农地“三权分置”制度的完善

张嘉敏

摘  要：本文通过梳理农村土地经营制度改革的过程，从科斯定理的视角出发，指出当前农地“三权分置”面临的问题包括了产权不明晰，交易成本过大以及公权位的“缺位”与“越位”，并试图针对这些问题提出相应的改革建议。

关键词：三权分置;科斯定理;产权;交易成本

我国正处于快速推进城镇化和经济转型的关键时期，农村土地流转、劳动力转移等现象普遍，土地细碎化问题突出。在此背景下，国家提出新一轮土地改革制度，以坚持集体所有权、 落实农户承包权、放活土地经营权为基础，为农民赋予流转土地权能，推进农村土地适度规模化经营，为土地担保和抵押释放空间，为农民造富。本文将通过梳理农村“三权分置”制度的变迁过程，从科斯定理的角度解读目前农村土地流转出现的问题，针对性的提出建议。

一、农村土地 “三权分置”制度概述

1.农地“三权分置”制度的内涵

农地“三权分置”制度，是以集体所有制为前提，通过落实、稳定、放活三种有力措施，有效分离经营权和承包权，通过流转土地经营权，从而形成集体所有权、土地承包权和经营权的“三权分置”的权利结构。农民可以按照自主意愿直接经营土地，也可以将经营权流转给他人使用。

2.农村土地经营制度变迁过程

新中国成立后，农村土地经营制度变迁可以根据经营主体变化分为三个阶段。第一个阶段为1949年到1978年之间。在此阶段，农村土地产权不分离，土地所有者和使用者為同一经营主体。具体来说，在1954年之前，农村土地完全私有，农民独立经营，可以对土地进行出租买卖。在1956年之后，农民土地所有制被集体土地所有制所取代。土地经营主体变为集体，由集体统一管理，组织农民进行农业生产劳动。第二阶段为1978年到2014年，在此阶段，农村土地承包权和经营权分离。1978年秋，安徽凤阳小岗村18民村村户冒死实行包产到户，农民生产积极性得到极大提高。十一届三中全会后，国家实行家庭联产承包责任制，将土地和其他生产资料分给农民，该制度迅速在全国范围内推广。1986年，我国颁布《民法通则》，从法律角度出发将农村土地所有权和使用权分离，标志土地所有权和承包权进入“两权分置”阶段。第三阶段为2014年至今。在此阶段，农村土地所有权、承包权与经营权实现“三权分置”。实际上在此主张被正式提出之前，我国广大农村地区内农地所有、承包与经营由不同主体进行的情况已普遍，与“三权分置”情况相似。

二、从科斯定理视角分析“三权分置”制度

1.科斯定理内涵

科斯定理指出，当交易成本很低或不存在时，只要初始产权界定清楚，市场可以通过自发交易达到帕累托最优，实现资源有效配置。当交易成本大于零时，初始产权界定的结果直接影响到最终资源配置效果。也就是说产权界定是否明晰，交易成本多少将影响资源配置效率。通过明晰产权，极大程度降低交易成本，可以有利于市场交易的达成。此外，科斯定理也指出当多种制度和交易成本同时存在的情况下，交易双方会自发选择交易成本较低的制度，导致制度竞争情况的出现。

2.科斯定理视角下的“三权分置”问题

（1）产权界定问题。我国土地承包经营权和经营权性质不明，容易造成交易双方纠纷，使得交易成本增加，阻碍农村融资进程，降低市场交易效率.

（2）交易成本问题。首先，我国目前仍未建立公开透明的土地流转交易平台，市场存在信息不对称问题，交易土地信息、市场价格与潜在交易对象等信息难以方便获取，导致交易成本增加。其次，因农民在流转土地更倾向于将土地交给知根知底的人，使得当前土地流转最主要的流入方为当地的种粮大户，而其他希望流入土地的经营者在搜集信息时需要付出更多的调查成本，对于农户的信息获取也存在较大困难。此外，相较于规模更大的土地经营者，单个农户的谈判能力欠缺，而当希望流入土地的经营者面对数量过多的农户逐一磋商时，很容易出现“钉子户”，交易也难以达成。

（3）公权力的“缺位”和“越位”。当产权不明晰、交易成本过高时会导致市场失灵，此时市场机制不能发挥作用，需要政府“看得见的手”干预调控，但干预本身也会导致新的产权混乱，提高交易成本。其次，“三权分置”制度本身就具有多重价值目标，在具体实施过程中难免有公平和效率目标之间的冲突。

三、结语

为了更好解决农地流转面临的问题，可以从多方发力。第一，明晰所有权产权主体我国的集体经济组织主体在在法律上缺乏明确界定，难以确保其正式合法地位。应尽快界定集体经济主体含义，明确其具体组织形式，确保其受到国土部门监督，同时对村民负责。同时也要规范集体经济组织成员管理，明确成员标准，对成员身份及时认定登记，定期更新成员信息，确保信息动态更新，准确无误。 第二，减少交易成本。建立覆盖范围广、公开透明的信息发布平台和价格机制，由政府职能部门进行监督管理，增强平台公信力;完善农业服务机制，为农业生产提供市场、劳动力、技术等服务，进一步优化农业补贴，保障农业经营者利益;建立健全纠纷和调解处理机制，切实解决农民在土地流转过程中出现的纠纷问题，保证农户权益，促进土地经营权流转。第三，土地经营权物权化。推进土地经营权物权化，使得农民在进行土地经营转让时拥有占有、使用、经营、收益等权能，切实推动农地抵押，推进土地规模化经营。

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