大数据时代“数字政府”的系统建构——基于IGR 法则的讨论

贾海薇 刘志明 张小娟（华南农业大学公共管理学院，广东广州 510642）

自2013 年“全球大数据元年”起，各国都在争抢互联网空间运行规则的制定权，抢占大数据战略资源的制高点。2015 年8 月，国务院颁布《促进大数据发展行动纲要》［1］，从国家大数据发展战略全局的高度，作出我国大数据发展的顶层设计。同年10月，党的第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，首次提出推行国家大数据战略。2017 年12 月，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行了第二次集体学习。由此可见，“数据治理+治理数据”已深受党中央与国家的高度重视，加快“数字政府建设”已成为推进国家治理现代化进程中的一项重大举措。

“互联网+大数据”不仅开创了新的经济生产方式和人类生活方式，还塑造了新的信息社会文化与人际价值哲学，从物质与精神两个层面变革了人类社会。大数据具有的“数据体量大（Volume）、创生速度快（Velocity）、数据类型多（Variety）、数据价值高（Value）、数据真实度强（Veracity）、数据相关度大（Viscosity）、数据时效性强（Volatility）、数据易变性高（Variability）”等“8V”特征，给当代国家治理带来了强烈的风险冲击，如果政府对此反应迟缓或掌控不足，就会出现“治理体系僵化+治理能力虚弱”的“内外两虚”之症，具体表现为公共部门服务不足、政府权限边界模糊、行政管理能力低下、数据治理法规缺乏、市场（企业）责任不明、公众权益保护不够、舆论环境复杂混乱、信息资讯真伪混杂、社会秩序频受扰动、国家安全受到威胁等。当今国际环境的政治混沌指数激增，“黑天鹅”事件与“灰犀牛”事件频发，特别是“新冠肺炎疫情”这样的全球性公共卫生危机与“俄乌冲突”这样的局部性公共安全危机，对世界各国的国家治理能力均提出了严峻考验。因此，我国政府必须加强在“互联网+大数据”领域的治理意识，以有效管控国家治理信息网络；通过建设“数字政府”培育现代化的国家治理体制机制，提升大数据（元宇宙）时代的治理效能；依靠“数据治理+开放治理+协同治理+精准治理”等四法融合的方式来破解发展中面临的国内与国际风险难题；在不断提高国家治理质量的同时，持续降低国家治理成本。

一、数字政府建设之基础——国家治理信息网络

在农业社会，农业是真正的“第一产业”，自原始社会所遗留下来的神权治理被发展为政府“一元治理权威中心”的集权统治结构，到工业社会阶段逐步转变为政府、市场、社会的“三元治理权威中心”的科层治理结构，而大数据的“8V”特性已将所有人与所有组织都转变为信息发布端口，并且急切地推动世界从当前信息社会二阶的“大数据时代（互联网No.2 阶段）”向未来的三阶“元宇宙时代（互联网No.3阶段）”快速转变。在“大数据时代”与“元宇宙时代”，关键性数据与信息化技术的掌握，会随时变更公共领域的“指挥权威”与“治理权力”，国家（政府）、市场（企业）、社会（民众）都不可能单方面垄断信息与价值。对于国家治理而言，只有基于信息网络体系的自有特征，呈现“多主体参与、多治理权威”的“时空混沌式治理结构”，才能适应“虚”“实”结合、瞬息万变的外部环境，此时国家必须灵活使用“系统理论+权变理论”来理解治理，传统“金字塔型”的“机械式”抑或是“科层制”治理架构已不能适应时代的需要。

当各类大数据每天以2n指数速度快速兴起，“信息巨变与激变”所推动的“价值生产与转移”成为唯一的“不变”，“基于数据的治理”与“针对数据的治理”就成为国家的重要使命。政府必须转型为适应混沌环境的有机式“数字政府”，才能解决自身与环境的匹配与适应问题；不仅政府的组织体制必须柔性应变，政府的职能性质也要随机应变，才能占据“数字治理之必须权威”“公共价值之维护核心”的控制地位，否则就有被颠覆的可能性。

有机式“数字政府”要以变应变，其中含有一个始终不变的公共价值内核——驾驭大数据而进行科学的治理决策，但是从数据到信息、从信息到情报是一个复杂的信息处理与沟通过程，信息是无序流动的、网络是全域生长的、系统是时空混沌的，要维护政府的这个公共价值内核，就会变得越来越困难，这也是当今世界各国政府所共同面临的一大难题。

国内已有许多知名学者从政治学、行政学等视角对“数字政府”进行了理论分析［2-6］，本研究则以广义“数字政府”的建设基础——“国家治理信息网络”为研究对象，试图找寻到“数字政府建设”的科学路径与现实抓手。本研究之所以选择这样一个视角，是因为信息及其价值的生产与变换，在整个国家治理信息网络中以“数据流动”为具体表现形式，看似无序，实则要接受国家治理信息网络的稳控约束，“数据流动”遵循与电流在电力系统网路中流动的相似的科学规律，而且治理信息网络与电力系统网络非常类似，都是高度混沌的时空交汇结构，而电子系统科学与电力系统科学的基本原理也是高度类似的，目前我国对电力系统的稳控能力处于国际最先进的水平，借鉴电力系统的稳控原理，管控好国家治理信息网络，就管理好了承载当代数字政府公共价值内核的现实载体。

“互联网+大数据”既给国家治理带来了严峻挑战和风险威胁——数据海量、管理乏人、信息混乱、数据失真、成本增加等，也给国家治理创造了重大机遇和价值工具——数据全面、瞬时响应、灵活动态、样态可析、价值增加等。建设广义的“数字政府”，既是国家掌控治理大数据的需要和任务，也是运用大数据实施国家治理的依介和手段。从信息管理科学的视角看，“数字政府建设”的关键是国家治理信息网络的建构与稳控，由政府、市场、社会所共同组成灵活且稳定的“国家治理信息网络”，是大数据技术（互联网硬件+软件）的硬实力与国家治理的软实力（中国的治理思想）有机结合的体现。我国政府从传统的“机械式、科层式”向“有机式、权变式”的数字政府转化，将有助于形成“强责任+强能力+高效率+高效益”的新型政府组织样态，政府数字化将促进治理智慧化，“国家治理商数”就能够得到提升，确保我国在互联网的现阶段与下阶段都立于不败之地。

本研究着重探究国家治理信息网络的基本管控法则，基于信息管理科学的视角，以“信息科学技术+公共管理制度”双创新思考和“工科+管科”双交叉思维的路径，探讨我国“数字政府”的建设基础——国家治理信息网络的防风险、控稳定、促变革的科学法则。

二、“大数据时代”国家治理信息网络的结构分析

在现代国家治理中，我们必须清醒地认识到以下三点：一是两个不等式始终成立：A.大数据≠有效信息；B.有效信息≠高价值情报。二是从大数据到科学决策的演化路径：大数据是全人类无序行动与有序行动所形成的数据集合，是数据治理的起点。信息尤其是有效信息，是数据分析师通过对大数据进行处理分析而挖掘出来的，是治理数据后产出的较高级数据。情报尤其是高价值情报（对国家治理决策具有高价值意义的情报），是由技术公务员对有效信息进行更深层处理与挖掘之后才能得到的更高级的数据。国家高层决策者运用政治智慧与治理经验对高价值情报再次进行深度解析，才能形成科学性、前瞻性、战略性的国家治理决策。三是从原始的大数据到科学的国家治理决策，其中间环节是信息在政府、市场、社会之间的升阶升价流转，导致信息数量与质量增减的核心环节是政府的治理决策与行政执行，三元主体中所有的信息发布者、接收者与互联网软硬件，共同构成国家治理信息网络——整个国家的“神经系统”，即广义的数字政府，而狭义的数字政府则是指国家的神经中枢——“大脑”。

可以说，在大数据时代，行政执行与公共沟通就是采集数据—运用数据—生成数据—处理数据的过程，是数据承载着治理信息在整个数字政府网络系统中的流动。从现实情况看，政府网络的内部运作逻辑是非常清晰的，但由于政务信息公开不足，市场与社会对于这个网络的认知，仍类似于一个“暗箱”系统。随着“互联网+大数据”技术的深化演进，政府网络的透明度必将越来越高，政务网络扩展链接所有的企事业单位、社会组织和个人，就形成了一个完备的国家治理信息网络。在这个网络中流通的信息流的量与质，取决于全国治理信息网络的科学建构，而信息网络的完备性、稳定性、安全性、畅通性则决定了政府、市场、社会相互沟通的效率与效果，进而决定了公共决策的质量，也决定了国家治理的质量。

基于“互联网+大数据”的国家治理信息网络与电力系统“发、送、配、用”的电气网络最为相似，在这个网络上，每一个单位与每一个人都是行动者，都可以成为网络节点，不仅可以自主发布数据与信息，形成in，还可以在其他信息流经本节点的时候，在该节点上实现新增△in/△un（△in＞0 or/and △un＞0）（即“加量”或/ 并“加压”），或者实现衰减△in/△un（△in＜0 or/and △un＜0）（即“减量”或/ 并“减压”），再或者是进行截留{in=0}or/and{un=0}（即“全吸收”或/并“全阻抑”）。国家治理信息网络中的节点（各个发布信息的组织或个人）、信息流（以大数据流为具体形式）、传播压（信息主体发布动机的强弱与信息生态环境的好坏）、信息规制（大数据治理法规与战略）、控制阀（政府与信息企业的关键性部门）、沟通网路（所有有形与无形的传播渠道与媒介）、公共治理法规（所有行动与信息的合法性的最高判断标准）就构成了整体的国家治理信息网络，如图1 所示。政府、市场、社会只有都完成全面的数字化与信息化，才能真正成为网络成员之一，也才能适应大数据时代的要求、参与大数据时代的发展。

由于每个节点对于数据的占有质量水平、信息处理水平、发布权威水平等各不相同，因而各个节点的重要性并不一样，但这种重要性并不是一成不变的，各个主体在“互联网+大数据”时代的学习能力有强有弱、有短有长。“学习力”这个指标可以随时动态改变“数据占有水平”“信息处理水平”等多种变量值，从而改变“发布权威性”“节点重要性”等变量。在工业社会（由西方所主导的“现代化No.1”阶段）中，欧美发达国家依靠“政治权力、军事装备、资源优势、资金储备”等因素形成的治理权威，在信息社会（现代化No.2 阶段）中，将受到“信息价值、互联网基础设施、信息计算能力”等新因素的挑战，国际治理结构就会逐步变化。

在传统的农业社会或者工业社会中，政府的组织架构都是常规的“金字塔型”结构。各国行政文化传承不同，有的国家行政层级数量较少，最基层政府按地域划分出的数量较多（地大人多的国家），就会形成扁平型组织结构；而有的国家行政层级数量较多，最基层政府按地域划分出的数量不多，就形成尖锥型组织结构，但不论是尖锥型组织结构还是扁平型组织结构，这种“金字塔型”结构都是“刚性机械式组织架构”，如图1 所示。而随着大数据时代的到来，“互联网+大数据”将全面改变这种传统的国家治理组织架构，要求政府向更为柔性的有机式组织结构转变，以形成新型的国家治理信息网络架构，如图2 所示。

原本在农业社会或在工业社会中形成的政府、市场、社会之间严格的边界关系将被打破，每一个节点所拥有的大数据资源水平与信息处理能力将重新促进各自节点地位的大洗牌，一切传统的秩序都将受到挑战①其实现在每个人、每个组织都已经感受到这种秩序即将重建的压力，例如，父母与子女关系的转变、教师与学生关系的转变、上司与下属关系的转变、政府与社会关系的转变、国家与国家之间关系的转变等，一些人与组织对于这种压力比较敏感，已经作出调整，但也有一些人与组织反应比较迟钝，尚未作出调整。。“权力正从国家向网络转移，凭借信息技术我们的社会互动正取代等级结构作为社会组织形式的主导地位”［7］。“学习力”是促进各个节点发生自我改变与促进整个系统关系改变的重要动力，亿万个节点与亿万条路径共同组成超巨大型、超混沌型的国家治理信息网络。这时，唯有在“数字政府”的有效治理下，才能做到杂而不乱、动中有稳，于无序中有序、于混沌中清晰、于复杂中简单。

三、“大数据时代”国家治理信息网络的建构法则：IGR法则

20 世纪后期，互联网经济搭乘工业制造的旧船刚刚露出一线晨光之时，世界各国政府谈建构“学习型政府”是及时的。到2007 年，克里斯托弗·胡德（Christopher C.Hood）和海伦·马格特（Helen Z.Margetts）在《数字时代的政府工具》一书中提出NATO 分析框架（节点Nodality、权威Authority、财富Treasure、组织Organization）［8］，讨论政府应用数字工具的理念也领跑全球，但时至今日，如果单方面谈政府学习大数据或者利用大数据都已经过时，脱离了数据治理谈国家治理或者脱离了国家治理谈数据治理，都已不适应时代发展的战略要求。基于互联网技术的持续创新，人类社会正在由互联网No.1 阶段奔跑冲向互联网No.3 阶段——元宇宙时代，在这两个阶段之间的过渡性阶段就是目前的“大数据时代”（互联网No.2 阶段）。大数据虽然自古就有，但当互联网技术发展到当下，就“忽然地”展露出非凡的经济价值、行政价值与政治价值，开启了以“2n”指数为发展速度的新时代，形成了持续的、快速的（更准确地说是超快速的）变化格局，“变化与迎接变化、适应变化、利用变化、推动变化、超越变化”成为各国政府自我变革、自我更新的主旋律，否则“非1 即0”的摩尔定律就会无情地将变革迟缓的国家抛弃在时代的后面。如果只是滞后一个摩尔周期时间，还有可能通过“奋起直追”或“换道超车”追上技术前沿与治理前驱，但如果滞后好几个摩尔周期时间，再想追赶，恐怕就只能“望洋兴叹”了。

在大数据时代，各国之间比拼的是更为深层的国家治理软实力与硬实力的综合——基于“互联网+大数据”的“国家治理商数”的高低［9］。如图2 所示的大数据时代的国家治理信息网络，会让身处其中的我们每一个人、每一个组织都感觉到关系复杂度更高、信息超过负荷、决策难度激增，但是现在与未来的国家治理，面对的就是这样高复杂性、高混沌性的网络世界，元宇宙时代还会将“虚”与“实”在“时”与“空”之中拟合，决策难度会更高。所以，着眼于当前，立足长远，我国首先要治理好“大数据”，并通过挖掘信息、搜集情报来推进国家决策质量、推动数字政府建设，采用科学有效的法则对国家治理信息网络进行实时实地管控、保平稳促运行；其次，要思考如何依靠技术升级、观念更新，去迎接互联网No.3阶段的考验。

科学有效地建构国家治理信息网络的法则不会凭空而降，更不能无中生有，它应该来源于我们对国家治理信息网络系统结构的历史分析与基本把握。从农业社会到工业社会，再到信息社会，国家治理信息网络的系统结构从早期的“简单纵向系统”逐步转变为“复杂三元系统”，再逐步转变为现在的“混沌网络系统”（“政府+市场+社会+时间+空间”等五维混沌结构）①农业经济时代的国家治理信息网络系统结构是从上（政府）到下（社会）的纵向二维线性空间结构，工业经济时代的国家治理信息结构是“政府+市场+社会”上下左右的三维立体空间结构，而大数据时代的国家治理信息系统是五维混沌空间结构。。混沌系统的最大特征是其系统内的流动质（能量、信息、人际互动等）在数量、方向与变化上的不确定性、不可重复性和不可预测性②“混沌”是非线性系统的固有特性，是非线性系统自然呈现的面貌，从动力学角度，可将“混沌”分为时间混沌、空间混沌、时空混沌和功能混沌等四种类型，进而根据“混沌”的变量数，可以将混沌系统分为一维混沌、二维混沌、三维混沌和多维混沌等系统，例如，单纯的时间混沌或空间混沌就属于一维混沌系统，时空混沌就属于二维混沌系统。，其中，流动质的具体数量以及每一个流动质自身混沌参数的具体数量的多少，决定了系统整体的混沌复杂度。国家治理信息网络系统拥有多种流动质——信息（以大数据的形式）、物资（实物+资金）、人员（线上+线下），且每一项流动质都具备两个鲜明的混沌参数——空间、时间，因此属于五维混沌系统。目前，人类对二维混沌系统能够实现有效控制，对于三维及以上的混沌系统发展变化只掌握了三大基本规律：一是能量流动永远会遵循阻力最小的途径；二是始终存在通常不可见的根本结构，这个结构决定阻力最小的途径；三是这种始终存在而且通常不可见的根本结构，不仅可以被发现，而且可以被改变。

根据这三大基本规律，我国当前已经实现了对一些高混沌系统的精准控制，例如，对于全国电力系统网络的控制。全国电力系统的基本管控原理，就是依据最简化的电路法则，抓住网络中最关键的变量（电流、电压）与节点（核心端口）进行控制，确保全网的能量流动可靠、可控、可预期，从而实现全网运行的防震动、防风险、防断裂。因此，借鉴电力系统网络的管控法则来研究国家治理信息网络的管控法则，具有可行性。

首先，电力系统网络遵循“能量守恒定律”，电能“发、送、配、用”始终处于瞬时变化与即时动态的平衡与统一之中，电网即时数据采集与全程安全监管是电力系统能够实现稳态与暂态始终统一的法宝；类似的，国家治理信息网络系统遵守“数据守恒定律”，数据一经产生，在流动、使用与存储等环节并不衰减③传送数据使用的是模拟信号或数字信号，模拟信号是用各种电磁波传送，数字信号是使用各类电脉冲传送；发于起点的电磁波、电脉冲可能衰减，但会通过中继站恢复或加强。，并会永久保留，除非采取专门的删除措施，而专门的删除措施在互联网系统也会留痕，是印证之前数据存在的重要证据。

其次，电力系统网络是一个高度复杂的非线性网络，电流电压的安全管理是保证网络正常运行的最基础、最关键的硬件与软件规制建设领域；国家治理信息网络也是高度复杂的非线性网络，海量数据的安全管理是保证其网络正常运行的最基础、最关键的硬件与软件规制建设领域。解析非线性网络结构，仍然是从线性网络计算做起，在电力系统网络计算中，一个简单的“欧姆定律”④欧姆定律：I=E/ R，I——电流密度（Intensity of Current），单位：安培A；E——电源电动势（Electromotive Force），单位：伏特V；R——负载电阻（Resistance），单位：欧姆Ω；再复杂的电路，只要厘清各个电容、电感元件之间是串联还是并联关系，那么：串联电路——i 相同，U=U1+U2+U3+…+Un；并联电路——U 相同，I=I1+I2+I3+…+In。就解决了复杂线路中所有节点的电压、所有线路的电流的计算与控制，所以它是电路治理的最基本定律，帮助人们充分地了解复杂电路系统并能够很好地进行系统管控。

参照“欧姆定律”来解析国家治理信息网络，我们发现：整个国家治理信息网络的宗旨是提供高品质的国家治理，凭借的是强大的国家治理能力，而国家治理能力是政府、市场、社会协同治理所形成的主动性作用力。在此目标指引下，一方面，国家治理能力以“善治意愿”为信息压，以信息（包含物资、人员）为流动质，在全国治理网络中推进国家治理的决策、实施与反馈；另一方面，整个国家治理信息网络中本身可能存在信息黏滞、物资损耗等治理成本，属于自然管道阻抗⑤正常的国家治理信息网络管道阻抗值即国家治理在制度决策、制度执行与信息反馈中必须消耗的行政成本，通常处于系统常值。。当某个国家治理领域中出现制度老化、标准失效的情况，这个治理领域管道就成为阻抗最大的管道（可被称为“超常阻抗”状态），正常的治理信息上下传达、左右联通就会被堵塞，行政决策就会出现偏差甚至失效。尤其是当这种治理管道被累积的或突发的超阈值的信息量击穿的时候，就会成为阻抗最小的通道（可被称为“阻抗异化”状态，此时阻抗可能为0），信息就会如洪水般泄漏（特别是消极信息可能会快速泛滥），信息流动就可能失控，就可能以“蝴蝶效应”引发信息风暴，在某个治理领域形成破坏性的社会风险，产生现实性的公共危机。针对上述问题，可以通过“国家治理体系和治理能力的不断改善”和“大数据治理规则与技术的不断完善”来克服“超常阻抗”或防止“阻抗异化”，借鉴电力系统的欧姆定律，化繁为简，建议国家治理信息网络可以基于一个基本的治理法则——IGR 法则来进行系统管控，其逻辑计算模型与欧姆定律相似：

对于这个IGR 法则中相关变量的解析如下：

IQG——国家治理质量（Institution Quality of State Governance），是政府基于大数据技术与互联网环境对当代国家进行治理的效果评估值，“善治—劣治”是其取值范围，而“善治（Good Governance）”是政府、市场、社会通过共同努力而不断趋向的结果。

GE——国家治理能力现代化程度（Executive Capability of State Governance），是政府、市场、社会基于大数据技术在国家治理中的能力综合测评值（政府主导、市场能动、社会参与的能力整合值），“高—低”是其取值范围，“高”就是指每一个主体的治理能力处于“优越”的水平值。

GS——国家治理体系现代化程度（System Structure of State Governance），是政府、市场、社会基于大数据技术重塑国家治理体系后的治理体系的结构科学性，“高—低”是其取值范围，“高”就是指整个国家治理体系的科学性处于“优越”的水平值。

IR——政府行政治理的制度结构阻抗（Impedance of Regulation Perfection of Government），为“政府行政治理的制度完善度R”的倒数，“互联网+大数据”改变了国家治理信息网络的架构，改变了政府、市场、社会的互动方式，也将影响国家治理的流程设计、运行方式和执行策略。因此，数字政府需要调整职能分配结构、重组职责匹配体系、变革职权管理边界，也就是通过创新治理制度结构来管控国家治理信息网络、通过创新治理机制来适应大数据环境下的治理要求、通过掌握大数据治理工具来形成新的治理能力。政府行政治理的制度、体系、能力的完善度越高，意味着数字政府的现代性越高，R 的值就越高，国家治理的质量就越高。

Ir——大数据规制的制度结构阻抗（Impedance of rule of Big Data），为“政府治理大数据的规制体系完善度r”的倒数，国家治理必须针对不同等级的数据，在采集权限、存储安全、应用流程、价值管理、公开范围、信息共享与数据保密等方面建立完备的管理规制与执行标准体系。大数据规制、标准、技术的完善度越高，针对大数据的治理就越有效，r的值就越高，国家治理的质量就越高。

“国家治理质量IQG”是“国家治理能力现代化GE”与“国家治理体系现代化GS”共同作用于各类公共事务之后所形成的“功”。“国家治理制度体系与能力R”与“政府治理大数据规制与技术r”的完善度越高，国家治理信息网络中存在的阻抗就越少，则信息流动就能更为通畅，数据价值就能得到高效利用。只要了解各个主体（即各个节点）在国家治理信息网络上是属于串联还是并联关系，我们就可以根据“IGR”法则进行逻辑计算与风险预测，提前掌握数据流的大小与信息质量的高低，也就可以建构一张数据流动通畅、信息传递高效、监控机制精密的国家治理信息网络。

不可避免的是：在治理网络中可能会有一些噪音信息或有毒有害信息，这些发布源可能在我国境内也可能在境外（因为国家治理信息网络是与整个国际互联网多渠道、多接口对接）。与电力系统网络管控相似，针对这个问题，我们更要建构足够“强”且“大”的国家治理信息网络。“强”是指每天24 小时、每年365 天我们的网络数据安全规制都处于不断的动态完善中①要树立数据治理理念，传统的公共决策方式面临按照数据时代改变思维的关键转型拐点（传统的公共决策方式——等待经典事件发生，多个事件积累，形成民意，经专家提议，再逐步酝酿，形成法案，再逐步进入立法流程）。，且数据监管与处理也始终执行到位，行政决策体系也能随机应变、行政能力动态攀升②针对数据进行治理与运用大数据技术治理将成为两位一体的公共治理方式，政府、市场和社会只有培养这个两位一体的理念，才能较好地适应信息经济时代对组织与人的要求。；“大”是指整个国家治理信息网络的容量足够大，从硬件到软件的建设都足够充分，例如，存储空间足够大、工作团队足够多等。在此基础上，任何噪音对整个国家治理网络的冲击都会非常小，整个国家治理网络的运行就比较安全。所以，根据IGR 法则进行国家治理信息网络的管理，基于此的“数字政府”就能全面掌控数据价值的大小与信息质量的高低，就可以高效、精密、顺畅地完成国家治理的各项目标。

四、广义“数字政府”系统建构的四大着力点

当“大数据”时代与“元宇宙”时代接踵而至，如何建构一个有机式的“数字政府”以适应万变的外部环境，就是要抓住其中的“不变”，运用IGR 法则加强国家治理信息网络的建设；就是要进行广义的“数字政府系统建构”——政府通过掌管国家治理的法规创制权与大数据治理的规则创制权，通过技术公务员掌握与应用大数据的高端技术能力以及动态、长期、主动地调整政府职能结构与职权分配，就可以不断完善国家治理体系，提升国家治理能力，改善政府与市场、社会的关系，形成如图3 所示的“互联网+大数据”空间与国家治理空间的全域融合，从而不断变革国家治理模式、提高国家治理质量。

基于IGR 法则，建构好国家治理信息网络，就是要科学铸成“数字政府”的“硬件+软件”基础系统，由此看来，广义的“数字政府”系统建构有四大着力点（四个抓手）。

（一）国家治理能力GE 的提升

国家治理能力GE 是一个高复合函数，包括政府G、市场M 和社会S 等三个方面的治理素质指标。

1.“国家治理理性（Governance Rationality，Ra）”——包括RaG、RaM、RaS，即三元主体对于协同治理的理性认知水平，主要可使用“合作治理意愿W（Willingness of Cooperate Governance，WG、WM、WS）”与“协同共赢意识 C（Collaborative Win-win Consciousness，CG、CM、CS）”两个指标来评估，其数学逻辑如下：

基于已有的社会现实案例可知，当三方中有一方的相关指标偏低，协同合作的可能性就较低［10］，所以“（总）国家治理理性”的函数表达为：

2.“数据开放度（DataOpenness，O）”——包括OG、OM、OS，即政府、市场、社会等三方的数据开放度。由于公共决策是政府、市场、社会基于长期与短期利益而进行互动博弈之后的混合战略纳什均衡，三元主体都不再独占信息，也就不再独占博弈的话语权，三方各自行动方案集合的透明度都将不断提升，OG、OM、OS越高，对于三元主体的协同治理越有利，且OG、OM、OS都要高①传统思维都认为政府是代理人身份，所以信息不对称情况主要发生在政府一侧，“不透明行政”被广泛而激烈地批评，但是市场、社会为了自身利益（特别是短视的短期利益）更有隐瞒数据信息的强烈意图（例如偷税漏税、假冒伪劣），因而数据开放绝不是政府单方面的开放，而应是三方之间的相互开放。，才能建立合作信任，共同参与公共政策的制定，维护国家治理的正当性与合法性，其中，任何一方开放度低，都会导致总体数据开放度降低，所以“（总）数据开放度”的函数表达为：

3.“国家治理资源（Governance Resource，Re）”——包括ReG、ReM、ReS，即政府、市场、社会各自的治理资源②传统行政思维认为，因为政府掌握了最大的资源，所以具备最强执行能力，但其实市场也拥有自身特有的强大治理资源，特别是在市场经济条件下，大多数的人都不在政府或直属事业单位工作，而更多在大中小企业工作，市场运用经济杠杆对每个人的调动能力是巨大的，一些巨型企业对国家经济、政治、文化的发展影响也是巨大的。社会之中，藏龙卧虎，所有人都具有参与国家治理的一定的资源。，同时在三方的关系网络之中，基于互动还会产生一种新的治理资源，即国家治理的“社会资本（Social Capital）”，“互信（Mutual Trust）、互惠（Reciprocity）、互助（Mutual Help）”是其核心元素。当社会资本为正（SC＞0）时，三方各自的治理资源将相互弥补不足、叠加发挥效用，表现在国家治理上就是“上下同欲、万众齐心”的三元协同，在提高国家治理效率的同时，还可以降低治理成本；当社会资本为负（SC＜0）时，三方各自的治理资源则会相互消耗、相互抵制，表现在国家治理上就是“各吹各的号、各唱各的调”，利益目标不同，行动方向不同，导致国家治理成本不断上升、治理效率不断下降。所以，社会资本SC 对“政府、市场、社会的治理资源是否能投入国家治理之中”发挥着“开关函数”作用，同时还具备增进或削减的影响作用，“（总）国家治理资源”的函数表达为：

4.“国家治理行动（Governance Behavior，B）”——包括BG、BM、BS，即政府、市场、社会在治理中的行动，三元主体从“合作治理意愿W、协同治理意识C”推进到“治理行动B”是一个复杂的心理流程，需要经过“治理认知”这个内在的“公共组织心理暗箱”③公共组织心理暗箱是指多元主体或以组织、或以个人为单位参加国家治理，其组织认知与个人认知是加工“合作治理意愿、协同共赢意识”等的内在机制，具体加工方式方法不清晰，但产出是可察的，因而被称为“公共组织心理暗箱”。加工之后才能真实发生。对于“认知暗箱”具体运作机制，特别是多群体多组织于复杂关系中的集体认知的研究，在公共管理心理学领域尚未被完全解析，但大量的已有研究证明“多主体的执行行动之间具有相互激励与相互激发的效应”［11］，且社会资本是三元主体之间重要的中介函数，当社会资本为正值（SC≥0）时，各方更倾向于采取积极的行动，而积极的行动可以发生叠加激励效应，能让之后的集体行动情况变得愈好；当社会资本为负值（SC＜0）时，各方更倾向于采取消极行动，消极的行动也会发生叠加激发效应，而让之后的集体行动情况变得愈坏，所以类同于国家治理资源函数的变量逻辑关系，“（总）国家治理行动”的函数关系表达为：

已有的国家治理大数据研究显示：高的“合作治理意愿W、协同治理意识C”，即高的“国家治理理性Ra”加上高的“国家治理资源Re”，与高的“国家治理行动B”有强相关关系，共同促进国家治理能力E 的水平值［12-14］；“数据开放度O”目前是怎样影响“治理行动B”的机制尚有待研究，但基于国内舆情事件大数据的实证分析［15］，可以得知“数据开放度O”与积极的“国家治理行动B”也有强相关关系，并对GE 产生非常积极的促进作用。因而最终可以推导出：Ra、O、Re、B 等四个指标的并集值域就是三元主体组成的国家治理能力GE 的评估值域。

∴GE=f{Ra ∪O ∪Re ∪B}（∪并集关系）

（二）国家治理体系GS 的健全与完善

我国政府、市场、社会互动触面的边界一直比较模糊，从城乡居民个体到社会、市场、政府，再递进到政治层面的国家，公私权利价值争议长期存在，且在现实情境中，各自价值偏好始终处于动态变化之中，公私权力评判困难重重，公私利益博弈处于“拉锯战”状态。再加上我国“庞大的人口”“广袤的疆域”“多变的地理”“复杂的气候”等四个权变变量的深刻影响，就导致国家治理数据浩如烟海，超越了人脑的处理能力，但是在信息技术的帮助下，三元主体的互动方式与权限边界可以逐渐变得清晰可判，“协同治理”理念将逐步落地于实践①信息技术进步促进了国家治理的理念与手段快速更新，在大数据技术的支撑下，政府处理治理数据的能力显著提升，在人工智能的帮助下，公共服务需求可以逐步进入自动化计算阶段，任何一个数值发生变化，整个系统就会进行快速的自动验算，重新寻求三元主体的利益博弈的均衡解。，三元主体之间的协调将通过“国家治理体系的再造重塑”而完善，依据组织结构理论，可以在“正规化、复杂度、集权分权度、人员比率”等四个指标领域对政府进行分项改善。

1.“治理体系的正规化（Formalization of Governance System，FGS）”，即政府、市场、社会等三元组合结构的正规化，可拆分为“结构的科学性（Structural Scientificity，SS）”与“结构的变革性（Structural Transformation，ST）”两个细分指标。随着大数据时代的深化发展，政府、市场与社会的结构都在发生变化，也都必须发生变化，所以STG、STM、STS都应该高，而适应时代发展需要的结构就是更为科学的结构，所以SSG、SSM、SSS也都应处于高值，其中，任何一方的结构变化滞后、科学性不强，都必然产生阻碍治理信息流通的阻抗，导致整个治理体系的正规化不足，进而影响协同治理的质量。其数学逻辑表达如下：

2.“治理体系的复杂度（Complexity of Governance System，CGS）”，即政府、市场、社会共同组建的治理体系结构的复杂度，当政府、市场、社会之间的治理关系越是复杂时、沟通效率越低，结构的复杂度就越高，而治理质量就会越低。所以前一个指标“正规化”旨在减小“复杂度”，复杂度越小，数字政府对整个国家治理信息网络的控制性越强，治理质量越高；可以使用治理关系函数（function of Governance Relationship，fGR）与沟通效率函数（function of Communication Efficiency，fCE）来组合表达复杂度CGS。

3.“治理体系的集权（分权）度（Centralization/Decentralization of Governance System，CDGS）”，集权与分权是决策的太极（黑白）两端②在治理实践中，没有绝对的集权与绝对的分权——绝对的集权不现实也不存在，是因为人类社会已经经历过君主专制统治（曾被认为是最专制的行政决策模式），在君主专制体制中，也不可能由君主一人掌握全部决策信息、完成整个决策流程、实现全面决策执行，均需要各个层级人员的协助与参谋、执行与反馈；而绝对的分权不现实也不存在，如果每个人都是行政决策者，每个人都独立决策、独立执行，那意味着一个人的决策也只能影响其本人，不能影响到周围任何人，所有的人都处于一盘散沙状态，每个人都是孤立的个体，人与人之间如果没有任何联系，那么“社会、国家”等等就都是不存在的了。，在现实中决策的实际情况只是这两端之间的灰色域，即决策层级在治理体系中处于高一些或低一些的差别。当代政治学与现代管理学都认为，决策层级偏低意味着更加民主，我国的国家治理体系现代化也在促进决策层级向下、向基层落实，于是CDGS是决策层级（Decision Hierarchy，DH）的函数，DH 越低，CDGS越小，治理体系现代化性越强。

4.“数据技术人员比率（Data Technician Ratio，DTR）”，即政府、市场、社会中专业从事大数据治理的人员的占比DTRG、DTRM、DTRS，数据技术人员的占比越高，政府、市场、社会对“互联网+大数据”的驾驭能力越强，国家治理体系现代化的程度越高，治理质量越高，其中，任何一方中的数据技术人员占比越低，都会影响整体占比率的值。

那么，国家治理体系GS 的函数逻辑表达式即为：

∴GS=f{（FGS×DTR）/（CGS×CDGS）}

所以，关于国家治理体系的完善，可以从基层治理体系的完善做起：一是选点进行“科学放权、适度干预、动态调整”的开放性政社边界互动实验，不断推动治理体系的正规化，降低治理结构的复杂度，并推动治理决策的放权与层级下移；二是不断扩大政府、市场、社会中从事大数据治理与运用大数据进行治理的数据技术人员占比，建立数据技术公务员队伍、市场数据技术协会、社会数据技术骨干等分类协同梯队；三是通过仿真系统进行利益博弈的无限长时间的远期模拟，结合试点试验进行全国性职权体系推广演练，并运用各地采集的特殊性数据对体系数据实施进行修正演练。三种方法相结合，不断完善国家治理体系，提高GS 值，国家治理体系的制度结构阻抗IR 就会越来越小，这样既可以谨慎而大胆地进行治理变革，也可以防范国家治理变革所蕴含的风险［16］，不断地促进国家治理质量的提升。

（三）政府行政治理制度的研发与加速

政府行政治理的制度完善度R（Regulation Perfection of Government），是数字政府在现代化进程中形成的行政治理制度规范程度Di（DegreeofInstitutional Norms）与制度路径的速度Si（Speed of Institutional Path）的函数，Di与Si都高，R 的值才高，当R 值越高，则政府行政治理的制度结构阻抗IR 就越低，所以需要专门力量对大数据时代的政府行政治理的制度建设进行研发，并不断提高制度化创新的速度。

∴R=Di×Si IR=1/R

政府职能转变以及配套的政府机构改革，都是提升R 的具体行动。促进政府行政治理制度更加完善化，也是国家治理体系现代化的重要方面之一，组织行政管理专业领域的专家与大数据技术专家共同进行定期研发，将有助于提高行政治理制度规范的程度Di与制度路径的速度Si，降低国家治理体系的制度结构阻抗IR。

（四）治理大数据规制的创建与完善

在政府大数据治理中促进数据开放，需要在数据标准、数据流动、价值管理、公开规则、共享资质与信息保密等方面建立顶层规制设计，并在规制设计中就注重前瞻性战略布局［17］，将治理大数据的规制r 设计为可以跟随大数据发展而发展的智能性规制。

∴r=f（Data）Ir=1/r

治理大数据的规制创建可以分层次、分领域推进：一是政府要做好全国公共服务数据库建设，在全国实现“同一事项、同一标准、同一编码”，即全国性的公共服务事务规范编码体系应该建立；二是政府应发布企业生产经营数据标准编码体系，指导各个行业的企业协会对本行业所有企业进行数据化管理与大数据科研，增强行业协会对行业企业的治理能力；三是政府应发布民众社会生活活动数据标准编码体系，便于政府、市场、社会组织在为民众生活提供服务之时进行数据整理与管理。基于数据标准化、设备现代化来推动全国的数据采集规范化、数据处理科学化、数据公开依法化、数据使用合法化、数据保密法制化。

当国家治理体系GS 与国家治理能力GE 在现代化进程中不断动态提升时，政府行政治理的制度结构阻抗IR 与大数据规制的制度结构阻抗Ir 就会越来越小，整个国家的治理质量IQS也就能够持续不断地提升。

五、结语

大数据在成为我国国家治理面临的重要战略任务的同时，也成为国家治理的重要工具与手段，国家治理信息网络的系统建构将有利于解决国家治理中信息碎片化、公务信息不公开、市场社会参与治理不足等问题，促进我国数字政府的系统建构。全球互联网与信息技术超快发展所形成的时代压力，要求我国政府必须认清时代趋势、抓住发展机遇、转变行政理念、克服技术困难，积极转变政府“职、责、权”的设计，通过打造“强+大”的国家治理信息网络来完成“数字政府”的系统建构，通过完善国家治理体系、提升国家治理能力，应对“治理大数据+大数据治理”的“发展+稳定”双重时代任务；并且促进我国以更加积极的责任感、更强大的效能感参与国际治理，引领全球伙伴共同构建“和平、安全、开放、合作”的“人类命运共同体”与“网络空间命运共同体”，上下同心，积极学习，共同努力，就能充满自信地迎接元宇宙时代的到来。