乡村振兴战略下社会审计参与社会治理的作用与实践路径

■张灏

一、前言

乡村振兴战略的全面推进，不仅解决了“三农”问题，而且加速城乡社会治理体系的建立，基层治理更加有效，乡村振兴战略为基层治理提供重要支撑点。然而实施乡村振兴战略也是一项系统性工程，涉及产业、文化、组织建设、资源环保、财政等各领域，这些都直接关乎群众各方面的利益诉求，当更多资源、资金投放到基层治理时，如何保证其经济价值和社会价值的实现，需要构建一种监督体系来进行规范。显然，审计作为社会治理的一部分，是监督体系中最有力的“武器”，而审计的有效性，不仅表现在政府审计和内部审计的监督方式，还需要社会审计力量介入。发挥社会各主体参与的积极性，社会审计比较契合于社会治理的理念，成为基层社会治理的重要手段，其独立性、专业性服务于乡村振兴战略，更能保证各项政策措施落实到位及目标任务的实现。

二、社会审计参与社会治理的内在逻辑

1.理论逻辑：社会治理的本质要求。

治理的本质体现制度结构的开放性、平衡性以及秩序维护的自觉，因此并不是自上而下的强加，而是通过协商、对话、合作等方式去解决矛盾冲突问题，这意味着治理的整体框架设定，包括治理主体参与、界限及责任、治理方式以及治理过程更强调自主与互动。从主体结构来看，政府并非社会治理的唯一主体，企业、社会组织、公众、媒体等都是重要成员，都可以参与公共事务管理，社会组织在制度框架内也是权利主体，也可以自主的参与管理，更多组织参与被赋予一定的监管功能，即在维护社会秩序的同时，最大限度地增进公共利益。反映到社会治理上，社会审计作为一种组织形态，是监督体系中社会力量的引入，其目标任务都是服务于社会治理，在提供高质量审计服务上，能够协同政府治理，最大程度地满足多层次的社会利益需求，既体现治理参与的主体多元性，也反映治理工具的丰富性，在治理过程中所发挥的监督、问责、评估等建设性作用不可替代。社会审计依据其专业优势和服务能力，通过履行审计职能，使国家政策得到有效贯彻与执行，使利益相关者合作的制度安排得到改善，更好维护了社会治理的公平公正原则。

2.实践价值逻辑：乡村振兴战略下的社会价值实现。

乡村振兴战略建立于基层社会治理基础上，重点在改善民生，提升农村经济发展水平，战略实施服从服务于社会治理的需要，同时也离不开社会保障体系建设。由于政策落实直接关乎公众的切身利益，再加以近年来公众参与社会治理意识的增强，更加迫切要求从制度结构和治理机制上进行重新设计，来保障公众权益不受侵害。审计作为参与治理的一种制度安排，可以发挥规范建设作用，而社会审计不代表政府利益和部门利益，其独立特性和追求公平公正的专业精神，更能代表民众参与管理的心声。作为社会组织，保障政策落地，提升财政资金使用绩效，在民生领域的监督力度已不是社会保障体系的一种补充，而成为基层社会治理的重要力量。当前，社会审计应服务于社会治理，落实到乡村振兴上，就是要围绕战略目标的总体要求，及时跟进实施进程，突出审计监督重点，关注问题背后的体制机制问题，把揭露问题与推动整改、完善治理紧密结合起来，提出破解发展难题的建议，发挥审计助力作用。

三、社会审计参与社会治理的内容和重点

1.从乡村振兴“战略”入手，重点关注政策发挥问题。

政策发挥是乡村振兴战略实施的主轴线，也是社会治理的核心，审计的重点应集中于政策的有效性，一是审查政策是否贯彻彻底，二是审查政策执行落实是否到位，审计审查的结果是检验社会治理有效性的指标。乡村振兴战略实施涉及乡村产业发展、公共服务、人居环境改善以及基础设施建设等诸多方面，围绕这些发展所制定的中央和地方政府的各项政策是推进乡村振兴战略实施的重要举措，发挥政策的优势，需要以政策落实为基准，以最有效的治理方式消除阻碍政策落实的体制性、制度性缺陷和管理漏洞，才能保证乡村振兴战略的成功。社会审计作为一种治理方式服务乡村振兴战略，着眼点应放在国家政策贯彻落实的监督上，通过跟踪审计，及时发现政策贯彻落实中存在的各种问题，并提出有针对性的建议和措施，以确保政策决策落实到位。审计的重点应放到涉农利益的重大政策问题上，如生产优惠政策不到位、后续扶持政策不到位以及应享受未享受政策等方面。审计执行应围绕“政策”主线，通过分析挖掘，发现问题背后的漏洞和缺陷，为政策修订提供依据。

2.从乡村振兴“目标”入手，突出资金绩效审计。

资金绩效反映资金的价值性，即一定的资金投入用在恰当的地方并能产生效值，保证资金绩效需要建立健全监督机制，社会审计的审查功能可以发挥“防火墙”的作用。随着乡村振兴战略实施，各项公共财政资金投入较多，并且涉及不同项目、不同部门和不同渠道，每一笔资金的使用都关乎战略目标的实现，更关乎老百姓的切身利益，这必然成为基层社会治理中的焦点问题，特别是村级财务更是牵动各方利益的“神经源”。虽然投入农村的各类资金量逐年增加，但财务不规范、不公开，财政资金到底用在什么地方，无法进行评估，而监管不严的问题也大大影响“资金”的使用绩效，成为影响干群关系、社会稳定的一大风险点，导致民众对基层社会治理的满意度不高。社会审计以其受托的第三方独立关系介入农村“资金”监管，更能跳出自身利益羁绊，为政府、公众信赖和接受，利用两方的信任关系可以把好“资金”关。资金使用绩效是把关的关键点和着力点，审计服务业应把主要精力放在提高资金绩效上，特别是加强对乡村振兴专项资金使用的监督，包括资金使用过程中是否合法合规，资金使用所产生的效值如何，通过查找问题提出问题整改建议，确保公共财政资金在涉农投入上的价值实现。

3.从乡村振兴实施“过程”入手，突出项目运营审计。

乡村振兴的项目类别多，涉及基础设施建设、产业投资、生态保护等多方面，项目前期的立项审批、招投标、建设质量等环节，如果监管不力，容易滋生腐败，而项目建设中的资金投入以及项目本身经济效益和社会效益更是敏感领域，民众更为关切，因而也会成为基层社会治理关注的焦点。加强项目规范管理，提升建设项目质量，增强投资效益，社会审计可以发挥专业优势，在农业基础设施建设、农业产业化投资和扶贫开发资金管理等方面加强审计监督，确保项目建设有序。特别是强化涉农产业项目审计，通过对各种农村产业扶持项目资金的审计监督，促进涉农产业项目健康、高效运行。从紧盯项目到紧盯过程，社会审计还要着力发现项目实施过程中的资金截留闲置、挪用侵占、虚假招标、偷工减料、高估冒算和利益输送，以及重复申报、虚假合同等骗取套取涉农项目资金等问题，加大对基层项目腐败的审计查处，并提出具有针对性、可行性的建议，切实提高项目建设效益。另外，还要跟踪检查项目的进展情况、项目效益及工程质量等问题，推动乡村振兴投资项目规范运行。

四、当前社会审计参与社会治理的困境：主体地位不高

1.审计组织模式的局限影响社会审计作用发挥。

长期以来，基层审计大多采用的是乡村经管部门内部审计模式，由于经营者与审计者角色混同，不可能达到真正的审计透明，因而也不会达到好的审计效果。其次是乡镇政府单设的审计机构进行审计，由于组织结构仍然属于体制内的范畴，也不可能达到真正的审计透明，公众对审计结果的信赖程度比较低。社会审计是被界定于社会组织的范畴，具有市场化的经营行为，在审计的市场化和行政化区间，通常行政化的主导性更强，这样留给社会审计的空间就非常有限，虽然社会审计的独立性、胜任能力和专业优势比较明显，但因其主体地位不高，在基层审计中并未引起重视。

2.公众权力结构中的弱势影响社会审计参与治理力度。

社会治理涉及治理主体、权力结构和治理方式等多个维度，治理方式受制于治理主体在权力结构中的位置，如果治理主体居于绝对的支配地位，那么就有更大话语权和决定采用哪种治理方式。显然，在审计方式选择上，政府有着更大的决定权。基层审计习惯于体制内审计，大多数被调查者都认为乡镇政府或经管部门主持下的审计受干预或限制较多，缺乏透明性，而且由于审计结果不公开，很难让人信服。公众虽然也是社会治理的参与主体，从参与治理意愿来看，他们也想在社会治理中建言建策，通过委托代理的社会审计是公众比较信赖的，大多数人愿意借助社会审计强化基层经济行为的监督，但在权力结构的位置弱势，使其难以在决策上所确定的社会审计模式能够被采纳，利益化固存的体制障碍也往往把社会审计排斥在外，使得社会审计更难以介入基层社会治理中。

3.审计主体特征定位不鲜明降低社会审计的接受度。

审计主体特征是由审计主体的独立性和审计人员的专业素质组成的，审计越是不受外在关系和压力的影响，越能审计公正而达到高满意度的审计结果，而专业素质反映的是审计高效率化、精准性，也会增强审计满意度，并带来高的社会接受度。社会审计要介入乡村社会治理，更要突出其独立性、专业优势的鲜明主体特征，这样才能说服政府购买服务，并形成社会一致性的认可。但实际上社会审计在政府购买服务中也会受到政府的影响，而这种影响降低了审计的公正性和专业精神，模糊了审计主体特征与政府审计、内部审计的区别，反而削弱了自身优势，达不到公众所期望的审计结果，因而也不会获得公众的完全接受。

4.有偿性加大审计成本影响对社会治理的介入力度。

现有的审计机构设置延伸到乡镇一级，大量的农村经济审计出现空白，而社会审计可以作为重要支持力量补充进来，未来或许成为主要的审计形式。但社会审计是一种依法受托的市场化行为，即所提供的服务并非公益性，也不是体制内的政府承揽，而是有偿性的审计服务，一项审计所支付的人力、物力、财力的费用总要由被审计对象承担，乡村振兴战略下对各基层、各项目的审计无形中会加大社会治理的成本，特别是村财务紧张状态下是不愿额外支付这部分费用的，这也使得社会审计被引入基层治理的范围更加有限。

五、社会审计参与社会治理的路径选择

1.确立社会审计在社会治理中的服务角色。

社会审计也是多元治理的主体，融入乡村治理体系，在协同国家审计和内部审计中服务于乡村振兴战略。社会审计不应把自己看作纯粹的技术工作或管理工作，而是保障组织健康发展的社会治理者，要充分认识到履行审计职责助力乡村振兴战略实施的重大意义，积极服务于乡村振兴战略的大局，把推动乡村振兴战略实施作为自身责任，围绕政策落实提供服务，针对提高资金绩效提供服务，发挥审计监督职能。

2.坚持问题导向，以政策、资金、项目为审计重点。

乡村振兴战略实施重在政策落实，社会审计也要加大政策研究力度，选择事关乡村振兴战略全局性、战略性的重大问题进行深入研究，为深入开展乡村振兴审计做好充分的准备。将实施乡村振兴战略的紧迫性和群众关注的热点难点问题与审计工作结合起来，作为审计的突破口，重点关注资金绩效及项目质量的审计监督，特别要关注乡村振兴重大专项资金立项申报和后期管护问题。在审计问题整改上，要加强审计成果转化和利用力度，强化整改情况跟踪督办，推动审计发现问题相关责任单位切实整改到位，推动审计整改与跟踪问效、追责问责有机结合，力求审计结果运用最大化，切实提升资金使用绩效的经济性、效率性和效果性，确保乡村振兴战略实施到位。

3.创新审计技术方法，提升社会审计质量的信用性。

审计质量是检验审计方法的指标，而审计质量高低又直接影响到公众对审计的信用性。信用度越高，公众越愿意接受这种审计方式。乡村振兴涉及相关政策、资金、项目等多部门主导和多业务协同管理，如果审计方法仍然停留在过去单纯看凭证、报表的阶段，已远远不能满足乡村振兴的需要，审计质量更得不到保证，这就要求社会审计必须开拓新思维、创设新方法。现代信息技术造就了大数据思维，审计思路和审计方法也要紧跟大数据思维，在涉农审计中，除了利用传统审计方法数据查询、比对分析，还要利用大数据技术加强数据采集和整理，让碎片化的数据整合到一起，精准挖掘审计疑点和问题线索。在此基础上，以独立的专业身份，对被审计单位的会计信息提出更加客观、公正、更加可信的审计鉴证的意见，着力提升审计质量的可信性和可用性。

4.加强高素质专业化社会审计人才队伍建设。

社会审计纳入社会治理体系，表明审计功能的深化，要揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷以及重大管理漏洞，必须提高审计队伍素质，而能力建设首当其冲。社会审计要强化专业服务精神建设，努力打造一支政治过硬、业务精湛、作风优良的审计队伍，围绕队伍建设，要完善好审计人员继续教育制度，使审计人员能够不断获得新知识，得到系统化的教育培训。通过政治理论、方针政策、法律法规、业务知识和现代科技知识的再学习，不断更新知识面，提高审计人员发现问题、分析问题、解决问题的能力和水平。

综上，探索社会审计的治理模式，既能促进共建共治共享的治理体制建设，又能发挥审计的全面监督职能，助推乡村振兴战略实施。社会审计所具有的专业服务精神将作为一种有效的社会治理力量，为乡村振兴提供重要支持。