发挥审计作用 节约建设资金

金宁波 孙志平 刘寨民 朱仰坤 庞迎

案例背景

众所周知，迁改工作是项目建设中的“硬骨头”，各产权单位大多是国家行业主管部门，在谈判过程中，项目公司往往处于劣势地位，缺乏行业专业指导、不熟悉行业规则、没有话语权和主动权，这些不仅严重影响项目进度，还会带来迁改投资超概的隐患，产生国有资产资金管理风险。

在某高速公路迁改工程过程中，内部审计部门充分发挥作用，初步预计节约建设资金9700万元。该项目路线全长67.62公里，三线迁改工程概算投资2.07亿元，主要涉及甲、乙两个地市。本次各产权单位提出的迁改预算金额为1.07亿元（不含通信光缆），其中：通信迁改管道工程甲市上报预算金额6049.39万元、乙市上报预算金额3909.69万元;110KV电力迁改工程1处，预算金额403.98万元;高压天然气管线交叉保护工程1处，预算金额382.46万元。通信迁改工程方案已经通过专家论证，电力迁改工程方案已经通过国网审批。

面对高额的迁改费用，项目公司要求审计人员提前介入。审计人员围绕迁改成本，将迁改审核作为审计重点，对已有方案进行全面优化，对迁改方案的合规性、合理性进行分析。

审计过程

（一）审计初步分析

针对各产权单位提出的迁改预算费用，审计人员通过对方案进行分析论证和成本测算，发现全部都是“狮子大开口”，方案设计无原则地扩容和提高标准、材料价格大幅度偏高、其他费用计列和取定尽可能拔高。在初步分析后，审计人员会同项目公司通过聘请专家论证、深入进行市场调研、认真核算造价等一系列扎实有效的工作，提出与产权单位申请费用相差巨大的审计意见初稿。

初步审计意见提出后，引起各产权单位的强烈抵制，各产权单位对项目公司、审计人员施加压力，回避实质问题，拖延谈判，工作一度陷入僵局。

（二）制定审计策略

面对质疑与压力，审计人员以维护集团利益为本，兼顾项目建设进度，顶住压力、善用“巧劲儿”，统一思想，确定了处理原则：既不能激化矛盾影响项目建设进度，又要保证最终确定的迁改方案和预算金额经得起各方面的审查，防范项目系统风险。

经过综合研究后，审计人员认为可以考虑从合法合规性入手，找依据、定原则，积极依靠法律法规和国家政策，变被动为主动，根据实际情况制订出“三步走”审计策略：

第一步，梳理政策列清单，确保有法可依。

《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》规定，各行业主管部门应指导管线单位，根据城市道路年度建设计划和地下管线综合规划，制定各专业管线年度建设计划，并与城市道路年度建设计划同步实施。

《中华人民共和国公路法》规定，因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按照不低于该设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。

《公路安全保护条例》规定，城市道路、铁路、通信等线路的管理部门、单位或者公路管理机构要求提高既有建设标准而增加的费用，由提出要求的部门或者单位承担。

第二步，借鉴经验供参考，确保有规可循。

《珠海市政府投资项目管线迁改管理办法》规定，迁改应控制投资规模，原则上“拆一还一”，按原功能、规模还建。因新建、扩容、新增功能等所增加的费用，管线产权属政府的，应纳入项目总投资;其他情形原则上由管线业主单位自行承担。

《长沙市政府投资项目管線迁改工程管理规定》规定，管线迁改应遵循“拆一还一”和“实物还建”原则，迁改按原标准、规模还建;提高标准建设所增加的费用，原则上由管线权属或运维单位自行承担。

第三步，制订方向定原则，确保策略到位。

1.拆一还一、实物还建。迁改按原标准、原规模、原功能还建。

2.费用依法分担：如产权单位提出扩容、提高标准、预留等要求，相应增加的费用由相关产权单位承担。

3.经济合理：迁改距离在满足设计规范及相关规定的前提下尽量缩短距离，材料和工艺以满足规范要求为准，以节省投资。

如果把征拆这项工作看作一场战役，审核依据就是这场战役的武器，而审核原则就是立战之本，项目公司和审计人员后续对迁改方案的审核、审计都要围绕上述依据和原则进行。

（三）分块审计，水滴石穿

在项目公司的支持下，审计人员始终秉持发现并防范风险的理念，坚持拆一还一、实物还建，并且耐心细致地与产权单位进行沟通，逐步取得了产权单位理解。

1.通信迁改。通信迁改是本次审计工作的重中之重，金额大、影响面广，项目公司和审计人员对此也高度重视，力争做好各阶段工作。

（1）查询研究经验案例。审计人员发现原方案存在扩容、提高标准、预留等相关问题，审计人员查阅相关迁改办法及管理条例，查询了行业的相关还建标准文件及本公司以往做过的类似项目。本次产权单位代理方之一某信息工程有限公司，审计人员在以往做过的类似项目中找到了该公司设计的方案，发现在管道长度与孔数方面设计方案与该项目存在较大差距。

（2）提出优化整改方案建议。审计人员根据查询研究的结果，出具了迁改方案优化后的最经济方案，并咨询了行业专家意见，确定了方案的可行性。项目公司研究后认可优化后的方案。

（3）重新委托设计。为进一步加强工作严谨性，项目公司采取果断措施，重新委托了设计单位对迁改方案进行重新设计，并与设计单位在后续工作中对相关设计理念和具体事项进行持续性跟踪和讨论沟通，确保迁改方案的可行性、合理性、经济性。

2.电力迁改。

（1）关注细节避免浪费。审计人员通过研究，在保证满足施工必要性的前提下，大幅核减了施工便道和施工临时用地的范围，明确了拆除钢角塔的所有权归属和利旧问题。

（2）认真审核调整量、价、费。对工程量进行了全面审计，对主要材料及设备价格进行了询价，依据相关文件对非建安费用进行了调整。70B043BE-6F3C-4B03-9B34-30E7689922DE

3.燃气管道迁改工程。依据综合燃气线路有关的规范、标准和技术规程，结合以往项目经验，将方案采用的混凝土地下管廊优化为无缝钢套管。

审计成果

（一）通信迁改

甲市管道部分预算金额6049.39万元，优化后金额512.14万元，初步审减金额5537.25万元;乙市管道部分预算金额3909.69万元，优化后金额222.25万元，初步审减金额3687.44万元。项目公司拟以重新确定的方案与运营单位开展沟通谈判。

（二）电力迁改

110KV电力迁改工程预算金额403.98万元，优化后金额224.34万元，初步审减金额179.64万元。项目公司组织与产权单位核对后，基本达成一致意见。

（三）燃气管道迁改工程

天然气管线交叉保护工程上报预算382.46万元，方案优化后审核金额23.04万元，审减金额359.42万元。

审计启示

（一）源头控制是根本

加强对迁改方案的审计，方案的审计不能流于形式，重点审计方案的还建范围、标准、规格等内容，这是控制三线迁改工程成本的源头，也是最有效的手段。

（二）风险引导是手段

引导产权单位重视审计风险，迁改方案的制订与优化是建立在相关法律政策规定的基础上，这是不可跨越的红线。在满足相关行业规范及技术要求的前提下，始终要坚持方案的经济性原则。

（三）專业指导是关键

1.通信工程：与高速公路项目交叉光缆线路的迁改，在合理范围内尽可能地缩短距离，能架空的尽量不走地下，能直埋的尽量不用定向钻进敷设;与高速公路项目平行的光缆线路的迁改，在红线倒杆距离之内确需迁改的，宜采用机械开挖电缆沟埋管方式。

2.电力工程：与高速公路项目交叉电力线路的迁改，应关注不构成工程实体的内容，平衡施工方便与必要成本的关系。

3.燃气工程：与高速公路项目交叉燃气管道的迁改，在按照不低于原标准适度预留发展空间的前提下，原则上选用燃气保护套管工艺。

（四）合作共赢是保障

审计人员将继续以方案的必要性与经济性为审核重点，在保证工程进度的基础之上，以节约投资为最终目的，充分发挥集团平台优势，搜集整理各类型迁改工程的成熟方案，为后续项目实施打好坚实的基础。

迁改方案审计工作取得较好的成果，是在集团公司领导下、项目公司支持下、各咨询公司专业周到服务的共同努力下，充分信任通力合作的结果。70B043BE-6F3C-4B03-9B34-30E7689922DE