清代新疆善后局的影响探析

新疆善后局是十九世纪七八十年代，清政府在收复新疆的过程中，处理各地善后事宜的主要机构，其建立对新疆经济民生的恢复起到很大作用，同时对在新疆建省具有非常重要的意义。新疆善后局的设置，除承担战后重建等基础任务以外，还对后续新疆废军府改行省，以及建省后新疆的行政体系设置，乃至相当长时间内新疆的一系列官职建制、经济措施等都起到重要作用。

清代时期，中央政府对边疆地区的管辖方式十分多样，其核心主要围绕着因地制宜与因俗而治的原则。针对新疆地区，清政府在建省前后实行的是截然不同的治疆方略，从建省之前采取以军府制为主体，伯克制、札萨克制和郡县制并行的行政制度，到建省以后，采取和内地划一的行省制为主体的行政制度，这中间是如何进行过渡的，就不得不提及曾经在新疆行政体制变化过程中起到十分重要作用的机构——善后局。

清政府收复新疆的过程中，面对遭到严重破坏的新疆，需要采取有力的措施来应对危机，恢复发展，促进生产。在西北边疆遭受各方面的破坏时，清政府如何合理地应对危机，如何缓解部队压力，又如何进一步恢复新疆地区的经济民生。为解决这些问题，善后局应运而生，成为清政府处理新疆问题的重要机构。

同时，新疆善后局有别于其他地区的善后局，具有一定的特殊性，其善后事宜开展、后续发展都对新疆地区有不同于其他地区的重大影响，尤其对新疆1884年建省起到了重要作用。

一、清军收复新疆过程中的作用与影响

新疆善后局的建立，使得长时间内饱受战乱摧残的新疆得以休养生息，得到进一步的恢复与发展。在长期饱受战乱以后，善后局组织各地屯田、垦荒，修筑城池，开设学堂，使新疆地区的经济得到迅速发展。这不仅为后来的新疆建省奠定了基础，甚至对之后20世纪初期，新疆地区保持长期平稳发展的局势有一定的基础作用。

清军西征之初，左宗棠就筹划新疆善后事宜，除恢复发展民生以外，还有筹集军费的意义。新疆地处西北偏远之地，粮草供应较为困难，如果所有的军需都从内地拨调，则成本高昂，且容易因为粮草不足而贻误战机。而设置善后局，不仅能恢复地方经济，也为清军一路作战提供粮草保证。所以在刘锦棠率领之下，清军部队一路急进，势如破竹，最终取得收复新疆之战的胜利，善后局在这之中起到了重要的保障作用。

二、建省前后行政体制变化中的作用与影响

新疆设立行省，也标志着新疆开始与内地趋同一致，正式实行郡县的政治体制。但郡县制度在新疆的实行也经历了漫长的过程。清政府试图在新疆建立起行省体制，实行郡县制，而这一改变的基础就是新疆善后局的设置。

清前期在新疆推行军府制，客观上促进了当时的社会安定。但随着新疆的安宁，官员吏治出现了腐败。在军府制管理体系之下，清朝政府派往新疆任职的多是武官，他们一般不直接过问生产、赋税等事务，而是多将注意力集中于治军之上，重视军政，轻视民政，这样就造成新疆“治兵之官多，治民之官少”的状况。此外，这些从内地到调派新疆任职的官吏，对于新疆的了解其实不够深入，长此以往，治理必然生变。吏治腐败，重军轻民，引发了严重的社会矛盾，最终新疆军府体系在十九世纪中后期全面走向崩溃。

随着清政府出兵新疆，并在新疆不断设置善后局，善后局逐步成为了新疆军府制向郡县制过渡的临时性政权，它填补了清政府在军府制瓦解后到新疆建省之间数年政治治理的空白。光绪三年（1877），左宗棠就已经明确指出了善后局在新疆改行省设郡县中起到的重要作用，“迨喀什噶尔事定，大事肃清，则北数城者皆成腹地，只须设局遴才办理善后，为将来改立郡县监司地步，而长治久安之策已基于此”[1]。在军府制瓦解以后，郡县制尚未完全建立之前，善后局在新疆各地区事实上行使着郡县地方政府的权力，发挥着郡县地方政权的职能，成为名副其实的过渡性地方政权。

新疆善后局之所以可以被称为过渡性地方政权，还因为善后局在处理地方的善后事宜时，呈现出以下几方面的特点。

首先，善后局直接参与了地方百姓的行政事务。善后局设立后，处理百姓的农业生产、案件纠纷、土地清丈、税务征收等事务，这同内地各县所起到的作用是相同的。内地行省体制，就是以县为基本单位，直接参与到人民的生活之中，直接解决百姓的民生问题。善后局直接参与民政，不像军府体系之下，官员需要借助伯克、札薩克来间接管理地方的行政事务，这是善后局同内地郡县制的相同之处。

其次，善后局重视民政事务，而较少干预军政事务。善后局设立的目的，就是为了更好地处理民政事务。其建立以后，也的确积极参与地方的民政事务。军队有军队的体系和规则，百姓和地方有百姓和地方的准则和方法。各善后局官员，多将着眼点立于民政之上，直接参与地方民政，不像过去军府制时期，重视军政，忽视民政，这样的做法也同样与内地的行省体系类似。

最后，善后局建立了非常完整的行政体系，各地的善后局向下对百姓负责，向上对上一级的善后总局负责，最后形成了非常完整的一套官员机构和行政建制。军府制之所以崩溃，和它自身没有形成这样一套层层负责，递进管理的体系有很大关系，没有形成管理和约束，军府体制就很容易走向崩溃和衰亡。而善后局搭起来的这样一套上下结构，与行省体制之下，各级官员层层向上负责的体系非常相似。

所以可以说，善后局的建立，使得郡县体系在新疆有了基本的雏形。新疆收复后，各地的抚恤百姓、恢复农业、组织生产以及征收赋税等各项事务，均由善后局官员与防营官员共同办理，这与内地的各郡县长官所行使的权力职责基本相同。在后来新疆该如何建立行省的考量之中，善后局所建立起的一套管理结构，自然而然成为了行省制的基础和郡县体系的模型。善后局建立起的官员体系，也完全符合郡县制的官员体系要求，所以最终新疆得以成功设立行省、改行郡县。

新疆善后局的设立同内地郡县一样，都加强了中央对边疆地区的管理，有利于巩固政府统治，防止地方出现割据分裂。善后局是新疆郡县制的前身，在新疆推行郡县制是建立在善后局的基础之上的。正是由于善后局的建立，使得郡县制度在新疆能够得以更好地实行，既促进了新疆行省的建立，又加强了中央政府对新疆的管辖，也加速了西北边疆同内地行政体制一体化的进程，有效地维护了祖国的统一。

除此之外，善后局对新疆建省后所设置的行政区划也有一定的作用和影响。新疆建省之前，各地设置的善后总局、善后局与善后分局，其管辖范围，同建省后新疆各地行政区划有很大的重叠和相似性。在新疆建省后设立的几“道”之中，“阿克苏道同东四城善后总局管理范围一致，喀什噶尔道同西四城善后总局管理范围一致”[2]。而在道以下所设置的直隶州、直隶厅等，也有许多与各善后局管理范围基本符合。原来的善后局所在的城市，大多成为新疆各道中的重要城市，绝大部分被设置为府、厅或直隶州等。例如，镇迪道的迪化府、吐鲁番直隶厅，阿克苏道的乌什直隶厅、库车直隶州，喀什噶尔道的英吉沙尔直隶厅、和田直隶州。这些地区的行政区划基本上都是源于原有的善后局的管理区域，所以不难看出，善后局为后来新疆建省之后的行政区域划分提供了雏形。所以可以说新疆建省之后的行政区划是搭建在各地善后局原有的管理基础之上的。

三、对建省后官员任用的作用与影响

善后局不仅是郡县制的基础和雏形，它在新疆建省前后官员任用方面，也有非常重要的影响。前文已提到，过往的新疆地区在选派官员时主要集中于满族大臣，很少选派汉族大臣在这里任职。但是在清军收复新疆一路设置善后局的过程中，不断选派汉族官员担任各部门官职，一定程度上改变了当时的官员结构，而且也改变了新疆建省后的官员分布。

从《新疆图志》中有关职官的记载中，可以看出这一时期前后军政官员比例的变化。以新疆建省之前，最主要的军政大臣伊犁将军、乌鲁木齐都统、喀什噶尔办事大臣为例，伊犁将军总计26人，其中汉族官员只有1人;乌鲁木齐都统总计37人，汉族官员只有1人;喀什噶尔办事大臣总计24人，其中汉族官员只有1人;担任这些军政最高长官的，绝大多数为满蒙官员，汉族官员数目非常少。

新疆建省以后，以最主要的军政大臣新疆巡抚、布政使和提学使等官员为例，新疆巡抚总计9人，其中汉族官员1人;布政使总计13人，其中汉族官员9人;提学使总计3人，其中汉族官员3人。可以看出，在新疆建省之后，汉族官员人数所占比例大幅度提高，有些部门甚至可以达到百分之百。虽然伊犁将军、伊犁副都统和塔尔巴哈台参赞等官职，仍然多选用满蒙官员，但由于行政体制的改变，这些官员手中的职权已大大缩小。这个变化的源头，就是清政府在处理新疆善后事宜时，选派大量汉族官员，最终改变了新疆原有的以满蒙贵族占绝对优势的官员结构。

除官员结构变化以外，善后局主要部门的负责人，也陆续成为后来新疆建省之后的核心官员。其实左宗棠早在清军收复新疆的进程中，就已经开始有了关于新疆设立行省的想法，而且他积极将这些想法用于实践中。在不断设立善后局的过程中，他认真拣择，选拔人才，为以后在新疆推行郡县制做好了人才储备。在数年里，他选拔了一大批优秀官员，诸如刘锦棠、张曜、金顺、谭钟麟、魏光焘、杨昌浚、祝应寿、陈宝善、陶模、饶应祺、徐占彪等。这些善后局官员后来都成为建省之后各道府厅州县的班底，如刘锦棠后来任新疆首任巡抚，魏光焘后任新疆首任布政使，第二任代理巡抚等。

四、对巩固政府统治的作用与影响

清前期，政府在新疆采取因地制宜、因俗而治的间接管辖﹐其中就有授予伯克品级，并给予一定处理地区事务的权力，伯克制度在清前期对于巩固政府在新疆的统治有一定的积极作用。但伯克们借新疆各级大臣的权势残酷剥削压迫各族人民，长此以往，便激化了中央与地方之间的矛盾、百姓同政府之间的矛盾，所以“官民隔绝，民之畏官不如畏所管头目，官不肖者玩狎其民，辄以犬羊视之，凡有征索，头目人等辄以官意传取，倚势作威，民知怨官，不知怨所管头目”[4]。长此以往，造成政府和百姓之间出现严重的隔阂，不利于政府统治。

在新疆爆发农民起义后，原有伯克们的土地被剥夺，等到清军收复新疆，已发现各处耕地早已“听兵民自占，旧时经界无可遵循”[5]。这说明，原有的土地制度被破坏殆尽，伯克制度已经失去了其生存的土壤，所以伯克制度的废除，势在必行。

新疆善后局在开展善后事宜时，也注意到这一点，各部门开始逐步削减伯克们的权力，各地善后局虽然会委派当地伯克承担一些事务，但其权限、地位比以前已大为降低。例如，田地赋税，伯克可以督促，但不能经办。各类“命盗、钱债、田土、户婚、事故各案件，概由局员查律办理”[6]。这表明，善后局逐步接手了原本掌握在伯克们手中的新疆的各项行政事务，各级伯克们能接触到的事务越来越少，其权力也在逐步削减。所以清政府在新疆建省以后，顺理成章地废除了伯克制度，这也是善后局对行政权力的掌握加深，而架空了伯克的权力所带来的结果。

除对内收归权力巩固统治以外，对外，善后局也起到了稳定边疆，扼制外敌的作用。新疆善后局存续期间，对新疆地区的经济恢复与发展起到了积极影响。新疆善后局开屯田，修水利，整顿吏治，恢复民生，使百姓不再流亡，能夠安于生活，为巩固边疆地区提供了充分的人员与物资保障，客观上起到了“实边”的作用，这对于清政府在西北地区的统治有强化作用。

此外，清军部队一路收复失地，一路恢复发展，新疆地区逐渐强盛，这对于在西北虎视眈眈的沙俄来说起到了一定的震慑作用。虽然没有完全停止沙俄侵华的势头，但是一定程度上延缓了这一进程。尤其在曾纪泽与沙俄谈判时，如果没有充分的军事力量、经济实力作为震慑，沙俄也不会轻易同意改定条约，所以善后局客观上也遏制了沙俄侵华的步伐，保卫了国家安全。

新疆善后局之所以在清代的善后局中具有特殊性，是因为其职能不仅限于恢复经济抚恤民生等，还在于它在新疆从军府制过渡到郡县制中发挥的重要作用。其特殊性体现在它作为善后局，却为新疆建省搭起了行政体制的雏形，具有十分重要的意义。它既承上，解决了新疆旧有的行政体制中存在的问题;又启下，通过各项善后事宜的开展，为新疆建省后的新面貌奠定了基础。新疆善后局全面推动了新疆经济、民生等各方面发展，在新疆近现代历史过程中，是一个起到了重要促进作用的部门。

参考文献：

[1]左宗棠.左宗棠全集·书信[M].长沙：岳麓书社，2009.卷3：243.

[2]李艳，王晓辉.清末善后局刍议[J].西北民族大学学报哲学社会科学版，2005（3）.

[3]表格整理自中国第一历史档案馆.光绪朝朱批奏折[M].北京：中华书局，1996.

[4]左宗棠.左宗棠全集·奏稿[M].长沙：岳麓书社，2009.卷7：173.

[5]刘锦棠.刘襄勤公奏稿[M].北京：书目文献出版社，1986.卷10：59.

[6]左宗棠.左宗棠全集·奏稿[M].长沙：岳麓书社，2009.卷7：174.

基金项目：本文系新疆维吾尔自治区社会科学院2022年院级青年项目《清代新疆善后局研究》（22QZL03）的阶段性成果。

作者简介：李思敏（1993-），女，满族，研究方向：新疆近现代史。