下教师人力资本的流失不但意味着之前培养人才投入的成果随着人才流动而折损，而且会带来整个学科或学科梯队的相应崩塌，其直接作用之外的后续辐射效应也会随之消失[3]，而行之有效的退出机制的建立可谓是改善这种现象的良策。总之，以上种种，无论是舆论环境诱发，还是传统观念驱使，皆构成教师退出机制的认知困境，是当前教师退出机制“失灵”的症结所在。

（二）制度合法性资源乏力

高教教师退出机制的制度合法性困境还表现在上位法的缺失。不难发现，至今我国的人事管理制度尚未有一个系统的完整的法律体系。从宏观的高等教育管理层面出发，教师队伍的管理有赖于《中華人民共和国教育法》《高等教育法》和《中华人民共和国教师法》三部法律“保驾护航”。从事业单位人事管理的角度出发，教师人员的管理仅依靠2014年颁布的《事业单位人员人事管理条例》。2014年后，教育部虽多次提及“教师退出机制”的试点与实施，但国家并未出台针对这个话题的完整的法律体系。体制机制建设的不完善，使之没有配套措施，缺乏流程设计，不易操作，效果也就不言而喻。

其次，高校教师退出机制的建立是与准入机制、考评机制互相作用的过程。我国高校聘任制已实施多年，准入、评价、考核等机制正逐步走向规范化，但退出机制的建设并未受到根本重视。高校在对待教师退出的问题上，始终借力于《高等教育法》和《教师法》等有关条款未免差强人意，由于上位法的缺失，高校在处理这一问题上依旧困难重重，对于教师退出的具体对象、前提条件、处理主体、处理程序、申诉渠道均没有明确的可操作性的法律规定，不利于实际操作过程中的执法。

（三）行动合法性主体消极

“任何一种良性制度的最终生成，不仅依赖于居上者的远见卓识与见微知著，同样需要其他群体（尤其是当事者）的积极参与和理性对话。”[4]目前，受计划经济体制下任命制的影响，我国高校人力资源配置由政府相关行政管理部门宏观调控，作为人才流动主客体的高校和教师都是被动接受者[5]，这与我国计划经济体制下高校办学自主权无法根本落实密切相关。在这场急剧的教育变革中，实施教师退出机制的主体——高校，一直希望从政府手中争取更多的办学自主权，但对于由此需要承担的责任义务并没有清晰的认识，对打破原有习惯的管理理念也没做好充分准备，进而导致其教师的准入与考评都存在漏洞：准入机制设计单一，聘用程序缺乏公正、考评体系参差不齐、考评结果备受质疑等问题常有发生，成为制约教师退出机制效能有效发挥的“绊脚石”;

同时，高校的决策层和执行层对教师退出机制的推行力度不够，使其流于形式，未能达到预期目标，从而影响实施效果。在高校教师退出机制的推行过程中，从决策的部署到执行都离不开相关人员的积极回应，但实际上决策者的消极对待、敷衍了事，导致执行层俨然也一副事不关己高高挂起的态度。至此，退出机制的建立与实施空有一副躯壳，纸上谈兵，其行动合法性必然会受到严重削弱，其价值合理性亦将无从“落地”“生根”。

（四）信任合法性保障不足

当前，我国的高校教师退出流转机制还处于探索阶段，教师退出后的社保机制和再就业渠道不畅通加剧了退出机制的信任困境。社保体系不健全，退出的出口就成了问题，人员退出因没有恰当处理好配套的福利待遇问题而变得更加复杂，教师申诉无门，却用无法落实的“口头保证”来堵住悠悠之口，这些都可能引发后续的一连串问题，甚至影响高校的生源和声誉，关系到高校的长远发展;另外，由于就业市场的激烈，许多人都觉得要找到一份适合的职业很不容易，而一旦找到在高校任教这份相对稳定、收入不错的职业，就更想终身享用，尤其是对于工作年限较长、年龄偏大的教师们，倘若不幸被解聘或调离，在如今的就业市场上再去寻找新的职业更是难上加难，他们的何去何从和生存问题又如何保证？这样看来，对于被列入退出的教师，总是想方设法的留在学校也就不难理解了，这又是一个棘手的问题，更多的不确定性导致教师们的信任困境，一旦这种困境意识继续发芽，那退出机制的有效性更无法预估。

四、高校教师退出机制的路径选择

正是由于当前制度的不完全性，教师管理问题被边缘化，教师退出合法性困境显现。高校教师退出机制面临的合法性问题，既和宏观的教育政策有关，又离不开高校内部的管理模式;既需要退出前的仔细斟酌，又需要退出后的保障措施。因此，从组织层面看，提高教师退出机制的合法性，就应该从转变观念、建立制度、有力执行、规范程序等方面来考虑。

（一）更新观念：确保内生动力源源不断

思想是行动的先导，解放思想永无止境。经过多年改革，我国高等教育从完全计划性转向类市场化治理模式，但总体处于“大政府、小市场”的运行状态，政府计划管理机制依然发挥主导作用，而市场计划竞争机制发挥的作用有限[6]，处于政府主导下的高校对外部环境反应并不敏感，缺乏主动适应教育博弈的内生动力。高等教育处于教育体系的顶端，是科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，而高校作为教育的主体，只有审时度势，不断与外界环境进行物质与能量的交换，才能获得源源不断的生命力，才能在教育改革的浪潮中处于不败之地。

第一，认清改革局势，积极转变教育观念。随着教育管理改革的深入推进，退出机制的建立与完善已是大势所趋。高校要彻底打破固有的聘用制理念，树立“以人为本”的理念，深刻认识到教师人力资本的价值，彻底打通教师流动出入口，实现教师再就业渠道畅通;

第二，理性对待退出机制，形成共同愿景。高校教师是实施退出机制的客体，有必要通过一定的心理培训加强这一群体的心理承受压力，理性对待退出机制产生的结果;同时，教师群体间引入激励和竞争机制，激发他们的积极性和进取心，在教师群体间形成终身学习的共同愿景，不断实现自我超越;

第二，加强政策宣传，全面理解教师退出的含义。积极引导社会舆论是消解信念困境的策略之一，政府、教育部门、高校等要通过多种途径宣传教师退出的真正含义，加强民众理解，引导真正形成尊师重教的浓厚氛围，巩固教师团体的自尊。

（二）制度先行：确保退出机制有法可依

机制的建立依靠制度的保障，退出机制亦是如此。高校退出机制的建立是一项政策性很强的工作，关乎教职员工切身利益，公开招聘、合同管理、分类评价、绩效考核、奖励处分、晋升退出等每一个环节，其实施更需有理有据。

1.修订上位法

在宏观上对现有的法律政策做调整，完善高校教师的退出制定明确的法律条款，给高校教师退出以正确的规范和导向，使高校教师的退出机制有坚实的法律制度来保障运行，并保障高校和教师的合法权益。

2.健全教师退出法律法规

在我国传统的高校体制下，在编教师基本上不存在强制性退出的问题，其中一个重要原因就是配套制度尚不健全，相关法律缺失。目前《教育法》《高等教育法》显然已不能完全支撑教师退出机制的建立，我国急需加强退出机制的立法建设，从国家层面尽快出台高校教师管理的相关法律规定，使教师退出有法可依。在上位法的支撑作用下，各高校要积极准备，在关于教师退出的问题上作出系统化布局，以确保退出机制有序推进。需要注意的是，高校在制定关于教师退出规定时，既要遵循上位政策的发箍，又要结合自身实际体现灵活性;内部管理的衔接和支撑也需细致打磨，确保其政策性和可操作性兼具;既要全面又要规范明确，避免过粗或模棱两可而给后续带来潜在矛盾隐患;既要根据国家和地方相关政策法规变化及时调整更新，又要考虑未来3—5年的适用性，确保政策的相对稳定性，给广大教职工明确的发展指向。

（三）执行有力：确保制度建设脚踏实地

“攘外必先安内”，有效的内部管理机制是外部长效发展的关键。政府要从根本上赋予各高校充分的办学自主权，使其作为实施退出机制的主体，抓住改革发展的机遇期，积极在教师聘用、聘任、考核、奖惩、淘汰与退出等环节上深入探索，从而在新一轮竞争中抢占先机。

1.创新教师准入机制

教师准入机制是基础，一旦发生偏差，发挥作用市场，将会给退出机制的运行造成障碍。首先要完善教师资格证书制度，弥补我国高校教师资格证书在认证上没有任职年限限制的缺陷。根据教师专业发展规律、接受继续教育的规律和专业技术职务晋级的周期，结合我国国情，建议采用“均衡式”的定期认证，可以设为每五年一个认证阶段[7]，连续多个阶段通过认证的教师，可根据实际表暂时享有终身任职的资格;

其次，在教师管理上要标准一致。对新教师的聘任加强师德、教学、科研等综合素质的考察，在实习期满后，高校要运用科学的方式对他们是否从事高校教师职业进行综合评判后再作出决定;已聘任的教师要根据岗位职责，对其定期考核并主张程序和结果公开，逐渐变“身份管理”为“岗位管理”;

2.优化教师考评机制

考评机制对退出机制起激励作用，为教师合理退出提供依据。其一，建立多元化的考评机制，完善高校教师分类管理。高校教师岗位分类管理的价值认同表现在对其改革的理念、精神、目标的普遍认可及行动体现，强调价值认同可激发教师群体凝聚力[8]，实行分类评价，通过强化工作业绩的绩效量化考核，对不适宜岗位需求的教师转岗分流，确保学术评价的公正性;要依托信息技术平台，统筹校内各方，建立快速有效的人员—合同动态联动机制，始终保持人、岗、责相配，使退出机制有据可依[9];

其二，考评主体多元化。建立多方参与、科学民主的考核小组，正确处理行政权力与学术权力的关系。我国长期“政教合一”的文化渊源不利于现代大学治理体系的形成。高校应将教师的退出问题列入学术权力的范畴，而非单纯依靠行政手段干预，在教师的考评上我们主张政教分离，多个主体参与专门的学术委员会考核教师学术水平，行政高层考核教师的道德素质，就业单位参与全过程考核，其他人员负责民主监督，建立起全方位的系统的完整的考评机制;

其三，考评形式多样化。根据教师的职业特点构建学生评价、同行评价、用人单位评价、自我评价与学术组织评价相结合的多元评价形式，将定性评价与定量评价相结合、内部评价与外部评价向结合、自我评级与组织评价相结合，坚持奖励为主、惩罚为辅，把发展性评价贯穿评价全过程，适时根据教师工作变化情况进行动态评价。

其四，重视考评结果的应用。将教师考评结果作为决定教师分流和退出的证据。对于考评结果不合格的教师不必立即解聘，可采取“缓冲”政策;对于有潜力却不适合原有岗位的教师可以调换到更适合的岗位去，对于专业技术知识欠缺的教师可选择对其进行专业培训，而对于那些没有责任心、缺乏师德素养的教师给予教育观察期，若限期内无明显改善高校可对其解聘。在运用考评结果的过程同时要充分保障教师的权利，进一步完善申诉制度，允许教师申诉和上辩的机会，真正达到岗位与能力相配。

（四）程序合法：确保保障措施掷地有声

解决教师退出机制合法性困境的最后一步，就是要认识到退出机制自身各方因素的限制，加强自身建设。

1.規范教师退出程序

教师退出要依据科学的退出标准和规范的退出程序。退出方案的实施要符合劳动法相关规定，在征得政府和高校有关部门支持的基础上先试点在推行，为教师合理退出提供强有力的证据;在退出方案的实际执行过程中要公开、透明，为高校教师合理退出提供证据支持。

2.拓宽教师退出渠道

目前高校教师退出途径单一，除了转岗、退休、解聘、辞职等基本无路可走。因此，建立一种多元化的退出机制，增强教师信心，可有效缓解教师退出高校后走投无路的困境，高校教师应依托人才市场，大力推行跨地区、跨行业、跨部门的交流制度，增强流动机制，实现国家重点建设大学与一般本科院校、教育部直属高校与地方省属高校、一般本科院校与高等职业院校间教师的流动机制建设，通过校际联合，促进教育市场化背景下高校教师的有序流动。

3.完善社会保障措施

完善现有的社会保障体系需要从广度和深度上深入入手，涉及多部门，需要政府统筹协调[10]。首先，社会要继续改革完善社会保障机制，对教职工的养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积金等方面提高重视程度，本着更加公平、更加有效的原则创新社会保险机制，解决教师解聘的后顾之忧;其次，高校要依据教师职业特点建立起相应的教师退出规定，根据劳动法规定和教师在职期间的表现合理确定离职补偿标准，并鼓励教师提前退休，切实保障教师的合法权益;其三，对于解聘或提前退休的教师，政府要对他们采取帮扶政策，进行免费的职业培训，为他们的再就业开辟绿色通道。

总之，作为顺应教师教育制度变迁和高校人事制度改革过程中的特殊产物——教师退出机制在实际运行过程中面临的发展困境和改革阻力，源自于利益相关者认知冲突造成的合法性困境;重塑教师退出机制的合法性将成为改革的关键，这是一个长期的过程，也是多方主体不断互动的过程，只有积极担当，顺应局势，该机制才得以平稳运行。

参考文献：

[1] Mark C. Suchman. Managing Legitimacy： Strategic and Institutional Approaches[J]. The Academy of Management Review，1995，20（3）.

[2]房敏.组织合法性理论视阈下高校教学管理制度的合法性——以D大学为例[J].现代教育管理，2014（03）：56-60.

[3]张茂聪，李睿.人力资本理论视域下高校教师的流动问题研究[J].高校教育管理，2017，11（05）：1-6.

[4]叶隽.以精神底气审视制度问题[J].读书，2008（10）：129-133.

[5]杜学元，彭雪明.论我国高校教师退出机制[J].国家教育行政学院学报，2011（02）：72-76.

[6]张应强.张浩正.从类市场化治理到准市场化治理：我国高等教育治理变革的方向.

[7]李明惠，张素红.论高等学校教师队伍退出机制的建立[J].金陵科技学院学报（社会科学版），2012，26（03）：74-77.

[8]乐园罗，朱益民，张扬，夏强.高校教师岗位分类管理的价值认同[J].高等工程教育研究，2015（05）：59-64.

[9]盛晓娜.聘用制背景下高校退出机制失灵的原因及对策分析——基于S大学的实践启示[J].中国高教研究，2020（11）：66-71.

[10] “教育部直属高校教师退出机制研究”课题组，黄达人，黄冬娅，肖楠，骆腾.教育部直属高校教师退出机制研究——基于87个案例的数据分析[J].中国高等教育，2016（Z3）：27-33.

On the legitimacy crisis of college teachers withdrawal mechanism and its breakthrough path.

——Analysis based on the perspective of organizational legitimacy

Li Fang，Yan Jian zhang

（School of Educational Sciences， Shanxi Normal University，TaiYuan， Shanxi 030000;

School ofTeacher Education， Shanxi Normal University， TaiYuan， Shanxi 030000）

Abstract： The imperfect withdrawal mechanism of university teachers and the sluggish export are the “last mile” problems in the personnel system reform. As an important means to highlight organizational goals， the long-term development of college teachers withdrawal mechanism is encountering internal and external double crises such as cognition， system， action and trust. From the perspective of organizational legitimacy theory， it is appropriate to analyze the legitimacy of this contradiction. To solve the crisis， we can start from the aspects of changing ideas， putting the system first， implementing forcefully， and legal procedures， so as to guarantee the establishment and implementation of teachers withdrawal mechanism in an all-round way.

Keywords： College teachers; Exit mechanism; Organizational legitimacy

基金項目：国家社科基金（教育学）项目《新时代大学教师“道德人”身份重塑研究》（课题编号BIA210181）;山西省哲学社会科学“十三五”规划2019年度课题《新时代山西教师教育质量提升研究》（课题编号2019B203）

作者简介：1 李芳，女，山西长治人，山西师范大学教育学硕士研究生，研究方向：教师教育，高等教育管理;2闫建璋，男，甘肃宁县人，博士，山西师范大学教师教育学院院长，教授，研究方向：高等教育管理，教师教育.