基层事业单位内部控制有效性评价及优化对策

李雪

摘要：进入新发展时期以来，我国社会经济体制改革进一步深化，市场环境越发多变，而国家不再为事业单位的发展进行“兜底”，基层事业单位运营必然会受到外部环境的影响。基于内部控制开展有效性评价，并结合评价结果不断完善内部控制管理体系，是基层事业单位实现可持续、健康发展的重要管理手段。不过就目前来看，基层事业单位内部控制中还存在不少问题，包括监督不力、评价缺位等现象。鉴于此，本文从基层事业单位如何实施内部控制入手，分析事业单位执行内控评价的重要性，并结合理论与实践经验针对内部控制评价工作提出自我见解，以期助力基层事业单位深入发挥内部控制职能作用。

关键词：事业单位;内部控制;有效性

推进事业单位内部控制体系的完善，一直是国家推进行政体制改革的重要内容，在出台了一系列政策文件以后，对事业单位完善内部控制工作提出了新要求。但由于我国国情的特殊性，基础事业单位在内部控制体系的建设中往往也是在摸索中前行，多数单位不能准确掌握自身内部控制运行效果，抓不住自身内部控制体系的漏洞，严重阻碍了单位内部控制工作的开展。因此，基层事业单位要想从现行的内部控制中发现管理漏洞，就必须要定期开展评价工作，逐步建立健全内部控制体系。由此证明，内控评价与优化是当前事业单位内部管理必须要突破的重大论题。

一、内控评价视角下基层事业单位内部控制中存在的问题

基层事业单位的运营不同于企业，其各项活动的开展主要以服务当地群众、完善基础设施建设等为主，更注重社会效益。合理开展内部控制能够帮助基层事业单位落实各项资源的使用，为管理者提供真实、有效的会计信息，保证各项管理制度的有效落地等。其控制内容既包括财政资金、资产等财务控制，也包含制衡内部权利等非财务控制。实际中，虽然针对事业单位内部控制工作也有试行规范等法律文件作为指引，但量化指标主要集中在财务控制方面，非财务控制则主要由事业单位根据自身实际自行管理，而多数基层事业单位管理能力偏弱，实际管理时不好把控。从內部控制有效性评价视角来看，多数基层事业单位在内部控制运用中存在不少问题，主要有：

（一）管理组织架构及人员配置不够理想

要想发挥权力制衡效果，则应先健全管理组织架构，科学设置岗位及配置管理人员。但实际上，基层事业单位经费有限，发展有限，资源、人力等都较为紧缺，现有组织架构基本是在以往形式上“缝缝补补”，架构不够精简，权责划分不够明晰，存在管理层级多但办事效率不高的现象。而且由于人手不足，为了保证各项工作的顺利开展，往往是一人身兼多职，轮岗、定岗成为常态，权责混杂，难以有效保证不相容岗位相分离以及权利制衡机制的发挥，且也难以在事后追责。

（二）审批制度限定

当前管理模式下，事业单位的一把手基本是一手抓单位内部各项活动管理工作、行政管理事务，因而也存在着单位收支审批由一人负责的现象，虽然这会使得单位管理者能够从多方了解到实际运营管理情况，但也会存在独揽大权的隐患，一旦监督不力，就容易产生腐败。

（三）固定资产管理控制不严

固定资产是基层事业单位重要的资产，目前依据财政部出台的一些固定资产管理文件要求，事业单位也依据固定资产管理办法建立了固定资产管理制度，但实际上，单位在固定资产采购、使用监督、维护处理等方面都存在不少问题，多数基层事业单位还未将内部控制细化到具体的资产管理中去，无法有效保证单位资产的安全完整。

（四）有效性监督评价机制不完善

当前基层事业单位主要通过内部审计工作来监督内部控制的运行，但受管理理念、组织架构、人力等多方因素的影响，部分单位没有健全的内部审计部门;部分单位没有配备专业的内部审计人员;部分单位没有完善的内部审计流程。基于这种情况，内审监督评价效果有限，甚至是沦为形式化。

（五）信息化手段应用较少

基层事业单位逐渐将信息技术应用于日常办公中，逐渐使得管理电脑化、信息化，但单位信息化建设和内控建设相脱节，内部控制流程并未有效地嵌入信息系统中，无法借助信息技术来优化内部控制方法，没有有效地借助信息手段来落实监督工作、控制工作，制约内部控制职能发挥。

二、基层事业单位开展内部控制有效性评价的重要性

对内部控制有效性进行评价，能够帮助单位管理者更好地分析现行内部控制体系的运行状况，了解内部控制工作问题，协助管理者完善内部控制体系，有助于实现内部控制闭环监管。

（一）强化单位内部控制管理

内控评价结果可以清晰明确地反映出一定时间内基层事业单位内控体系的运行状态，从财务到业务反映内部管理制度的执行情况，能够帮助单位管理者更好地掌握内部控制运行情况，了解到自身内部控制体系建设中的不足。而且通过外部监管部门的内控评价结果跟内控自我评价进行比较，基层事业单位可以依据评价结果来对内控中存在的不足进行纵向分析，明确单位内控管理体系建设现状及存在的问题，从而开展针对性的调整，从而不断提升单位管理水平。同时，基层事业单位可以根据业务特点、单位性质等对评价数据开展横向分析，对比同类其他单位内控情况，借鉴其成功经验，提炼管理精粹，整合优化到自身内部控制体系建设中，更好地助力单位发展[1]。

（二）帮助单位进行绩效考评

内部控制有效性评价将以往一直被基层事业单位忽视的内控有效性问题提到了明面上，借助评价结果可以将内部控制存在的问题细化到具体环节、具体经济活动、具体岗位、具体个人，便于基层事业单位追究问责，强化了内部控制约束，进一步促进了各部门对内部控制的重视，全员参与其中，严格遵守规章制度。

（三）帮助单位开展审计监督

基层事业单位需要面对社会各方的审计和监督，比如审计部门开展的财政资金专项审计、经济责任审计等，各个审计主体所制定的审计流程存在差异，而单位内部控制测试是审计过程中主要的内容，也是各个审计主体应当履行的工作。将内部控制评价结果跟审计有效对接，可以更好地为审计监督服务，有助于创新审计方法，扩宽审计范围，保证审计监督职能的充分发挥。

三、基层事业单位强化内部控制评价的对策

基于上述研究，基层事业单位要想健全内部控制体系，提高单位自身管理水平以及风险防控能力，应重视内部控制有效性评价机制的完善，具体可以从以下几方面出发：

（一）健全内部控制评价体系

科学评价单位内部控制的有效性需要基层事业单位建立一个科学、可操作、公平的内控评价体系，使得单位可以及时根据内控运行情况进行调整和优化。具体建设主要从五方面来进行：第一，确定评价原则和目标。基于内部控制评价意义、内容，基层事业单位内部控制评价的目标应匹配单位每期所制定的财务目标，并保证评价合理性的基础上，应遵循重要性、可比性、全面性、成本效益性以及独立性原则。第二，明确评价主客体。从评价客观性、专业性角度而言，内部控制评价主体应从内部以及外部两方面的评价来设定，内部评价主要是单位的自评，外部评价则为专业的评价单位或机构。而评价客体则是指基层事业单位内部控制制度以及制度执行结果。第三，设定合理的评价标准。基层事业单位应以内部控制评价目标为依据，根据可操作性、具体性以及明确性的原则，将其细化为具体的评价指标。在具体制定上，单位可以借鉴其他单位经验，也可以邀请专业人士或机构协助。第四，完善评价流程。按照管理要求，设计具体的内部控制评价程序，并明确评价执行时间，由专业评价小组按期展开工作，编制评价结果报告，提出优化单位内部控制的建议方法。第五，选择适宜的评价方法。基层事业单位常用的内部控制评价方法包括人员访谈法、实地调研法、证据检查法、抽样分析法、穿行测试法等。在选择内部控制评价方法的过程中，评价人员需要采集相关证据，结合单位实际情况分析内部控制体系的运行缺陷。具体来说，人员访谈法是以指由内部控制评价小组对单位重要部门的关键人员进行问询，获取内部控制建立和执行的相关信息，结合相关人员的回答进行内控体系运行成效评价。例如：对采购部门人员质询采购申请审核的重点、采购申请与采購预算是否一致、资产购置和资产存量是否一致等，依据工作人员的回答，对采购制度执行情况、采购凭证数据的真实性等进一步核实;实地调研法是指内部控制评价人员对业务活动的操作行为和实施流程进行实地考察，这一方法主要应用于不便于书面记录的控制措施评价，建议评价人员采取不定时突击检查的方法，保证评价效果。证据检查法是指内部控制评价人员对基层事业单位因往来交易所形成的纸质或电子等交易凭证与文件记录进行审查，了解单位经济活动的实施情况，反映内部控制执行结果。评价人员需要获取大量的书面证据，通过数据信息分析判断该单位的内部控制体系是否有效运行;穿行测试法是指内部控制评价人员从内部控制流程中选择一项业务事项作为分析样本，并跟踪该项业务事项的开展源头、责任部门，以及在财务报告中的反馈情况，实现对某一项业务从起点到终点的全过程监管，以此判断内部控制体系的完善性以及内控制度执行的有效性。

（二）合理编制内部控制评价报告

在内控评价工作结束以后，基层事业单位还需要依据评价结果编制评价报告，以期完善单位的内部控制管理制度。但目前，基层事业单位的内控自我评价报告在框架和内容设计方面由单位自行制定，一般包括以下几方面内容：其一，内控评价体系建设，即评价管理组织、领导机构、进度安排等;其二，评价依据。内部控制评价需要结合当下国家颁布的政策法规，通常事业单位需要以《单位内部控制规范》和本单位所制定的特殊内控制度为依据;其三，评价范围，对内部控制涵盖的单位部门、业务事项进行事先说明;其四，评价程序和方法，从方法论层面确定内控评价工作开展需要遵循的流程、方法等;其五，内控缺陷与认定，基于既定的标准判断内控缺陷节点和影响程度等，最终将内控缺陷细化为重大缺陷、关键问题和一般风险;其六，后续整改情况，基于内控评价报告对缺陷环节和风险问题进行整改，到评价期末调查内部控制体系的整改情况。

（三）加强对评价结果的应用

一方面，基层事业单位要针对审计的内容、流程和周期进行明确，对单位财务管理、成本管理、物资采购等重要的环节开展监督和评价，对内部控制制度落实过程中存在的问题进行及时的识别，并在有关部门的配合下采取有效措施进行修正和整改;另一方面，要构建科学有效的信息反馈体系，加强对评价结果的应用。单位要构建信息化平台实现对业务流程的全面覆盖和管理，对单位预算资金的使用情况、项目进度等进行阶段性分析和评价，要加强财务管理部门跟业务部门、项目部门和采购部门之间的交流，利用ERP信息化集成系统将各个部门连接到一起，为内部控制评价提供有效的数据支撑。另外，实现内部控制评价结果的共享和调用，并将评价结果应用到每期内部控制优化中。基层事业单位管理者应根据内部控制评价结果以及反馈的内控运行情况报告，对现有内部控制制度进行进一步完善，强化内控执行力，更好地发挥内部控制职能作用。

四、基层事业单位内部控制有效性评价工作开展的保障措施

（一）树立风险管理意识，调整管理组织架构

首先，基层事业单位应组织全体人员学习内部控制知识，明确内部控制评价的意义以及作用，促使单位各部门人员都能意识到自身行为对单位运营发展的影响，以及后期将要承担的责任，树立风险管理意识、自我约束意识，强化自身责任感，为内部控制制度落实、内控评价工作的开展提供良好的环境。其次，优化单位组织结构。精简管理层级，梳理管理流程，科学增减管理岗位，在充分发挥管理人员潜能的基础上，科学分配权责，严格遵循不相容岗位相分离原则。同时，针对轮岗、定岗问题，单位应明确设定轮岗和定岗要求，在人员定岗时，应以“谁经手谁负责”的原则，将责任落实到具体;对于轮岗，除关键岗位外，可以选择稍长的轮岗周期，而关键岗位则应按照要求，最少5年进行一次轮岗，避免以权谋私等问题的出现。基层事业单位要明确轮岗交接时间，逐步交接工作，明确管理人员职责。从而为内部控制评价结果分析奠定良好的基础。

（二）健全内控管理规章，加大监督力

基层事业单位需结合内控相关法律文件以及其他单位管理条例，健全自身内部控制相关管理规章，在科学指引单位内部控制工作开展的同时，明确规定内部控制监督评价工作需从内部评价以及外部评价两方面来进行。为此，单位一方面需建立健全内部审计部门，完善内部审计流程。另一方面还需积极披露运营管理相关信息，接受媒体、民众以及上级单位等多方的监督，进一步强化内部控制监督的广度和深度，倒逼基层事业单位主动去开展内部控制评价工作，积极完善内部控制体系。

（三）应用信息工具，提升内控评价效率

信息时代下，基层事业单位管理也在向信息化、数字化方向转变，自身办公逐渐智能化。为此，基层事业单位也要将信息技术应用到内部控制制度落实以及监督评价等活动中。首先，基层事业单位需加大信息化建设投入力度，引入内控信息系统，结合评价程序、指标等对系统功能、模块等进行优化。其次，推动财务共享中心的建设，在内部构建共享平台，将财务系统、OA系统以及内控系统等引入统一平台管理，实现单位运营各环节数据的共享，为单位进行内部控制评价提供全面、及时、真实的数据支持。

五、结束语

综上所述，内部控制评价工作的开展对基层事业单位完善内部控制体系有着主要意义。基层事业单位要能准确认识到内部控制评价目标、内容，基于思想角度需强化对内部控制评价的重视，基于人力角度需组建专业评价小组，完善内部控制评价程序、方法，还要从组织架构、管理规章、信息建设等角度做好保障措施，才能全面、客观地评价单位内部控制的有效性，促进了单位内部控制体系的完善，帮助单位实现可持续发展。

参考文献：

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