东南亚的抉择

汤兴

当地时间5月12日至13日，赶在拜登上任后首次亚洲行之前，美国-东盟特别峰会在白宫召开。

这是东盟国家领导人首次以团体身份齐聚在华盛顿，也是他们时隔6年再次参加由美国总统主持的峰会。东盟十国中，除了刚刚结束大选的菲律宾派外长洛钦作为代表、缅甸因为去年发生军事政变而未获邀请外，其余八国的领导人皆出席了峰会。

拜登在峰会上表示，双方关系进入新的时代。

从白宫公布的信息来看，此次峰会主要达成了三项成果：美国和东盟的关系将于今年11月升级为“全面战略伙伴关系”；美国将向东盟提供价值1.5亿美元的援助；美国任命哈内斯·亚伯拉罕（Yohannes Abraham） 为新任美国驻东盟大使。

新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院副教授李明江告诉南风窗，此次峰会，双方本就没有太高期望，“美国通过这次峰会体现了对东南亚地区的重视，表明它会持续与东盟国家加深全方位的合作。而东盟的期待也一直是希望美国继续参与东南亚事务，在这个地区凸显重要性。”

中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员周方冶则认为，作为中美都非常重视的外交对象，东盟在峰会上保持了其一贯的中立性和自主性，表态留有回旋空间。

被拉拢的对象

在峰会召开的前一天，白宫国家安全委员会印太政策协调员坎贝尔表示，拜登政府已经深刻意识到，其他紧迫的全球挑战都不能分散美国对印太地区的注意力。他称，尽管乌克兰危机的确占据了拜登政府很多精力，但华盛顿依然意识到其最大地缘战略挑战来自印太地区。

“过去几届政府曾下过将重点放在东亚或印太地区的决心，但却被其他紧迫的挑战转移了注意力，这种情况不能再发生了。”坎贝尔说道。他还透露，以往负责东盟事务的是一小组美国官员，现在整个美国政府都会参与。

周方冶向南风窗记者分析说，东南亚是印太战略的核心区域，同时也是中国的重要周边。围堵中国，东南亚是不可或缺的一个重要环节。“在特朗普时期，美国和东盟的互信缺失较大。拜登将东南亚重新纳入重点方向后，需逐步重建与东盟的关系。”

据中国商务部数据，东盟在2020年起跃升为中国最大的贸易伙伴，中国已经稳坐东盟最大的贸易伙伴13年。2021年双边货物贸易额达到8782億美元。东盟10个成员国都与中国签署了“一带一路”相关文件，中国与东盟都是“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）成员。

在民众认知层面，美国在东南亚的影响力与中国已不在一个量级。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所（ISEAS） 2022年度《东南亚态势报告》显示，76.7%的受访者将中国视为东南亚最具经济影响力的国家，而认为是美国的只有10%。另有超过一半的人认为中国是东南亚地区最具政治和战略影响力的国家。

不过，根据ISEAS的报告，在拜登上台后，东南亚民众对美国的信任度有明显提升。而且，相较于特朗普，拜登政府在东南亚投入了更多精力。

自去年下半年起，副总统哈里斯、国务卿布林肯、商务部长雷蒙多和国防部长奥斯汀等多名美国高级官员访问东南亚。拜登政府还派遣官员出席东盟国防部长扩大会议、美国-东盟外长会、东盟地区论坛等多个以东盟为中心的系列地区会议。

美国印太战略框架下的一些小多边机制，确实在一定程度上影响甚至威胁到东盟的中心地位，东盟各国领导人也已经很明显地感知到这种威胁。

去年10月下旬，拜登与东盟国家领导人举行线上峰会，宣布了1.02亿美元的新合作倡议计划，并首次提出“印太经济框架” （IPEF）构想。今年2月，白宫公布《印太战略报告》，“加强与东盟关系，在东南亚扩大双边合作”，是该文件列出的10项印太核心计划之一。

但不少学者认为，拜登对东南亚的关注远谈不上有多重视。《外交政策》指出，拜登在任期第一年没有与任何一位东南亚领导人举行双边会谈。相比之下，拜登在白宫会见了日本、韩国、澳大利亚和印度领导人。此次美国-东盟峰会也是一推再推，由1月拖到3月，直到5月才得以举办。

最新版《东南亚态势报告》也显示，肯定美国在东南亚的参与度有所增加的受访者比例（45.8%）较去年（70.6%）大幅减少，认可美国是可靠战略伙伴的比例从54.7%下跌至42.6%。

李明江向南风窗分析道，东盟对美国的不信任与对中国的完全不同。东南亚国家对中国的不信任主要来自南海问题，而对美国的不信任实际上是担心美国不重视该地区，没有足够多的承诺和政策上的意愿，来更多地参与该地区事务，帮助东南亚维持稳定和保持发展。东南亚国家把美国视为地区安全稳定的维护者，这一认知是根深蒂固的。

在周方冶看来，这次峰会的召开，美国在11月与东盟建立全面战略伙伴关系的承诺，在一定程度上化解了东盟对美国强烈的担忧和不信任。美国通过峰会表明，即使处于俄乌战争中，东南亚依旧是美国的战略重心。这一步对整个局势是关键的，后续美国会有各种相关工作跟进，东南亚国家也会评估美国是否在开空头支票。

拜登在峰会上宣布的1.5亿美元的援助，被诸多美媒诟病金额“微不足道”，峰会缺乏实质性成果。该笔拨款将用于协助东盟国家发展清洁能源、推动教育，以及加强海事安全及卫生防疫工作。而仅在去年11月，中国就承诺在未来三年向东盟提供15亿美元的发展援助，用于疫情防控和经济复苏。路透社称美国的经济筹码对东盟不够有吸引力，未能弥补美国与东南亚在经济领域合作的短板。

对此，李明江认为，在与东盟的区域经济合作方面，美国确有劣势，但不必过于强调拨款金额的大小。他表示，美国国内政治决定了政府不可能轻易给其他国家提供大额援助，或提出自贸协定、市场准入这类宏大的经贸政策。东南亚国家了解这一客观事实，对美国也没有过高的期待。但东南亚国家重视美国市场是很显然的。另外，李明江补充道，美国目前仍是东南亚第一大投资来源国，这对东南亚经济也至关重要。93EE35CE-D1BE-4090-A9D4-1C955D4E12EE

“中心”的矛盾

拜登在5月13日下午的峰会上说，“东盟的中心地位处于本届政府寻求我们都希望看到的未来战略的核心位置”，并强调他这样说是真诚的。峰会后的联合声明也写道，美国支持东盟的“中心地位”和团结。

这点也在拜登政府的《印太战略报告》中有所表述：“美国欢迎一个强大而独立的东盟，在东南亚发挥领导作用。我们赞同东盟的中心地位，支持东盟努力为该地区最紧迫的挑战提供可持续的解决方案。”

塑造并维持在区域结构中的“中心性”，在地区机制中发挥主导作用，一直是东盟发展对外关系的基本原则，被写入指导文件《东盟印太展望》。

但就战略目标而言，美国“印太战略”所服务的美国全球领导地位，与东盟在《东盟印太战略展望》中追求的“中心地位”并不一致。“印太战略”中对抗中国的色彩，也与东盟强调的包容、开放和平等截然不同。东盟已经表明，他们不愿在相关合作上将中国或者俄罗斯排除在外，这与美国的利益诉求存在分歧。

在分析人士看来，美国主导的美日印澳 “四方安全对话”（QUAD）、“美英澳”三边安全伙伴关系（AUKUS），以及正在成型的“印太经济框架”（IPEF）等小多边机制，正在稀释东盟的“中心”地位。

李明江认为，下半年到年底，东南亚国家预计会与美国就加入IPEF进行具体商谈。他表示，美国印太战略框架下的一些小多边机制，确实在一定程度上影响甚至威胁到东盟的中心地位，东盟各国领导人也已经很明显地感知到这种威胁。

近些年，美国在把双边同盟逐步推向多边化。李明江表示，QUAD、AUKUS是美国为主导的地区安全领域架构的一部分，它会对东盟在地区安全领域的引领作用造成制约，无疑会冲击到了东盟的中心地位。“但这些机制尚未出现取代东盟中心地位的态势，因为无论是AUKUS还是QUAD，目前范围都还比较小，而且局限于非传统安全，以威慑为主。”

不过，李明江补充道，这些联盟有扩大的趋势，尚不清楚能够扩大到什么程度，比如韩国、越南是否会加入QUAD。

对于周边区域出现强军事联盟，东盟是极为敏感和抵触的。若东盟国家在后续加入由美国主导的小多边联盟，这甚至可能会导致东盟瓦解。

周方冶表示，对于周边区域出现强军事联盟，东盟是极为敏感和抵触的。若东盟国家在后续加入由美国主导的小多边联盟，这甚至可能会导致东盟瓦解。

担心冷战，不想选边

在美国-东盟峰会之前，坎贝尔称台湾问题和俄乌战争将会是讨论的问题之一。但在会后的联合愿景声明中，却完全没有提及台海问题，也没有出现“中国”字眼，只提及了维护南中国海和平、穩定和繁荣。针对俄乌战争，也没有提到俄罗斯，仅表达了对乌克兰主权、政治独立和领土完整的尊重。

从东盟的表态来看，其保持了一贯的中立性和自主性。

现在中美竞争对东盟来说还是属于可控范畴，中美关系有竞争也有合作。因此，目前的中美战略竞争态势下，东盟的“大国平衡”外交还有一定的操作空间：一方面避免公开选边站，继续坚持开放、平等和包容原则；另一方面通过维持内部团结，保有自主权和中心地位。

不过有学者指出，如果中美关系进一步往对抗方向发展的话，部分东盟国家就会面临选边的压力。而且，东盟在处理地区事务上面的引领作用，它的中心地位，不可避免会受到严重的影响。

从目前的情况来看，东盟国家不希望看到中美出现新冷战或是走向全面对抗，它们希望中美关系既有矛盾又有合作，既不要太紧密成为“两国集团”（G2），也不要走向完全对抗，让小国被迫选边。

从东盟的表态来看，其保持了一贯的中立性和自主性。

周方冶分析道，对于东南亚各国来说，现在或许有“寒冬将至，多穿棉衣”的心态。“它们对可能出现的冷战感到恐惧，国家的生存与发展是第一位的，甚至要考虑如何在新冷战格局下生存。况且目前，它们无法预测，中美若彻底走向对抗，谁会是最后的赢家。”

在李明江看来，目前东盟国家还没有到成为中美地缘政治工具的程度，尤其是东盟国家有着加强东盟团结的共同意愿，希望以东盟多边机制，用四两拨千斤的方式来应付中美博弈。东南亚各国利用东盟的集体性力量，现在基本上可以维持住中立地位。93EE35CE-D1BE-4090-A9D4-1C955D4E12EE