“内外协同”视域下中小学校园欺凌的法治化防治

陈宏光 曾广星

摘 要：中小学校园欺凌问题已引起社会各界的聚焦，实现校园欺凌的法治化治理是推动国家治理现代化的应有之义。目前对校园欺凌的规制主要以政策性文件为主，法规治理体系化尚不完善，且未充分重视学校、教师和家庭等密切主体的指引作用。借鉴挪威、美国等国家治理校园欺凌的经验教训，以内外协同理念为视角，加强认知式治理与制度化治理的合力，对我国的校园欺凌法治化防治具有一定的参考价值。

关键词：校园欺凌;内外协同;法治化

中图分类号：D92   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）04-0083-03

随着近几年校园欺凌现象的社会聚焦，如何实现中小学校园欺凌的法治化治理是当前社会治理方面一个亟待解决的问题。

一、校园欺凌问题的凸显

近些年来，有关校园欺凌的新闻事件时常在网络中被爆料出来，如2020年12月广东潮汕惠城中学一名初三学生遭遇殴打并被拍摄视频，2021年8月安徽歙县一初中女生在厕所被同行多名女生扇巴掌并拍摄视频等，这类层出不穷的事件引起社会各界强烈关注。校园本该是学生努力学习相关知识充实自身以成长的地方，但越来越多欺凌事件的发生却使得这一主要目的逐渐偏航，既给当事学生带来极大的身体伤害和心理伤害，也对校园学习环境和校园形象造成极坏的负面影响。从广义上来说，校园欺凌既可发生在中小学阶段，也可发生在中职阶段和大学阶段，但实际社会中所发生的校园欺凌事件中的当事人大多数都属于未成年人，也即发生在中小学阶段，因此聚焦于中小学的校园欺凌现象进行研究讨论更有助于解决社会实际问题，而关于校园欺凌现象的理论探讨，学术界更多的是从教育学、心理学和社会学等角度予以研究，却较少地从法学角度予以探讨。

二、我国校园欺凌的防治困境

国内的校园欺凌问题在很长一段时期内就已存在，直到近些年频发的校园欺凌事件逐渐暴露于公众视野之中，才获得较大的关注和讨论，对此我国也在不断地研究与实践过程中有针对性地对其进行规制。2016年4月，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校園欺凌专项治理的通知》，同年11月教育部等九部门印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，2018年4月国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》（以下简称《年行动通知》），2021年1月教育部办公厅印发《防范中小学生欺凌专项治理行动工作方案的通知》，表明对中小学校园欺凌问题已经逐步上升到国家层面上来研讨;而2017年分别由国务院办公厅和教育部等十一部门印发的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》和《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《治理方案》）则进一步深入到综合治理的角度来策划防治举措。

一方面，从制度层面上来看，这几年发布的政策性文件，更偏向于以专门问题专门处理的考虑来防治校园欺凌问题，但专项治理的方式并不能产生长期有效的结果，且这些政策性文件更多的是从宏观层面对校园欺凌的治理进行原则性指导，缺乏具体化实践性操作措施。此外，目前对校园欺凌问题的防治大多是政策性文件予以规定的，对未成年人欺凌事件中的保护与惩治措施的部分条款虽然散见于《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《未成年人学校保护规定》《中小学教师实施教育惩戒规则》，以及尚在草拟过程中的《学校安全条例》等规范性法律文件之中，但这些法律条款更侧重于对未成年人的教育保护而非对校园欺凌问题进行专门治理。

另一方面，从主体层面上来看，学校是校园欺凌事件的直面者，有效的反欺凌防控离不开学校这个不可或缺的主体，《治理方案》为各地区学校设置学生欺凌治理委员会提供了相应的法律依据，但这仅仅是反欺凌防治的起点，需要进一步明确其职能范围，加强反欺凌专业培训以提高内部人员的职业素养。同时，家庭是青少年的第一所学校，教导其树立正确的价值观对其健康成长起着重要作用，而失衡的家庭教育更容易导致校园内欺凌行为的发生。此外要注重发挥教师和学生的调解效能，教师与学生以及学生与学生之间的沟通和交流机会相对较多，双方之间的互通性较强，更有助于处理欺凌问题。

三、中小学校园欺凌的域外治理研究

国外对校园欺凌的研究早在20世纪七八十年代就开始着手，各个国家在结合自身国情的基础之上形成了别具一格的校园欺凌法治化治理路径，对我国校园欺凌的法治化治理具有一定的借鉴意义。

（一）挪威

挪威作为最早研究校园欺凌问题的国家，旗帜鲜明地形成了集研究、赋能和监督为一体的现代化欺凌防治综合治理体系。挪威校园欺凌综合治理的模式大体可以归纳为三个方面：一方面，在全国各地的中小学学校内开设并推行综合性校本欺凌防治项目，在研究与实践的基础上为校园欺凌提供科学性的理论指导和工具支撑;另一方面，通过签署发布《反欺凌宣言》《校园环境法案》《中小学教育法》等系列法律规章，积极组织开展不同层次的欺凌防治专业培训以培养适格人才，并向社会开展讲座、研讨会等以普及反欺凌教育和意识，从而赋予校园欺凌各方防治主体一定权能以维护其自身合法权益;此外挪威还通过引入第三方绩效评估制度、绩效信息公开制度和薄弱学校区域重点攻坚制度等建立了全方位的绩效监督保障机制，形成社会公民监督和政府问责互相配合的欺凌防治监督体系。

（二）新西兰

新西兰通过由教育部等15个组织的代表所组成的欺凌防治咨询小组，在吸收集体理论的基础上，运用全校参与模式、开发无欺凌框架、绘制校园欺凌规制学校路线图等三种主要方式开展校园欺凌防治工作。全校参与模式包括思考学校的方式和改变学校环境的过程两方面，加强了学校、学生、家长乃至社区的沟通和联系;无欺凌框架是通过开发政策支撑、文化氛围、学生及领导的支持、专业学习与发展、多方主体共商等核心要素，共同构建欺凌防治框架;校园欺凌规制学校路线图则是分为准备计划、收集证据、实施行动以及审查和维持等具体工作程序步骤。63C49FE8-8837-41A6-9F96-3E0F71BC7209

（三）美国

美国遵循着从预防到处理再到救济的防治思路对其国内的校园欺凌问题进行治理。在预防方面，虽然联邦政府尚未有具体的联邦法案适用于校园欺凌，但相关的如《校园安全法》《安全无毒与学校社区法》《校园禁枪法案》《残疾人教育法》《不让一个孩子掉队》等等法案也切实保障着校内学生乃至残疾学生的学习环境和人身权益，同时地方各州以佐治亚州的《佐治亚州反欺凌法》为始，在之后的时间中都制定了相关的反欺凌法案和反欺凌政策。而在处理和救济方面，在校园欺凌发生的事中和事后实行严格的报告制度和公正的调查程序，逐步遵循记录、调查、上报、处理等工作流程进行处置，酌情予以教育惩戒或司法惩处。

（四）日本

日本自20世紀80年代以来其国内校园欺凌问题的爆发具有周期性且间隔时间逐渐缩短，因而为了有效控制校园欺凌的发生几率，推行以政府立法规制为主导，其他社会主体共同参与的协同治理防治思路。具体地说，日本通过2013年颁布的《防止欺凌对策推进法》，辅之相关的法制规章如《校园欺凌综合对策指南》《学校教育法》《少年法》《少年审判规则》等对校园欺凌形成了较为全面的法律规制手段，其中明确了政府、学校和社会各方主体的权责。政府通过设立全国咨询与举报机制、夯实财政保障支撑、开展反欺凌调查与研究等等措施强化反欺凌防治力度;学校和教职工通过营造安全校园环境、推行素质道德教育、加强反欺凌专业培训等等方式为发现与处理校园欺凌问题保驾护航;同时鼓励社会各方主体如社区、媒体和非政府组织积极介入防治校园欺凌过程中，并及时援助困难群体。

通过剖析上述四个国家治理校园欺凌的方式，能够对我国的反欺凌防治产生如下启示：第一，要注重发挥政府的总领性作用，域外各国的制度化治理方式是共通选择，因而在制定专门的规范性法律文件的前提下，以专门性法规为主并配合其他规范性文件进行协调规制以形成制度化、体系化的治理模式。第二，要注重发挥以学校为主体的反欺凌机制，校园欺凌是发生在特定范围内——学校的一种霸凌现象，校内的厕所、非监控区域等偏僻地方更是高发之处，因而更需要学校发挥主观能动性，以积极有效的方式参与校园欺凌防治。第三，要注重发挥社会的外部监督作用，社会主体虽然在反欺凌防治过程中只起到间接性作用，但随着大众法治观念的增强，社会各界对校园欺凌预防和处置全过程的持续性关注既能够提高治理效率也能够提升法治化防控水平，保障校园欺凌防治的公正公开与透明。

四、我国校园欺凌治理法治化的完善举措

在法治中国建设的时代背景之下，实现对校园内频繁发生的欺凌事件的法治化防控，是维护政府、学校和学生自身等各方主体权益的切实需要，也是实现依法治国、依法治校的重要保障。一般来说，国内外对社会公共事件的治理遵循着事前预防、事后处理和救济的防治思路，这是在长久实践的过程中所吸取的宝贵经验。面对校园欺凌事件，因其所具有的隐蔽性、反复性等特征，则更加侧重于事前的预防机制，在充分预防的前提下，才能够减少校园欺凌事件的发生概率。因此，可考虑“内外协同”的防治理念，即对内加强认知式治理，在内在认知上改善文化环境，培育友善价值观;对外加强制度化治理，在外部规制上发挥制度保障和社会的监督保障作用，通过内外两方面的协力合作实现校园欺凌的有效防控，不失为实现中小学校园欺凌法治化的一条理性治理思路。

（一）内治：认知式治理

认知式治理是一种事前的预防治理机制，是通过塑造与改善青少年的认知方式来达到防控校园欺凌的效果。众所周知，人的行为都是在一定的认知基础之上做出的，只有在全面、客观的认知前提下才能够做出合法合规的行为。要减少欺凌事件的发生，以内部防治的视角出发可以从改善其认知方面予以着手，即改善中小学生所处的文化环境，培育友善价值观，使其在健康良好的文化氛围之中实现与同学之间的和谐相处，因而学校和家庭甚至于社区发挥着不可替代的作用。对学校来说，要善于挖掘优秀传统文化中的“兼爱”“仁者爱人”等思想，利用校内丰富的图书资源引导学生积极参与校内阅读，并通过板报、文化墙、开展每周阅读之星活动等宣传形式使互助友爱的思想根植于学生内心之中;也可以在日常课程设置中增加素质教育类课程，合理引入社会主义核心价值观教育，注重培养提高学生的友善价值观;还可以通过开设反欺凌课程，开展反欺凌文化周等活动提高学生的反欺凌意识以维护其自身权益。对家庭乃至社区来说，均衡的家庭教育观对青少年的成长起着至关重要的作用，既要家长发挥示范作用，言传身教，与家人、邻居和谐相处，与社区联合开展形式多样的爱心文化家庭实践活动，带动学生在日常中践行友善价值观;又要在日常生活中将中小学生的精神成长需要和物质成长需要并重，加强父母与孩子之间的沟通和交流，倾听青少年的心声并对其倾诉及时地做出反应，共商解决之策，从而使其能够及时抗争校园欺凌行为。

（二）外保：制度化治理

就外部的防治而言，则是要着手于欺凌行为的外在规制，形成制度化、系统化的防治保障体系。对校园欺凌的外部规制分为制度保障层面和社会监督保障层面。一方面，要发挥好法律法规的制度保障作用，积极预防和处置校园欺凌行为。前已述及，专门性校园欺凌防治法规的缺失不利于在实际防治工作中做到规范化、常态化和法治化治理。随着《治理方案》《年行动通知》的出台，各地方省市也逐步出台了类似如《天津市预防和治理校园欺凌若干规定》的地方性规范性文件。考虑到我国幅员辽阔的地理背景，先立足于地方性反欺凌立法，在充分吸纳地方性法制实践的基础上再进行适用于全国范围内的反校园欺凌立法具有一定的可采性。但在此后制定的专门性反欺凌法规条款中，可强化以下两方面的制度设计：第一，要妥善设置并落实学生欺凌治理委员会的组织、协调和指导职能，各个学校的学生欺凌治理委员会是处理本校欺凌事件的首要机构，其根据当地校园情况制定的校园反欺凌实体和程序工作文件要走向实际，并在治理不力的情况下承担相应责任。第二，参照诉讼法的调解制度，在校园欺凌法规中建立起健全完善的同伴调解和混龄调解制度。同伴调解制度侧重于将欺凌旁观者或者同龄学生转变为欺凌调解者，使其主动运用调解方式来劝阻欺凌双方当事人，最终达成双方和解的效果;混龄调解制度则侧重于将老师和非同龄学生转变为欺凌调解者。当欺凌行为发生时，这种行为也可能会对旁观者产生仗势欺人的想法，进而逐渐使其成为未来的欺凌侵害者，但旁观者一般都属于侵害者的同龄人，这类人了解侵害者的性格特征和行为态度，更能够以同理心来看待欺凌中的冲突，因此通过对其培训与宣传引导能够创造性地避免更为严重的校园欺凌事件的发生。而混龄调解作为同龄调解制度的补充，也能够起到避免欺凌的效果。63C49FE8-8837-41A6-9F96-3E0F71BC7209

另一方面，要发挥社会的监督保障作用，即以社會传媒等公共平台为主的外部监督保障作用。我国的校园欺凌现象在很长一段时期内持续存在，但直到近些年才逐渐引起社会的关注与讨论，不可否认这与社会传媒的广泛传播密切相关。社会传媒等公共平台是社会舆论宣传和讨论必不可少的方式之一，随着法治观念日渐深入人心，社会传媒在加强法治意识，提高社会法治化水平方面的作用日益凸显，因而其在探究合理的反欺凌治理路径方面具有明显优势，也能够对当前防治校园欺凌的实践进行有效监督。

五、结语

校园欺凌问题由来已久，治理校园欺凌并非一朝一夕就能完成，要结合当前法治建设的时代背景推进校园欺凌防治常态化、规范化发展。当前我国偏向于以政策性文件为主进行专项治理，未充分重视学校、家庭等主体的指引作用，因而在此后的治理中既要从内在层面上注重认知式治理，培育友善价值观，又要从外在层面上注重制度化治理，制定专门的反校园欺凌法规，并加强社会传媒等公共平台的监督保障作用，逐步实现校园欺凌的法治化防治。

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