日本社会养老服务体系对镇江养老医疗服务体系建设的启示

□杨 帆

｜研究背景

联合国的统计指标规定，当一个国家或地区60 岁以上的人口占总人口的10%，或者65 岁以上人口占总人口的8%，就称为人口老龄化。近年来，我国社会人口老龄化现象日趋明显，镇江市老龄人口数量不断攀升。统计表明，截至2019 年，全市常住人口320.35 万人，其中60 岁以上人口为72.47 万人，老龄人口数量约占人口总数的22.6%。随着居民生活水平和医疗保障水平的不断提高，这一比例还将持续增加。因此，镇江市的养老服务需求必将快速增长，养老医疗服务产业面临巨大挑战。日本是全球老龄化程度最为严重的国家之一，自20世纪60 年代以来便逐步踏入老龄化社会。据统计显示，截至2019年，日本65 岁以上老人约为3600万，接近总人口数量的29%。在人口老龄化趋势之下，日本政府于1987 年正式颁布并实施“社会福利及介护法”。此后，随着高龄人口、超高龄人口数量的日益增加，日本政府和各级地方政府在不断制定、调整和完善相应政策的同时，也在探索更高效、更安全、更便捷的养老服务模式。数十年来，日本在养老产业实践中积累了丰富的经验，对镇江市养老医疗服务体系的建设极具启示和借鉴意义。

｜研究现状

国内对日本养老模式的系统研究起步较晚。文献调查可知，除个别金融层面针对日本养老保险制度的研究外，从社会学层面着手，以借鉴启示为目的的有关日本养老产业的调查研究大多始于2015 年以后。如 《日本养老产业化发展条件及其启示》（2020）认为日本法律法规的健全、护理人员的专业化和护理规范化值得借鉴；《日本养老产业发展中的政府职能与启示》（2018）认为政府应探索适合中国国情的养老模式并制定相关产业政策，借鉴日本经验，扶持养老产业的发展。尽管相关文献从宏观上提出了诸多观点，但缺乏与具体地方实际情况相结合的研究成果。本文结合镇江市情，探讨研究日本养老体系对镇江市养老医疗服务建设的启示作用。

｜日本老龄化现状及对策

通过日本政府发表的 《高龄社会白皮书》（下文简称 《白皮书》）可以实时了解日本社会老龄化现状。2020 年 《白皮书》 显示，截至2019 年，日本总人口为1.2617 亿人，其中65 岁以上人口为3589 万人，占日本总人口的28.4%。据日本总务省统计，这一数据在2020 年继续增加，全国65 岁以上老人突破3610 万人，占总人口的28.7%。这一比率在全球201 个国家和地区中居首位，约为中国的两倍（2019 年中国65 岁以上人口占总人口的比重为12.6%）。此外，随着男女人口比率、平均寿命的变化，老年女性所占比例增加。如图1 所示，截至2019 年，65-74 岁之间的男性人口为831 万人，女性人口为908 万人，女性占比约为52.2%，而75 岁以上老人中，男性人口为729 万人，女性人口为1120 万人，女性占比接近60.6%。

图1 日本2020 年 《高龄社会白皮书》 人口年龄、性别构成

《白皮书》 将日本日趋严重的老龄化现象归因于两点：死亡率降低引起的高龄人口的增加以及新生人口减少带来的年轻人口的减少，据推测，这一现象在今后数十年间还将愈发严重，最终将引起劳动力不足，社会生产降低、社会活力减弱。

针对高龄人口日益增多的社会现象，政策层面不断推进对养老服务问题的解决。早在老龄化社会到来之前，日本便制定了保障老年人生活利益的《老人福祉法》，从法律法规层面给予老人安定生活和身心健康的保障。

随着老龄化进程的迅速发展，日本政府积极采取对策，于1995 年制定了 《高龄社会对策基本法》（以下简称 《基本法》）。《基金法》规定，政府必须制定老龄社会的对策大纲及年度报告。另一方面，内阁还设置了高龄社会对策会议，旨在商讨、协调、审议高龄社会对策中各政府职能部门的行政职权。可以说，自上世纪开始，日本便针对老龄化社会的到来逐步制定了体系化的方针政策。

2018 年2 月，日本召开了第29届高龄社会对策会议，通过了新的《高龄社会对策大纲》，该大纲主要内容有三点：其一，重新审视年龄带来的差异化和均质化，鼓励各年龄层做出与本人意愿和能力相适应的贡献。其二，构建区域共同体，帮助各阶段高龄人士愉快生活。其三，制定新的高龄社会措施，致力于技术革新和科技成果的应用实践。就上述基本思想，该大纲从就业收入、健康福祉、活动参与等六方面制定了具体对策。例如，在就业收入项目中，为了增加高龄者的就业机会，政府将对雇佣65 岁以上人群的企业给予支持等。

关于高龄人群的就业保障等问题，日本政府自1986 年起便制定《高龄者就业安定法》（以下简称《安定法》），此后随着社会老龄化的推进，该法律经过了数次修订。在1994 年的修订中，法定退休年龄改为强制60 岁，2004 年的修订中，退休年龄延长至65 岁。规定企业应保障雇员65 岁之前的工作要求。此外，在日本政府于2019 年10 月召开的会议中，与会人员提出了新的《70 岁就业机会的确保》 改革方案。2020 年日本国会正式通过了修订的《安定法》，提出将确保70 岁之前的就业机会。

但是，我们也注意到，尽管《安定法》 数次修改退休年龄直至70 岁，但在执行中，法定退休年龄大多仍为60 岁，仅有不到13%的企业更改为65 岁。真正落实70 岁之前的就业保障还任重而道远。

｜对镇江市的启示

世界银行数据显示，中国的老龄化程度约排在世界第十位，但随着医疗水平的进步、平均寿命的增加、结婚生育年龄的推迟、新生人口的减少等多种因素影响，中国社会的老龄化趋势逐渐加快脚步。2020 年6 月，中国发展研究基金会公布 《中国发展报告2020：中国人口老龄化过程和政策》。该报告指出，中国人口将于2030 年到达顶峰，此后将进入负增长阶段。预计到2050 年，中国65 岁以上老人占总人口的比重将接近28%，与日本目前状况相当。日本2020 年 《高龄社会白皮书》 统计预测结果显示（图2），2040 年以后中国的老龄化程度将全面超过日本，成为全球首位老龄化大国。与此同时，镇江市的人口老龄化程度略高于全国，社会老龄化现象更为严重，面向老龄人的养护服务、医疗服务等需求更为紧迫。因此，制定符合中国国情、镇江市情的老龄化对策迫在眉睫。老龄人口大国日本的对策措施，对建设有镇江特色的养老服务医疗体系有着重要的启示意义。

图2 日本2020 年 《高龄社会白皮书》 统计预测

（一）协调养老产业发展，完善多层次养老需求

政府部门充分履行职能，出台相关规章制度，协调养老产业发展。日本政府部门自20 世纪70 年代起便出台面向高龄人群的养老政策，并根据老龄化的进程不断调整对策措施。面对养老产业这一新兴行业，政府明确区分了“养老福利事业”与“养老产业”，将养老福利事业定位为“以低收入阶层为主要对象，提供企业不愿涉足、市场机制无法充分供给的必要的服务”，而养老产业则是通过市场机制来解决老年人更高的养老需求。在政策法规和社会福祉建设上，保障养老福利事业，提供低层次收入者的基本养老条件，满足市场机制无法提供的必要服务。同时，针对养老产业，政府部门需出台系列政策，协调、指导、监督养老产业的健康发展。在履行职能、出台政策方面，政府部门应双管齐下，争取满足多层次全方位的养老服务需求。

（二）完善医疗保障体系，加强政府监督力度

从1973 年开始，日本对65 岁以上的卧床老人实行免费医疗保障制度，在经济上解决了很多老人的后顾之忧。此后，也多次就养老导致的家庭负担过重等问题进行探讨，全面关注老人以及赡养老人家庭的经济问题。同时，日本在民营养老机构蓬勃发展之后，也出现了市场管理混乱、医疗设备不合标准、老人权益无法得到保障等问题。在目前中国的养老产业中，以上现象亦不少见。因此，尽管中国居民医疗保险、新农村保险等保障制度在不断完善，解决了数亿人民的看病问题，但在养老医疗保障上，仍需政府部门进行探索和改革，进一步完善医疗体系，监督养老产业中的不当收费和不当竞争，规范市场，建立行之有效的市场监督与管理体系以及行业标准，从经济上和精神上全面减轻养老压力。

（三）健全多层次养老设施，建立养老服务人才队伍

无论是福利型养老事业还是营利型养老产业，其服务对象各有需求。在日本，同样是护理保险设施，其面向对象分为需要援助型和需要护理型。前者生活可以自理，但在家务生活等方面需要帮助；而后者则丧失部分身体机能，生活无法自理，需要全面护理。此外还有与居家环境类似的老年公寓，接受生活可以自理但无法独立生活的老人。也有早接晚送的“看护”设施，早晨接有护理需求的老人进入设施，白天看护，晚上送老人回家由家人照顾。多种多样的养老设施满足了不同家庭的养老需求，值得镇江市养老服务部门借鉴。特别是“早接晚送”型养老看护，非常适合不愿入住养老院、与子女同住但是子女白天工作时又得不到照料的老人。这一模式既提供了老人白天热闹的集体活动，又保障了身体不便时的医疗服务，同时满足了回家居住的中国人的“归家”文化心理。自上世纪七十年代开始发展养老产业之后，日本于1987 年开始导入养老人才资格考试制度。我国虽有相关从业人员资格标准，但执行力度较弱。养老产业的发展不仅需要社会环境和经济环境的支持，更重要的是人才的培养。政府应制定各层次各专业人才的培养方案和计划，统筹人才专业和数量规模，建设一支专业结构合理、有素养有爱心有能力的人才队伍，全方位满足养老医疗服务行业的人才需求。

（四）倡导社会广泛参与，引导多元养老体系发展

在社会老龄化加深和市场经济的推进下，家庭养老的传统看护模式逐渐发生转变，随着政府、市场的介入，在目前的养老看护中，政府、家庭、市场、非营利部门（社区）等四方形成了四维作用体，共同推进养老医疗服务的发展与成熟。近年来，日本提出了建设共生型服务社区，旨在整合政府、市场、家庭、社区等各方面的资源，探索对老人、残疾人等生活不便人群实行一体化的综合服务。在新型服务社区的建设中，政府部门应起主导作用，引入社会资本与社会资源，倡导多方面多部门的广泛参与与协同合作，加强参与多方的联系与融合，在群策群力下保障推进老年人共生社区的建设的同时，缓解养老事业建设带来的政府财政困难。

（五）发挥地域经济特色，投资医疗看护产业

过去十年，日本将医疗和看护列为国家战略之一，大力发展相关产业（如赴日医疗等），增加了数百万个就业机会。在镇江市的经济支柱产业中，医疗机械产业不容小觑。镇江丹阳也是江苏省医疗器械产业最为发达的地区之一，目前已形成医药产业园，有医疗器械生产企业50 余家，其中上市公司2 家，初步形成了以隐形眼镜、普通诊疗器械、病房护理设备及器具、手术室、急救室、诊疗室设备及器具为主体的医疗器械产业特色，江苏省重大项目国药控股落户丹阳更为镇江市的医疗机械发展再添新力军。在养老医疗体系建设中，作为拥有中国医疗机械产业“五大军团”之一的镇江应充分利用地缘优势，发挥地缘经济特色，大力发展医疗看护产业，为养老事业产业的发展提供硬件软件的双重保障，在医疗产业和养老产业的互动与合作中形成良性循环。

养老问题是一项严峻的社会课题。2019 年4 月16 日，国务院办公厅发布了 《关于推进养老服务发展的意见》，对中国养老产业的发展进行了政策性指导，全面推进养老医疗服务社会化、产业化势在必行。在养老服务市场化萌芽之际，如何借鉴日本社会养老服务的模式，开辟出一条有镇江特色的养老服务产业道路，摸索出一套因地制宜、兼具社会效益和经济效益的养老医疗服务体系，是当下镇江市亟待解决的、造福百万居民的重要课题。