农村基层党组织建设瓶颈溯源及破解路径

秦祥然 秦祖智

摘要：农村基层党组织建设，是落实党的“三农”政策和各项工作任务的战斗堡垒。调研发现，当前一些农村基层党组织建设面临弱化、虚化和边缘化等困境，究其原因，是村屯空心化与产业单一化等问题。为此，可从创新组织机构设置模式、改变组织领导班子和干部后备力量、因地制宜引导农民发展产业等方面破解当前困境。

关键词：农村基层党组织建设；困境溯源；建设路径

作者简介：秦祥然，中共灵川县委党校讲师（广西桂林541200）；秦祖智（通讯作者），广西中医药大学公共卫生与管理学院教授，正高级经济师，博士（广西南宁530200）。

中图分类号：D267.2文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）05-0070-04

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。“党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各种组织和各项工作”[1]，对做好“三农”工作、统筹城乡发展、推进乡村振兴具有重要作用。为进一步了解当前农村基层党组织建设存在的困难和问题，笔者近两年深入西部地区C市的部分村屯进行调研，发现村屯空心化、产业单一化等现象较为普遍，并导致基层党组织建设面临较多实际困难。如何破解困境、探索基层党组织建设路径是当前亟须研究的问题。

一、农村基层党组织建设在乡村振兴中的重要性

（一）加强农村基层党组织建设是乡村振兴的核心工作

全面推进乡村振兴工作的首要原则是坚持和加强党的全面领导，夯实基层党组织基础，使其成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。有人形象地把基层党组织比喻为党组织的细胞，正如平时所说的“上面千条线，下面一根针”，农村基层党组织这根“针”，上接各级党委政府，下连千家万户，是联系人民群众的桥梁和纽带，并始终处于党的工作的第一线。加强农村基层党组织建设是做好乡村振兴的基础和前提，是巩固拓展脱贫攻坚成果的保障，必须把它摆在乡村振兴工作核心位置上予以重视。针对乡村振兴工作，要严格落实中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，坚持省市县乡村五级书记一起抓。党政一把手是第一责任人，充分表明了加强基层党组织建设对乡村振兴的重要性。

（二）强化农村基层党组织建设是乡村振兴工作的组织保障

农村基层党组织建设作为党的全部工作和战斗力的基础，对于巩固党在农村的执政地位、密切党和群众的鱼水关系具有不可替代的重要作用。做好乡村振兴工作，必须大力加强农村基层党组织建设，不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，为全面推进乡村振兴战略提供坚强的组织保障。加强农村基层党组织建设，就是加强党的领导，使农村基层党组织成为乡村振兴工作的组织者、实施者和推动者，让有本事、有能力、有威信，能够真心实意为群众干实事、谋发展的干部走上村党组织书记岗位，挑起农村基层党组织建设和乡村振兴工作的重担。

（三）加强农村基层党组织建设是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要保证

作为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作的指挥者、组织者和实施者，农村基层党组织建设要以发展经济为第一要务，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，积极整合各方面资源，制定产业发展规划，在贴近实际、抓住特色、发挥优势的基础上，理清发展思路、找准发展路子，为乡村振兴战略提供产业支撑，提升工作实效，有效保障巩固拓展脱贫攻坚成果。

二、农村基层党组织建设面临的困境

在长期实践中，农村基层党组织建设虽然取得了显著成效，但同时也面临一些现实问题。如个别基层党组织领导核心作用不强，对党的路线方针政策理解不充分；部分基层党员干部素质不高，工作缺乏主动性和服务意识；一些农村集体经济薄弱，影响基层党组织战斗力；干部待遇酬薪低，工作积极性不高等。以西部地区C市为例，部分村屯基层党组织建设面临如下困境。

（一）干部队伍年龄结构老化，后备力量不足

干部队伍的综合素质直接关乎基层工作的开展。在一些农村基层党组织中，党员干部年龄结构偏中老年化，大部分受教育程度较低，干部队伍后备力量不足，队伍年龄与知识结构与当前农村工作任务严重不匹配。据对西部地区C市部分村屯的调查，该市30岁以下的农村干部仅占比7.1%，而60岁以上的占比42%。从受教育程度看，初中以下文化程度占比超过65%，高中以上学历、年富力强、思想开放的村支书、村主任在农村干部队伍中是稀缺资源。问卷调查结果也显示，83.6%的受访村委班子成员表示，当前农村工作最突出的问题就是农村基层党员干部队伍素质不高和农村基层党组织建设缺少对年轻人的吸引力。

（二）党员民主生活没有形成常态化工作机制，组织凝聚力有待加强

据对西部地区C市部分村屯的调查，该市农村党员民主生活过少，先锋意识淡化，党组织吸引力、凝聚力有待加强。部分党员理想信念弱化，对党员的初心意识已越来越模糊，不能很好认知“小家”与“大家”的辩证统一关系。据调查，个别地方组织党员支部活动甚至需要发放误工费才能召集党员参加。在查处发生在群众身边的“四风”问题时，不少村屯“苍蝇”被暴露出来。部分地方党建工作资金不足、党组织生活制度落实不够、党组织活动单一，导致对党员教育管理不到位，党员先锋模范作用未有效彰显，组织战斗力下降，并影响到乡村振兴工作的持续推进。

（三）组织培养后备力量的视野不够宽广

通过对C市30～40岁、初中以上文化程度、在外务工普通群众的调查发现，基层党组织对这一部分年富力强、有一定文化、有一定见识的年轻群体关注度不够，缺乏对他们的关心和培养。基层党组织干部后备力量培养方式还较为单一，关注面不够广、視野不够开阔。而这些群体正是解决基层党组织干部年龄结构老化、后备力量不足问题的中坚力量，应加强对这一群体的培养，有效提升基层党组织工作后备力量，夯实党的群众基础。

（四）班子成员生产与村务工作难以兼顾

目前农村干部工资待遇普遍不高，工资收入与付出不成正比，在一定程度上影响了村干部的工作积极性。以C市村干部工资为例，工资最高的也仅有1200元/月，最低的仅有100元/月。农村工作量大且繁重，党建、社保、国土、计生、民政、环境、调解、统计等所有工作最后的落脚点都集中在村级。部分村干部明确表示下一次换届不愿意再从事村干工作，其原因是报酬太低、任务繁重，收入与付出不成正比，群众不理解、不支持村干部工作，以及退休后无生活保障，工作与家庭难以兼顾。

三、农村基层党建工作面临的困境溯源

党的十九大报告指出，要着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。如前所述，目前农村基层党组织建设面临干部年龄结构老化、后备队伍不足、干部学历整体偏低的状况，而这些现象背后的实质原因在于农村人口向城镇迁移造成了乡村空心化，这也是当前我国大多数农村的现实情境，而且这一趋势还将继续加速发展。

城镇化建设是我国当前社会建设和发展的重要战略举措，在我国推进城镇化建设的进程中，农村人口迁移主要有两种方式，一是政策性迁移，二是自然迁移。政策性迁移主要是各种移民搬迁，例如国家重大建设项目移民、易地扶贫搬迁等，这种人口迁移方式一般是成建制的整村搬迁，相关的党建、行政等组织随之迁移并能承接。而自然迁移则是一个渐进的过程，时间跨度较长，遵循自然生存与进化法则，是一种适应自然和社会发展的自发的历史进程。其中更重要的是随着人口的自然迁徙，基层党组织和行政机构建设与人口迁移并未同步，这些迁移到城镇的村民由于现行管理体制所限，大部分人并未及时纳入所在城市的社区管理，亦由于常年在外缺乏与村屯的实际联系，组织对这一部分群体的管理实际上是脱节的，客观上造成部分向城镇迁移的村民游离在组织之外，这样便使村屯逐渐空心化，有村屯组织的壳、而无村屯群众的实。农村人口的减少使农村基层党组织建设工作失去了工作的对象与基础，干部缺乏后备力量补充。

人口流失是客观现象，而造成农村空心化的根本原因还在于核心产业的缺乏。以C市为例，大部分村屯还是传统的单一种植业。核心产业的缺乏和人口向城镇迁移是造成村屯空心化进而影响基层党组织建设工作成效的两个重要因素，产业缺乏是根，村屯空心化是果。农村核心产业的缺乏，使村民不断向城镇迁移、寻找新的生存空间和发展机会，造成村屯空心化；村屯空心化使基层组织失去工作阵地与基础，战斗堡垒和政治引领作用难以发挥。乡村振兴是国家的大战略，核心问题是产业振兴，而产业的关键要素是人才和资本。从当前发展趋势来看，城镇化是一个不可阻挡的趋势，特别是随着农民新生代不断成长、进入社会，体面、轻松的工作生活方式成为新生代农民的追求。面对群众生产、生活观念的变迁，基层党组织亦应与时俱进，适时调整工作思路，在机构设置、干部培养与管理、组织凝聚力与战斗力发挥等方面创新思路，以实现与工作对象的同步转移，使党的基层组织工作生命力长青。

四、农村基层党组织建设路径

（一）把壮大发展农村经济作为首要任务

党的十九大报告指出，要构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。当前正处于全面推进乡村振兴的关键时期，“空心村乡村振兴的关键在于突出‘产业兴旺’”[2]。农村要抓住“发展”这一要务，理清乡村发展的动力机制与着力点，这也是检验农村基层党组织建设工作成效的重要指标和尺度。具体可从两方面开展工作。

一方面，做好干部队伍建设工作。通过创新识人、选人、用人机制，为基层组织经济发展选准配强班子，让经济能人进入班子带动地方发展。要不断提升干部素质，树立发展是第一要务的观念，村干部要带头学习致富技能，形成提素质、促发展的良好氛围。另一方面，抓好组织建设和集体经济。要围绕农村发展需求创新基层组织设置，深化农村综合改革，推动农业经济发展，及时调整党组织的设置，改进工作方法和活动方式，找准党建与产业发展的最佳结合点，将组织设置与产业发展融合。要借鉴革命年代“将组织建在连队”的经验，积极推行“支部+协会”“支部+合作社”“支部+公司”等模式，将党组织建在产业链上，实现党建与产业发展双向互动。在此基础上，切实发展壮大村级集体经济，从而扩大产业规模，实现基层组织工作与产业工作的有机结合。

（二）提高农村干部素质，增强农村基层党组织战斗力

组织的战斗力是由所有成员构建的，干部素质高低决定了组织战斗力的强弱。一方面，着力解决干部队伍问题，既要保证干部队伍的规模，也要保证干部队伍的质量。通过建立传帮带制度，开展“标杆支书”选树工作[3]，建立优秀人才后备力量数据库，改善干部队伍年龄偏大、素质偏低的状况，提高干部队伍的整体素质，巩固党在农村的群众基础。另一方面，加强干部教育培训，着力提高农村现有干部、党员的素质，优化存量结构。同时，要建立和健全各项机制，通过落实“三会一课”、组织生活会、民主评议党员等制度，加强对党员领导干部的日常管理监督，扎实开展提醒、函询和诫勉工作，推动干部约谈常态化。

（三）规范村级公共事务管理决策流程，提升基层党组织公信力

农村村级公共事务的管理与决策涉及全体村民的切身利益，群众关注度高，也是基层腐败的重要防控点。通过健全公共事务管理决策流程，加强基层组织管理的规范化、民主化、公开化，改变执政党基层干部的行动逻辑，即从“为我”走向“为他”[4]，构建组织放心、群众信任的基层党组织，提升组织公信力。具体可从两方面探索实施路径。

一方面，构建立体化村干管理制度体系。制度一经确立，就成为激励或约束人们行为的刚性规范，具有绝对权威性。制度具有的激励性会产生正动力，激发人们积极主动作为；同时，制度的约束性让人们避免“不可为”和防止“不作为”[5]。通过健全各项管理制度，明确村干部岗位责任制，让所有干部“有为”“能为”，亦知道“不为”的边界，实现干部管理的制度化、规范化。另一方面，规范村民事务决策程序和落实上级纪检监察制度。要规范村民事务决策程序，建立村民议事规则，对涉及村集体、村民的重大事项，诸如集体经济投资、村务财务管理、宅基地安排、山林土地纠纷调处等村民普遍关注的热点问题，要通过村民大会或村委班子进行讨论并作出民主决策，不留暗箱操作死角。同时，切实落实上级纪检监察制度，强化监督审查。可通过村务公开、聘请专职纪检监督员、定期召开村民代表座谈会等多种形式，主动接受村民对村集体重大事项的全方位监督。

（四）创新班子建设思路，构建基层党组织建设长效机制

针对目前农村基层党组织建设存在的问题，应创新思路，構建基层党组织建设长效机制，不断增强基层党组织凝聚力、向心力、战斗力。一方面，抓好项目创新。要推动基层党组织围绕各自具体目标任务，理清工作思路，开展创新项目立项评选，建立选项备案制、项目推进督导制，结合各领域党支部建设亮点工作和特色工作，认真梳理规范基层党组织建设工作方法，形成可供学习借鉴和普遍推广的一整套工作流程和规范，不断提升工作程序化和规范化水平。另一方面，拓宽基层组织班子选拔面。将退伍军人、外出务工经济能人、城乡农民企业主纳入日常联系范畴，有针对性地进行培养。要继续加大大学生村官的选拔、下派力度，鼓励优秀大学生扎根基层，服务“三农”。要培树领军人物，在不同领域、不同层次培养一批在基层党组织建设工作方面有觉悟有理论有方法的典型人物，以点带面，整体推动。此外，在逐步提高基层两委班子经济待遇的同时，要为其在职业发展上构建上升通道，建立针对农村基层党组织班子成员的选拔培养制度，鼓励其将基层工作作为职业发展的长期愿景。中央明确指出，要“加大从农村、社区优秀基层干部中考录公务员力度”[6]，关键在于各基层机构的具体落实、执行。近几年各省份公务员招录政策，面向基层的政策倾斜依然明显。这一模式对鼓励基层干部扎根基层、增强基层组织吸引力具有重要意义，值得继续探索和推广。

参考文献：

[1]中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》[N].人民日报，2019-01-11（1）.

[2]姜绍静.空心村乡村振兴的迷思与现实：基于农民视角的考察[J].农业经济，2020（12）.

[3]劳玲，周福朝.“三治”融合视域下广西河池乡村社会治理的实践探索与思考[J].传承，2021（2）.

[4]康晨.改革开放以来中国农村基层党组织建设研究[D].西安：陕西师范大学，2013.

[5]陈元中.制度优势转化为国家治理效能的动能与机理[J].传承，2020（1）.

[6]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报，2009-09-28（1）.

责任编辑：钟雪