我国公海渔业发展现状、影响因素与应对措施

董恩和，林建杰，罗俊荣，张 衡，严云志，葛雅丽，陈云云，杨 超，韩海斌

（1.中国水产舟山海洋渔业有限公司，浙江舟山 3161011；2.福州市海洋与渔业技术中心，福建福州 350001；3.福建正冠渔业开发有限公司，福建福州 350001；4.中国水产科学研究院东海水产研究所，农业农村部远洋与极地渔业创新重点实验室，上海 200090；5.上海海洋大学海洋学院，上海 201306；6.安徽师范大学生态与环境学院，安徽芜湖 241000）

第三次联合国海洋法会议于1982年通过《联合国海洋法公约》，将公海定义为除沿岸国专属经济区、领海、内水或群岛国的群岛水域外的全部海域。公海渔业一般是指在公海上从事捕捞公海生物资源的活动，包括公海全部水域内的捕捞活动。根据《联合国海洋法公约》等相关国际法，我国（本文所讨论的范围仅限中国大陆的公海渔业，不包括中国台湾省的公海渔业情况）开始发展公海渔业，积极行使开发利用公海渔业资源的权利，同时全面履行相应的资源养护和管理义务［1-2］。至2020年底，我国已形成渔业企业约160家、渔船数约1 600艘，年产量约150×104t（约占我国远洋渔业总产量的70%）的公海渔业行业规模。作业区域分布于太平洋、印度洋、大西洋公海和南极海域等［3-7］。

公海渔业规模的扩大和加强，极大推动了我国远洋渔业发展，为国民水产品来源渠道多样化和满足国民日益增长的水产品需求提供了坚实的保障。公海渔业快速发展的同时也面临行业上的一些制约因素，如渔业装备设施陈旧、渔业捕捞探测等技术缺乏创新、经营管理水平较低、国际社会关注度高等［1-2，8-10］。因此，如何顺应国际形势新风向和践行“海洋命运共同体”的相关渔业发展思路，成为我们亟待关注梳理的热点并可为进一步推动海洋渔业强国建设群策群力、贡献方案。本文综述了我国公海渔业发展历程、行业结构和市场现状，并针对公海渔业发展存在的问题、难点和改进建议进行了梳理和总结。

1 我国公海渔业发展历程、行业结构特点和渔场分布

1.1 公海渔业的发展历程

我国公海渔业始于1985年，是我国最早的远洋渔业形式之一，最初由3艘大型拖网加工船赴白令海公海进行狭鳕捕捞，随后经过快速发展，至1992年已达到16艘大型拖网船的规模。1988年1月成城渔业有限公司1艘超低温金枪鱼延绳钓船在印度洋公海进行了3个航次试生产，产量约300 t，产值达100×104美元，开启了我国发展超低温金枪鱼延绳钓渔业的序幕。1993年共4艘超低温金枪鱼延绳钓船在大西洋公海进行作业，随后又逐渐开拓了太平洋、印度洋等公海超低温金枪鱼渔钓业，2019年公海金枪鱼钓船队规模超过400艘（未包括沿岸国专属经济区的入渔船）［1，8］。1993年我国首次开展了北太平洋鱿鱼钓探捕，开启了公海鱿鱼钓渔业的先河，随后又积极拓展了秘鲁和赤道鱿鱼渔场、西南大西洋和印度洋鱿鱼渔场，至2020年我国鱿钓渔船数估计为600多艘。

2000年，我国大型拖网渔船新开辟了南太平洋智利竹筴鱼渔业，产业规模最高年份渔船数达13艘，年产量为15.4×104t［4］。2008年我国开展了西南大西洋公海底拖网渔业探捕，获得成功，开辟了以阿根廷滑柔鱼（Illexargentinus）和南极冰鱼等为主捕对象的新渔场。2014年我国重启了公海围网渔业（指灯光敷网和灯光罩网等作业方式的渔业），涉及北太平洋鲐鱼渔场和印度洋鱿鱼渔场［11］。至此，我国成功构建了涉及三大洋（太平洋、印度洋和大西洋）的公海渔业布局，形成年产量150×104t的渔业规模，从业人数约3.5万人。

公海渔业的发展离不开科学调查船和渔业探捕项目的支撑，我国迄今已进行了多次渔业科学调查和渔业探捕科考活动，成功开发了北太平洋围网、北太平洋秋刀鱼（Cololabissaira）舷提网、三大洋金枪鱼钓和鱿鱼钓、公海拖网、中西太平洋金枪鱼围网等14个公海渔场，也为我国新渔场开发和扩大公海渔业规模奠定了坚实的渔业科学数据基础。

表1 中国大陆各渔业首次在公海海域开展捕捞活动的情况统计Tab.1 Statistics of fisheries for the first time in high seas of China

1.2 公海渔业的行业结构变化

我国公海渔业发展经历了从无到有、从小到大的规模发展历程，在作业结构和投入量方面均有较大幅度的增加。行业结构从单一逐渐转变为多样化，由最早的狭鳕拖网、鱿鱼钓、金枪鱼钓等少数渔业，逐步发展到鱿鱼钓、金枪鱼钓、金枪鱼围网、秋刀鱼舷提网、公海底拖网和公海围网等多行业齐头并进的格局［4］。因此，近35年来，我国公海渔业发展较为迅速，2020年总船数接近1 600艘，位居各远洋捕捞国家与地区的首位，行业结构也呈现多样化（由钓具、拖网发展到钓具、拖网、围网、舷提网、敷网和罩网等多种捕捞形式），从低经济价值鱼类捕捞为主逐渐过渡到高价值鱼类为主的格局，尤其是针对金枪鱼、秋刀鱼、阿根廷滑柔鱼、南极冰鱼和鳕鱼等种类的捕捞船数和产量增长较大，行业结构进一步优化。

1.3 公海渔场的变迁

自1985年公海狭鳕拖网渔场首次开发以来，我国公海渔业在数年内一直以白令海和鄂霍次克海公海渔场为主。1993年逐渐开辟了大西洋金枪鱼钓和太平洋鱿鱼钓渔场，2000年又发展了以智利竹筴鱼为目标种的南太平洋大型中上层鱼类渔场［11］。因此，可知2000年以前我国公海渔场数量较少，但渔船数增长较快。2001—2015年是公海渔场快速发展的阶段，鱿鱼钓渔场拓展至北太平洋、东南太平洋和西南大西洋，金枪鱼钓拓展至太平洋、印度洋和大西洋，同时也新发展了秋刀鱼舷提网、公海围网、金枪鱼围网和公海底拖网等多种新型渔业，但狭鳕拖网的公海渔场已关闭（表3）。2016—2020年渔场和渔船数进一步增加但增幅变慢，其中鱿鱼钓渔业可以在三大洋中跨区作业（表2，3）。部分渔业形成多渔场跨区作业，如鱿鱼钓可上半年在西南大西洋作业，下半年在东南太平洋作业，而秋刀鱼渔业和西南大西洋鱿鱼钓可形成不同鱼种间的跨区互补作业，有效且充分地利用了公海渔业资源［12］。

表2 我国公海渔业行业发展和船数统计Tab.2 Development of China’s high sea fishery industry and statistics of ships

表3 公海渔场的历史变迁Tab.3 Historical changes of high sea fishing grounds

总体来说，我国远洋渔业在公海渔场的数量和渔场掌控能力上正在逐步增强，丰富了渔业产品线和资源获取能力，对中心渔场的形成机制和变动规律等方面研究更加成熟。

2 我国公海渔业发展面临的主要问题

2.1 渔业技术方面

现阶段，我国公海渔业规模已居世界前列，分布海域和渔场数量也较多，形成了一定的渔业竞争力和影响力，但仍属于尚需稳定和优化的渔业。

在渔场分布规律掌握上，三大洋金枪鱼渔场和鱿鱼钓渔场的时空分布特点已基本掌握，北太平洋和印度洋灯光围网渔场因开发较晚，渔场分布规律还需继续研究。在渔场形成机制研究掌握上，对北太平洋和秘鲁鱿鱼、南太平洋长鳍金枪鱼延绳钓等少数渔场研究较为深入，但对于北太平洋鲐鱼渔场、中西太平洋金枪鱼围网和西南大西洋鱿鱼渔场等大多数公海渔场的形成机制研究还较为薄弱。

在捕捞与加工效率方面，虽然我国已经取得了长足的进步，但捕捞装备国产化率还较低，特别是大型拖网渔船和金枪鱼围网渔船的助渔和自动化加工设备仍然以国外产品为主。而公海围网、秋刀鱼舷提网、金枪鱼延绳钓等渔业的捕捞装备国产化率相对较高，部分船只可达九成以上。近些年，随着公海渔船国产化和自动化程度的提高，船载加工效率也逐步提升，捕捞效率和能力比以往提高0.5～1倍。由于公海渔业大多离我国港口十分遥远，渔获物运输、物资补给和信息交流等比较困难，很多公海渔场来回运输一次所需天数在30～100 d，渔业企业运维成本较高，因此加强我国公海渔业运输船的后勤补给网络建设和提升渔船信息化水平成为公海渔业亟需解决的任务之一。

2.2 渔业管理方面

在公海渔业管理和可持续利用能力建设上，近几年，我国逐步加强了公海渔业的治理和管理能力建设，制定了一系列法律法规，修订了《中华人民共和国渔业法》，并于2020年4月正式实行《远洋渔业管理规定》，强化了公海渔业的管理规章制度。2020年11月，我国农业农村部对外发布了《中国远洋渔业履约白皮书（2020）》［1］，首次对我国远洋渔业管理原则立场、政策措施和履约成效进行了公开全面阐述，并指出我国在印度洋渔业委员会（Indian Ocean Tuna Commission，IOTC）、大西洋金枪鱼资源保护委员会（International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas，ICCAT）、南极海洋生物资源保护委员会（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR）等组织的履约评估成绩排名居前列，特别是与其他公海捕捞方相比，履约水平逐年提升，甚至超过了欧盟等发达国家。另外，为应对公海鱿鱼资源的衰退现状，我国于2020年正式实行公海休渔制度，在西南大西洋公海、东太平洋重点海域开始试行为期3个月的鱿鱼渔业自主休渔，是全球第一个在公海提出自主休渔养护的国家，2021年上半年该区域的鱿鱼资源丰度和捕捞量也出现明显好转，说明公海休渔制度对鱿鱼资源恢复有较好的效果。

截至2021年，我国已加入8个区域性国际渔业组织，分别是养护大西洋金枪鱼国际委员会（ICCAT）、印度洋金枪鱼委员会（IOTC）、中西太平洋渔业委员会（Western and Central Pacific Fisheries Commission，WCPFC）、美洲间热带金枪鱼 委 员 会 （Inter-American Tropical Tuna Commission，IATTC）、北太平洋渔业委员会（North Pacific Fisheries Commission，NPFC）、南太平洋区域渔业管理组织（South Pacific Regional Fisheries Management Organization，SPRFMO）和南印度洋渔业 协 定 （Southern Indian Ocean Fisheries Agreement，SIOFA）、南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）。按照上述区域渔业管理组织要求履行成员义务，并对尚无区域性国际渔业组织管理的部分公海渔业履行船旗国应尽的勤勉义务［1］，这彰显了我国作为负责任渔业大国的强烈责任感和使命感。但同时也应注意，这些国际渔业组织也给我们公海渔业的管理和快速发展带来了一些制约效应和挑战，在全面履行船旗国义务、严格实施远洋渔业监管、渔业资源的科学调查和评估能力、渔业基础设施和能力建设以及加强远洋渔业国际合作等方面还有一定差距。

总体来说，我国公海渔业发展仍面临资源波动大、渔场掌控能力弱、捕捞与加工效率不高、运维或补给成本高等不利因素的挑战，一些国际社会或组织的主观、无端、不科学质疑的声音也给我国公海渔业发展带来不明朗的制约因素。因此，我国渔业主管部门通过与联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）、各区域性国际渔业组织等紧密合作，加强自身管理，深度参与国际渔业发展事务的治理和规则谈判，促进了我国公海渔业的健康可持续发展，同时也贡献了国际渔业的“中国方案”，积极维护我国负责任渔业大国形象和担当。

3 我国公海渔业的未来拓展方向和建议

当前，我国公海渔业规模已跃居全球第一，大大提升了远洋渔业竞争力，优化了我国渔业产业结构，在我国的远洋渔业发展规划中，也多次提出要优先发展公海渔业和控制渔船规模的目标。因此，公海渔业既要发展又要优化产业结构，适当配比金枪鱼、鱿鱼钓、公海围网等中上层公海渔业的产业结构，达到有序、合理的发展目标。同时，随着我国3艘海洋渔业综合科学调查船（蓝海101、蓝海201和凇航号）的相续建成，已形成了具有全球公海和极地渔业调查能力的平台体系。我国将继续坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推动“海洋命运共同体”建设，通过多边和双边的合作与对话，积极参与全球海洋渔业治理，促进全球渔业资源科学养护和长期可持续利用［1，10］。因此，建议如下。

（1）由中华人民共和国农业农村部牵头联合中国水产科学研究院等科研单位，实施新型“政产学研用”公海渔业联盟的协同创新，结合国家重点研发方向，实现公海渔业领域若干关键技术和基础前沿领域的重大突破，取得一批国际先进水平的标志性成果，为增强对公海渔业资源的认知、利用和掌控能力提供科技支撑。

（2）协调好公海渔业与过洋性渔业的产业结构互补关系，积极调整和优化渔业产业结构，优先发展钓具类等生态友好型渔业；发展公海渔业的同时也积极争取部分公海渔业入渔沿岸国的专属经济区渔场，减轻公海渔业压力。

（3）提升公海渔业渔场渔情信息服务能力，开展数字渔业、智慧渔业，提高捕捞装备自动化和信息化水平，提高渔业生产效率和竞争力。发展节能型灯光渔业，研发高效、节能型LED集鱼灯等助渔设备，降低燃油排放量，增加渔业碳汇功能。

（4）积极开展公海重要渔场的渔业科学基础调查，加强太平洋和印度洋公海渔业资源分布和渔场形成机制的基础研究，开展重要渔业资源种群结构、分布、渔场形成机制和资源评估的科学考察和基础研究，为可持续利用公海渔业资源提供科学依据。

（5）探索印度洋公海鱿鱼渔业自主休渔模式和制度，进一步完善我国公海休渔制度整体框架体系和运行效果评价方法，提升我国负责任渔业大国担当和公海治理话语权。