国家善治导向下公共政策审计优化路径分析

摘要：公共政策审计是国家审计体系中非常重要的组成部分，对于提高政府治理能力、维护社会公共利益有重要的价值与意义。文章围绕国家善治导向下公共政策审计的优化展开研究，在对相关概念进行辨析的基础之上，分析了公共政策审计理论体系架构，并探讨了优化公共政策审计的路径。

关键词：国家善治；公共政策；审计；优化路径

基金项目：吉林省社会科学基金项目（青少年研究专项）“重大应急事件中青少年群体的动员与响应机制研究”（2020Q2）。

作者简介：郭璐，东北师范大学政法学院博士研究生（吉林长春130000）。

中图分类号：D035；F239.4文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）05-0017-04

国家审计是推进国家治理的重要基石，在国家治理体系中发挥着“免疫系统”的作用和功能，国家治理效能的提升离不开国家审计的参与与介入。国家审计涵盖的范围非常广，其中对政策运行开展审计是国家审计的重要组成部分之一。公共政策审计通过对政策规划、制定、宣传、落实、执行的全过程进行监督评估，及时发现其中存在的漏洞，并对各类风险隐患作出预防和警示，从而有效保障政策的回应性、公平性、适当性，提高政策落实与执行的效度。公共政策审计是政策落实的“督察员”，是实现国家善治的有效工具，对于保障中央政令畅通、提高政府治理质量、维护社会公共利益具有重要意义。

一、公共政策审计的概念辨析

关于公共政策审计的基本内涵，目前学术界普遍采用王姝的观点[1]，即站在公共政策对于国家治理的必要性角度加以探讨，认为公共政策审计是由国家审计机关实施的针对公共政策主体、公共政策执行过程中的权力运作、公共政策所取得的绩效等，进行的监督、审查、评价活动。公共政策审计的维度主要包括三个方面：形式、事实及价值。除了发挥监督评价作用之外，公共政策审计还有一项重要职能，即为政策制定出台提供必要的咨询服务。王姝关于公共政策审计的内涵界定具有一定的典型性与代表性，且表现出思维的开创性与前瞻性，明确指出了国家审计机关是公共政策审计的主体，此外对审计的对象和依据也作了明确说明。该定义是结合多年政府审计的实践经验对公共政策审计实务的理性概括与归纳，但该定义也有一定的狭隘性和局限性，对于提升国家治理效能、实现国家善治的作用有限。

首先，上述定义将公共政策审计的对象界定为公共政策的执行情况与执行效果，这种界定方式将公共政策本身排除在外，具有一定的狭隘性，它忽视了对政策本身是否科学、是否合理的评估审计，只论及对公共政策执行过程中的权力运作及执行落实成效的审计。而根据政策科学理论的相关观点，公共政策的评估范围应该包括政策的具体内容、方案、执行情况、执行效果等，也就是说公共政策审计应该覆盖公共政策从制定到执行的全过程，应该具备事前预测评估、事中现状评估、事后结果评估等结构单元。另则从公共受托责任理论来看，公共政策全过程都应隶属其内，不能割裂，将审计对象仅局限于政策的执行情况和效果，这与该理论的核心要义是相违背的。

其次，关于公共政策审计的实施主体，前述定义将其界定为国家审计机关。事实上，从政策科学理论的相关观点来看，公共政策审计的主体应具有多元化特点，公共政策评估至少应包括两大方面，即内部评估与外部评估。就内部评估而言，评估主体应涵盖政策的执行部门、监督部门等行政部门；就外部评估而言，评估主体则应包含立法部门、司法部门、社会中介评估组织、专门的政策研究机构、大众传媒及社会公众等，多元化的评估主体体系有助于提高评估结论的全面性、客观性与准确性，有利于全方位地维护公共利益。因其专业性和独立性，国家审计机关在外部评估主体体系中占据优势地位，承担着主要的評估审计工作，但它并不能代表全部的审计主体，它只是其中的组成部分之一。

再次，公共政策审计的概念界定应包含审计目的等内容，也就是说通过该项审计可以为国家治理提供哪些方面的助益，只有明确了目的，公共政策审计的内涵才更加全面具体。前述定义中对公共政策审计的目的作了一定说明，事实上，从不同的角度理解公共政策审计的目的，可能会有不同的结论，比如站在政府审计视角来考察，可将公共政策审计的目的界定为促进政策的落实和执行、提高政策执行力、实现预期的执行效果；从政策科学的视角来看，公共政策审计则在于为政策的优化和改进提供依据，使政策的制定和落实更有助于公共问题的解决，使决策者在制定相关政策时更加有章可循。所站角度不同，对公共政策审计目的的认知也不尽相同。政府审计角度下，公共政策审计主要是为政策执行提供保障，它的关注点在于政策的执行与落实过程。

总而言之，结合前述定义，同时虑及其欠缺之处，笔者将公共政策审计的概念内涵描述为：公共政策审计是多元审计主体针对公共政策从制定出台到落实执行全过程开展的监督、评价、审查活动。在此过程中，需要借助特定的方法、按照一定的标准来推进审计过程，以使审计结果能客观、公正、全面地反映公共政策的内容是否合理、执行是否高效、是否达到了预期效果。公共政策审计的核心目的在于促进国家治理效能的提升。

二、国家善治导向下公共政策审计的体系架构

国家善治的本质是在社会管理过程中实现公共利益的最大化，对于推进社会稳定、和谐发展具有重要意义。国家善治要求政府从更加宏观的层面提供精准化服务。公共政策审计则为实现国家善治的目标起到了促进作用。为此，需要对国家善治导向下公共政策审计的体系架构进行分析。

（一）公共政策审计的主体

通常来说，公共政策审计由国家审计机关负责实施，也就是说国家审计机关是公共政策审计的主体，2014年10月，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，对国家审计机关的主体地位作出说明，认为国家审计机关有对政策的落实、执行进行审计的职责。公共政策评估事实上包括内部评估与外部评估两大部分，由此形成了多元化的政策评估主体，涵盖了与公共政策有关联的所有组织或个人[2]。内部评估主体如政策监督等部门，由于其与政策制定和执行主体存在隶属关系，其评估经费常常来自上级部门拨款，因此地位较为被动，很难完全独立地开展评估工作，评估内容和评估标准的选择都会受到独立性不足的影响，无法保障评估结论的公正性、可靠性。相对内部评估主体而言，外部评估主体独立于政策制定和执行主体之外，具有较强的独立性，因而评估工作较少受到政策主体的干扰，评估结果相对更为客观公正。由此可见，公共政策评估应尽可能地由外部评估主体来负责实施，这也是国家民主化的集中体现[3]。8E9D7F09-7B5A-42F7-BA03-FEDC008BC8EC

公共政策审计类型有很多，在所有的审计类型中，审计机构都具有良好的独立性，都与政策主体相分割，也就是说其本质是一种外部审计。作为监督机制的组成部分，公共政策审计能及时发现政策制定落实中存在的缺陷与漏洞，因此它同时也是一种政策纠偏机制。公共政策涵盖的领域非常广泛，包括宏观政策、微观政策、产业政策、文化政策、社会政策等等，且通常具有跨行业、跨部门的特点，仅凭国家审计机关单一主体完成对各类型政策的评估审计显然是不现实的，国家审计机关不可能具备各个领域的专业知识与人才配备，其资源的有限性决定了必须让其他审计主体参与进来，通过协同合作开展公共政策审计，才能取得最佳的审计成效。鉴于此，应积极推进公共政策审计主体体系的多元化构建，扩展主体范围，将更多的组织机构纳入主体体系，比如立法部门、司法部门、新闻媒体、社会独立评价机构等，从而提高审计评估结果的全面性、公正性、可靠性。

（二）公共政策审计的客体

公共政策评估理论发展的四个阶段包括运用实证研究法测量和评估政策执行效率阶段、评估政策实施是否达到预期目标的描述阶段、评估政策对于公共问题解决所发挥的效能的判断阶段、主张多元价值观的协商阶段。我国的公共政策审计发展至今，已走过了仅关注结果的审计阶段，向关注政策本身及执行落实情况的多元化审计模式转型。同时，四个阶段的演进也从另一侧面反映了政策评估客体的转型升级。

公共政策审计不应仅停留在政策执行审计维度，而应有所拓展，向关注政策全过程转变。公共政策审计的客体应涵盖三个方面：其一，公共政策规划审计，即对政策的可行性、优势与不足进行评估审计，由于该项审计在政策规划制定阶段进行，因此能发挥未雨绸缪的作用，即为政策的完善与改进提供依据，使之更具效率，有效降低负面后果的发生率。其二，公共政策执行过程审计，主要针对人员、经费是否满足政策执行需求，政策效果是否有保证等开展审计，并及时发现执行过程中的问题与不足，形成反馈意见，促进政策纠偏。其三，公共政策执行效果审计，主要审计政策执行形成的效果是否符合预期，是否有利于解决公共问题，所提供的公共服务品质好坏等等。

（三）公共政策审计的价值标准及取证方法

首先，公共政策审计主要是评估政策是否正确及其发挥的客观效果是否有利于公共问题的解决，前者即价值评判，后者即事实判断[4]。就价值评判而言，一般有三个方面的审计标准：其一，审计公共政策的制定是否立足于公众的切实诉求，即政策的回应性状况如何；其二，公共政策的制定是否将所有社会阶层皆考虑在内，有失公允的公共政策应该及时纠偏，这是保证公共政策公平性的客观要求；其三，公共政策的制定执行对于解决公共问题所能发挥的效能有多大，即其适当性问题。就事实判断而言，其所涉及的审计标准也包含三个方面：第一，审计公共政策执行所产生的效果与预期效果之间的差距；第二，审计公共政策的执行是否具有较高的效率；第三，审计公共政策的执行对公众诉求的满足程度。

其次，选取何种方法开展公共政策审计，在很大程度上决定着审计结论的科学性和准确性，因此，审计主体应结合实际需要选用适宜的取证方法，一般来说，公共政策审计有定量评估和定性评估两类，前者包括数理统计法、计量经济学研究方法、运筹学研究方法等，其优势在于能规避审计主体的个人主观认知发生偏差，后者包括内容分析法、价值分析法、专家咨询法等，这些方法有助于对公共政策进行价值判断。

（四）公共政策审计的功能与作用

从本质上来讲，公共政策审计相当于国家治理体系中的“免疫系统”，它发挥着政策纠偏的作用，具有预防和警示政策运行中的风险隐患、揭示政策执行中的漏洞与不足、抵御政策偏离预期目标的风险等功能。

首先，由于对政策规划的高度关注，公共政策审计可以及时发现政策潜在的问题与不足，尤其是一些苗头性的问题，可以通过事前纠偏机制来对政策主体作出风险预警，以避免局部性问题向全局性问题升级转化，正是由于公共政策审计具有前瞻性和探索性特点，因而可以起到良好的预防政策偏差作用。

其次，公共政策审计能通过监督和评价政策执行状况揭示其中存在的违法违规、损害公共利益等问题，由此对政策执行中出现的漏洞进行及时弥补，使政策执行更具效率。

再次，公共政策审计具有抵御政策偏离预期目标的风险的功能，它可以向政策主体提供准确全面的政策运行数据，促进相关制度的健全与完善，规避政策运行中各类风险的发生。

三、国家善治导向下公共政策审计的优化策略

实现有效的公共政策审计对于达成国家善治目标具有重要意义，在明晰了国家善治背景下公共政策审计的整体架构基础上，公共政策审计的内容、范畴及方式也更成熟。但毋庸置疑，当前公共政策審计过程中的主体结构、客体范围、价值标准及取证等方面还有待进一步优化。

（一）优化公共政策审计主体的结构

公共政策涉及的领域非常广泛，这就要求审计主体具有极强的专业性，才能胜任各项审计工作。我国审计机关的组织结构以科室条块分割为主，无益于跨度范围大的政策审计的开展。鉴于此，应结合公共政策审计的实际情况优化审计机关内部的组织结构，可尝试打破科室界限，立足于被审计政策性质与特点进行审计人员配置，集中优势资源针对某项政策开展全方位的审计评估，有效促进审计效率的提升，也更有益于发现政策运行中的问题与漏洞。此外，应构建公共政策审计的多元化主体体系，可学习借鉴美国等国家的先进做法，将财政部门、发改委、税务部门等皆纳入审计主体体系，形成多部门联合审计机制，有效规避审计机关专业能力不足的问题，充分调动各部门的优势资源，使审计结果更加科学、公正、客观、准确。

（二）扩大公共政策审计的客体范围

就当前的公共政策审计实务来看，审计的重点仍局限在经济政策领域，通过开展审计来评估经济政策的执行情况以及取得的实际成效。事实上，公共政策的范围很广，公共政策审计仅关注经济政策是远远不够的，国家审计应为维护国家总体安全服务，应覆盖与国家安全有关的各个领域，应关注关系公共利益的各项重大政策，也就是说政策审计应将经济政策之外的其他领域的政策运行也涵盖在内，比如加大对脱贫攻坚、乡村振兴、污染防治等方面的政策审计，加大政策审计力度，发挥常态化“经济体检”功能，从而形成全方位的政策审计样态。此外，公共政策审计应作用于政策制定、政策执行、政策终结等全过程，及时排查、化解公共建设中的各类风险隐患。

（三）健全公共政策审计指标体系

公共政策审计应具有健全的标准及指标体系，比如针对政策审计的形式标准，应关注政策运行是否合法合规。

首先，政策的规划制定应由具备相关资质的主体来进行，不得越权实施，制定的程序应符合相关法律规定，不应擅自更改，应注重程序的合法性。

其次，政策的执行主体也须具备相关资质，否则即为越权履职。而对于政策执行的审计，还应关注是否存在渎职行为，相关资金的使用是否符合法律规范。

最后，针对政策终结审计，应关注政策的执行结果是否符合相关规定，只有明确了衡量指标，才能体现公共政策审计基于形式、价值、事实三个维度的标准，才能保障和提高审计结果的客观性和公正性。

总之，公共政策审计是针对政策运行的全过程开展的监督评价审查活动，它是国家审计体系的重要组成部分。公共政策审计的理论架构包括审计主体、审计客体、审计标准与方法、审计功能定位等几个部分，为了提高公共政策审计的效率，使政策的制定、执行能充分满足解决公共问题的需要，应不断优化公共政策审计主体的结构组成，扩大政策审计的客体范围，健全政策审计的指标体系。

参考文献：

[1]王姝.国家审计如何更好地服务国家治理——基于公共政策过程的分析[J].审计研究，2012（6）.

[2]王士红，潘澳琳.公共政策审计研究文献述评[J].财会月刊，2021（12）.

[3]郑小荣，余莎.公共政策效果审计研究[J].审计研究，2021（1）.

[4]李晓冬.公共政策落实跟踪审计三维评价标准构建研究——以精准扶贫政策落实跟踪审计为例[J].会计与经济研究，2020，34（2）.

责任编辑：赵春燕8E9D7F09-7B5A-42F7-BA03-FEDC008BC8EC