预算绩效管理改革与机关事业单位财务管理模式探讨

孔祥俊

[摘 要]国家机关事业单位财务管理在中国的社会和经济发展中具有巨大的影响。国家机关事业单位财务的预算与绩效管理体系变革和新财务管理模式，影响了机关事业单位的未来发展趋势。目前来看，为推动预算绩效管理模式变革，可通过机关事业单位内控制度财务模式来提升其财务实力，但机关事业单位内控制度财务工作中面临着不少的问题。本文通过对预算绩效管理的理论与基础知识的介绍，对中国预算绩效管理工作面临的主要问题加以分析，并提出推动预算绩效管理改革的具体措施，希望对机关事业单位的财务管理工作带来积极作用。

[关键词]预算绩效管理；机关事业单位；财务管理模式

中图分类号：F253 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2022）08-0046-03

发展预算绩效管理工作是为了保障国家机关事业单位财务管理的科学发展，并推动其财务管理水平的提升。因此，需要不斷完善国家机关事业单位财务模式，科学管理预算绩效不仅是国家对行政机构事业单位内控制度财务管理科学化的需要，也是国家对国有财务负责的重要表现。

（一）绩效

绩效是一个具有多种内涵的概念，其中，与政府管理相关的概念认为，绩效需作为一个综合的概念，具有行为与结果两方面含义，包含行为、产出和结果三个因素。也有学者认为，绩效充分体现出了绩效、产品与服务的数量和质量、结构所做的贡献和质量，包含节约、效益与效率的内容[1]。

（二）绩效管理

绩效管理指的是目标-效果导向的管理，具体起源于20世纪70年代末期开展的新公共管理运动，重视将企业管理中的绩效理念引入到公共领域中去，就系统性的评估过程对绩效管理进行区分，主要体现在绩效评估、绩效衡量与绩效追踪这三种不同的功能性活动中[2]。

（三）绩效预算

所谓绩效预算，截至目前并未形成完整与标准的绩效预算定义，主要原因在于不同个体对绩效预算的理解角度不同。为加深理解，需从其编制过程对其进行大致的描述，具体表现为政府首先制定事业计划与工程计划，继而依照政府职能与施政计划，合理制定相关实施方案，在成本效益分析前提基础上，明确实施方案实际需要的支出费用，基于此编制形成预算。因此可知，绩效预算不单纯是一种预算方法，也是一种预算分配、使用与监督的指导思想与管理方式。推行绩效预算的重要基础条件是客观衡量绩效。

（一）预算绩效的发展

第一类是概念理论研究，即管理绩效计划的概念或分类是经过人们对不同经验的总结与概括而逐步形成的。这种研究成果起源于20世纪60年代。1966年，希克在总结了国家公共预算改革经验的基础上，首先提出了国家公共预算制度分类学说。这三项职能的重要性不同。绩效计划主要作为政策规划，而管理和监控的职责则分派于预算体系中，以运作和监管为职能的各部分。毛泽东同志曾在新中国成立后编制的第一个预算讲话指出，国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向，反映了预算在国家治理中的重要地位。

第二类是解释性理论研究，主要是解释绩效预算改革及其实践成败的原因，探索绩效计划怎样在不同的政治、社会、经济以及组织等背景下更高效地运转。在绩效计划及其信息系统形成过程中的绩效信息必须与现行计划流程相协调，以保证绩效信息的合理、科学、可信，必须获得各国立法、政府以及员工组织的广泛接纳、承认以及应用。各有关方必须有相应的能力和手段，来获取、分析和理解绩效信息。在绩效计划执行过程中，各个参与者的个人特点及其冲突将会影响绩效计划改革的难度，并影响变革的最后结果[3]。

（二）绩效预算制度的层次

第一层次是基础层次，即项目绩效管理层次。绩效预算的基石是各类行政支出项目管理过程，而在项目层面的绩效管理工作过程是项目绩效预算的基石与内核。借助项目绩效管理工作过程，政府管理层能够更加清楚围绕着项目管理过程进行的所有参与者的职能、权利与义务，从而明晰计划权、管理权、控制力以及所有部分之间的相互关联。

第二个层次是部门绩效、团队环境和部门领导。由于部门是整个项目的主导，所以项目的质量和资源配置的结果往往受制于整个部门的团队环境和内部权力架构。强而有力的管理者能够在突破传统体制惯性、促进社会变革等方面起到关键性作用。因此他们往往能够形成具有吸引力的理念，并运用这种象征符号的魅力促进社会变革。

第三个层次是政府部门的整合能力和治理环境。绩效计划要对整个政府部门的决策过程和管理工作形成正面的影响，其设计与执行上应当突破单个政府部门，以整个政府部门作为一个整体，进行绩效管理。从政策总体出发，把绩效预算的概念和方式，逐步运用于政府整个或大部分部门和工程项目的预算过程中，是一项复杂、系统、循序渐进、漫长的流程管理。

第四个层次是社会经济环境的压力和机遇。绩效预算往往是由于外部社会经济压力，迫使政府更加关注政策效果、部门运行效率以及公共服务对公民的影响。中国的绩效预算改革相较于国外来说起步较晚，但在过去十年的改革路径中，地方的社会变迁和经济压力对改革已经起到重要的推动作用。

第五个层次是文化、价值观和历史的局限和进化压力。过去，大多数研究和理论都侧重于组织和政治制度因素，往往忽视了社会文化的深层次问题和局限性。如果价值判断与现有社会文化相冲突，则不易被政府内部所接受，绩效预算管理也难以取得实质性成果。

（一）预算绩效管理文化观念尚未形成

传统的投资和控制性预算管理方式在政府机关事业单位形成了既定的管理模式，各部门将采用各种方式获取财政资源，不考虑成本和效益，有的甚至自称为管理人员，代替管理行为，如发放文件、制定计划、指示社会服务等。同时，在行政控制下形成的服从意识也促使公众对政府进行评价和监督。政府意识尚未形成。近年来，随着预算绩效管理工作的推进，虽然采取了多种方法和渠道开展工作推进，但只是在一些人员和一定层次上形成了绩效观念，预算绩效没有得到改善。总体而言，社会各级政府重视绩效、各部门追求绩效、公众监督绩效的绩效文化尚未形成，广泛统一的预算绩效管理理念尚未真正确立。

（二）事业单位管理人员对绩效管理认知不足

我国许多事业单位都将绩效管理作为人力资源管理中非常有效的方式之一。事业单位管理人员的思维始终停留在传统的人事行政管理理念中，未以人为本的理念真正树立起来，缺乏对员工的合理控制。致使此状况出现的主要因素在于事业单位管理人员缺乏对绩效管理的客观认知。许多事业单位的管理人员片面地将绩效管理与员工的绩效考核相挂钩，将其作为鞭策员工的方式。同时，在管理者思维的影响下，我国许多的事业单位普通员工都缺乏对于绩效管理的科学合理认知，甚至不少员工对绩效管理的了解都不足。

（三）预算绩效管理法律体系不完善

目前，我国的预算部门出台了诸多相关的规章制度，但是也并未将其上升到法律法规的层次阶段，强制力相对较为缺乏，具体体现在如下几方面：一是政府机关事业单位的预算绩效管理并未形成相关的法律要求，也并未明确预算绩效管理的额原则、内容、目标与方法，由此也致使预算绩效的管理工作处于一种自发或者半自发的状态中，甚至出现十分严峻的随意性和盲目性，不利于预算绩效管理的规范统一。二是预算管理帶来管理方式的调整，需合理地调整对应的财务管理制度，但是在现行的《预算法》中，对资源控制与程序管理过度关注，一定程度上限制了部门的灵活性，预算绩效管理的推进也制约了预算绩效管理的发展。三是预算绩效管理的必要条件，如公众和社会组织在预算绩效管理中的地位、预算绩效信息的披露和获取方法等。没有相对一般的法律要求或法规。其对公众参与预算绩效管理的行为产生一定的制约作用，难以保证预算绩效管理的权威性与公平性。

（四）监管力度不够

从我国的实际情况来看，受法律法规不完善和思想认识不足的影响，政府机关事业单位预算绩效管理的监督力度不足，没有有效的组织支持，公众参与度低。作为掌握信息资源的机构，由于受管理体制的影响和利益的考虑，监督管理不足。此外，目前与社会主义市场经济相适应的财务管理改革仍在深化和完善。预算制度的基础还不够健全，没有支出标准或多年未调整标准，不适应现状，缺乏可操作性，部分部门监管薄弱，信息真实性难以保证，也制约了预算绩效管理的发展。

（五）财务管理信息化建设滞后

一是没有利用现代科技手段建立完善的预算编制制度，使得预算管理过程具有一定的随机性，预算指标和绩效管理的质量受到一定的限制。二是机关、事业单位间数据共享没有充分实现，导致财务管理信息沟通不畅，预算执行监督工作不能顺利进行，预算执行责任落实不到位。三是机关事业单位信息系统不健全影响机关事业单位预算绩效管理效率，也影响公众对机关事业单位预算行为和预算绩效的监督。

（一）健全预算绩效管理制度

健全预算绩效管理制度是每个机关事业单位都需要做的，对于提高预算绩效管理能力具有相对重要的作用。从我国目前的情况来看，大多数机关事业单位缺乏必要的联系，各个组织之间无法很好地发展和定位。对于事业单位来说，他们可以充分分析和考虑其单位内的人员、机构等，并与单位管辖范围制定有针对性的联系，然后根据单位的内部工作特点建立预算绩效管理。另外，全面预算绩效管理的建设需要落实到具体的每个人，不同的管理者需要根据自己的实际职责推动体系的建立和完善。

（二）完善预算编制方法，构建多元化绩效指标体系

第一，政府机关事业单位要完成预算方案的制定，并按照与我国经济有关的法律法规制定预算绩效管理体系的具体细则，进而进一步细化国家财政总收入与支出项目的划分。第二，建立多元化的绩效指标体系，使细分的大小项目共享统一的标准绩效指标体系，克服传统绩效指标体系汇总困难的问题。同时，可按照各个细分小项的资金配比设定业绩影响因素，并汇总业绩指数。第三，将基本支出资金引入绩效管理系统，更加细分基本财政支出资金，部分独立资金可单独考评业绩。对于无法单独评估的人员支出和公共支出，可以根据单位人员配置和垂直项目资金等因素进行匹配。

（三）加强预算绩效监督与管理

一方面，完善机关事业单位内部审计制度。符合条件的机关事业单位应当设立独立的内部审计机构，配备专职审计人员。需要注意的是，财务会计人员不得兼任内部审计工作。不符合条件的单位可以采取委托第三方机构审核的方式。另一方面，除了内部控制管理外，还必须加强对财务监督事项的事前或事后审查、监督、监测和评估。加大金融法律法规宣传力度，通过机关事业单位金融法律法规专项培训等形式，宣传普及金融法律法规，发放材料，举办讲座，增强各单位的金融法律法规意识，不断提高财务管理规范化水平。

（四）加强信息化预算绩效管理

财务管理的规模日渐拓大，机关事业单位中，相关工作的艰巨性与复杂性也随之增加。单纯依靠传统的工作方式早已无法满足事业单位预算绩效改革和发展的需要。只有在充分保证创建和谐统一的信息预算绩效管理平台与相对一致性的业务标准，才能充分保证实现系统有效基层、信息共享等，保证进行科学以及合理的预算管理方面的工作。信息化的技术和数据支持条件十分显著，可促使财务管理决策的正确性和及时性，获得一定的相对基础的信息保障。作为机关事业单位预算绩效管理改革与发展的重要力量，预算绩效管理信息化建设不仅是提高预算透明度的必要技术支撑，也是有效实施预算绩效管理的基本条件。

（五）强化预算绩效管理改革

在部门职能和事业发展规划基础上，坚持着“规划-目标-措施-项目”的框架体系，合理制定整体支出绩效目标，带领部门开展预算编制的相关工作，将部门的效果充分发挥出来。积极强化预算绩效的目标管理整体力度，摸索进行事前的绩效评估工作，合理地进行项目支出预算绩效目标编审的填报，对完整性、可行性和部分绩效管理等基础方面的内容进行严谨与客观的审核，逐渐重视绩效导向和成本效益，这也有助于保证目标指向的细化、量化、明确化和合理可行性。适当强化绩效管理的结果运用，促使部门自评、重点项目绩效再评价结果与年度绩效管理工作的考核结果应用到之后一年的预算编制中，在进行财政政策完善和预算工作的时候，需将评价结果作为重要的科学依据，推动部门职能职责的履行。

（六）完善预算绩效评价体系

预算绩效管理改革过程中，重点内容之一包含有预算绩效评价。这也是预算绩效管理的重点内容。进行绩效评价指标设计之时，其合理性与规范性将对预算绩效管理效果产生相对直观的影响。行政事业单位在进行财务管理工作之时，对于预算管理的要求水平也较高，因此需客观识别内部与外部的风险，精确掌握风险点。开展项目决策活动之时，发挥决策议事机制作用，在一些重大事项方面，利用集体决策类机制。开展预算绩效管理过程中，创建完善与健全的预算执行考核体系，定期考核预算执行的情况，及时发现其中存在的问题并纠偏。

总而言之，科学地开展全面预算绩效的管理工作对于机关事业单位的财务管理具有十分重要的作用。对于各个机关事业单位来说，落实全面预算绩效管理制度、推动预算绩效管理改革、创新机关事业单位的财务管理模式是未来一段时间内需要重视的内容。

[1]薛晖.预算绩效管理改革与行政事业单位财务管理模式探讨[D].北京：首都经济贸易大学，2013.

[2]全丽萍.预算绩效管理改革与行政事业单位财务管理模式探讨[J].纳税，2018，186（06）：90.

[3]赵凤.预算绩效管理改革与行政事业单位财务管理模式探讨[J].经营管理者，2015（07）：152.