加强内部审计指导监督：现状、困境与建议

李娟

[摘要]加强审计机关对内部审计工作的指导监督，能够有效拓展延伸审计机关监督的范围、统筹整合内部审计资源，形成监督合力，提升监督效能。本文就审计机关对内部审计指导监督的意义与现状，分析目前基层审计机关在指导监督实践中面临的相关法规制度不完善、指导监督力度不够、重视度尚待提升和内部审计机构人员建设基础薄弱等诸多困境，在建立健全相关法规制度、加大指导监督力度、提升重视度和加强内部审计机构人员建设等方面提出建议，为全面提升审计机关指导监督内部审计工作的效能提供参考。

[关键词]审计机关   内部审计   指导监督   监督效能

一、问题提出

内部审计是我国审计监督体系建设中的重要环节，内部审计工作是国家法制建设和经济监督的内容之一。随着我国经济社会发展步入新常态，催生了高质量内部审计监督的新需求，加强内部审计工作势在必行、迫在眉睫。这既是国家治理体系和治理能力现代化建设的需要，也是实现审计监督全覆盖、推动实现经济高质量发展的必由之路。然而，在审计机关加强内部审计指导监督的实践中，面临着诸多问题，亟待改进。本文基于审计机关对内部审计的指导监督现状及所面临的困境，探讨对内部审计完善和加强指导监督的建议。

二、对内部审计加强指导监督的意义

（一）助推内部审计工作自主开展，护航单位高质量发展

加强对内部审计的指导，强化内部审计监督职能，充分利用好内部审计自我监督、自发监督的定位优势，发挥内部审计的“基础性”“前哨性”“预防性”作用，是增强领导干部自律意识和责任意识，形成由“要我做”变为“我要做”的内在动力源。实现监督由外部的硬监督向内部的软监督转变，有利于堵塞漏洞、防范风险，全面提升基层单位的管理能力和水平。

（二）加强内部审计队伍建设，缓解国家审计力量不足矛盾

随着审计全覆盖的现实需求不断加强，面对日益更新变化的经济社会环境和社会法制建设对审计监督的迫切需要，基层审计机关任务繁重与审计力量和审计人员专业胜任能力薄弱的矛盾日益突显。因此，加强对内部审计人员和内部审计机构的指导监督和建设力度，打造一支政治过硬、业务精湛、战斗力强的内部审计队伍是对国家审计力量的有力补充。将内部审计机构和人员融入国家审计现代化建设进程中，建立共享的内部审计人才库，增强内部审计人员的职业荣誉感，提高内部审计人员的业务能力和水平，能够直接有效弥补国家审计人手少任务重的矛盾。

（三）提升内部审计监督维度，助力国家审计改进治理效能

审计机关通过帮助和促进各单位建立健全内部审计制度，要求各单位报送年度内部审计工作计划及实施情况，通过综合研判各单位内部审计揭示的普遍性、倾向性、苗头性问题，推动其从体制、机制上剖析问题产生的根源与背景，提出解决问题、防范风险的意见建议，提升内部审计结果运用的广度和深度，达到由“点”到“面”的治理效果。这一做法实现了政府审计与内部审计间的“内外合作”“协同治理”，二者形成互相补充、相互促进的良性局面，从而达到节约监督成本，提升监督效率，形成监督合力的目标效果。

三、内部审计指导监督的实践现状

审计署于2018年成立内部审计指导监督司之后，各级审计机关积极响应，陆续设立或指定了相应的职能部门，负责指导监督内部审计工作。审计署还修订印发《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），出台《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（以下简称《意见》），细化指导和监督内部审计工作的机制、主要形式等，要求各级审计机关理清思路，勇于实践，充分认识这一工作的重要性，切实担负起这一重要职责，不断推动内部审计工作持续发展。

按照《规定》《意见》要求，基层审计机关随即展开了地方性配套法规制度的建设和加强对内部审计指导监督的实践探索。基层审计机关对内部审计开展的指导监督工作，依据作用性质不同，可分为“帮扶性管理”指导监督和“约束性管理”指导监督两类。

（一）“帮扶性管理”指导监督

审计机关按照相关法律法规指导内部审计工作，包括帮助健全完善机构设置、加强制度规范建设、开展日常工作，总结成果、推广经验、培训内部审计人员提升内部审计工作质量和审计成效等具体内容，属于“帮扶性管理”。具体包括以下几个方面。

1.“制度建设”帮扶。围绕党委政府的重大决策部署和中心工作，制订本地年度内部审计工作指导意见，指导内部审计工作的范围、重点和方法等;出台相应的指导意见。以某市为例，近五年来，陆续以市（县）政府名义发布“关于进一步加强内部审计工作的意见”“某市审计局对内部审计工作指导和监督暂行办法”，以及“关于建立健全内部审计制度加强内部审计工作的通知”等。

2.“指导项目实施”帮扶。在内部审计项目实施过程中，指导审前调查资料准备、审计实施方案编制、审计实施、审计报告撰写、审计问题整改和成果利用等。据公开资料显示，某省近三年全省内部审计机构共完成内部审计项目15万个，促进增收节支400多亿元，提出审计意见建议被采纳17万件，上述数据说明通过对内部审计机构的有效指导，取得了良好的社会效益和经济效益。

3.“经验推广”帮扶。通过开展内部审计优秀成果经验推广，对优秀项目、先进做法和典型案例进行学习交流，组织优秀案例撰写、召开交流研讨会，宣传推广先进经验、创新做法，提升审计水平。

（二）“约束性管理”指导监督

各地方审计机关协同内部审计协会及有关监管部门，加强对内部审计工作的监督管理，从法律法规、国家政策执行、中央地方重大决策部署落实、职能职责履行等方面对内部审计工作进行监督管理，属于“约束性管理”。

1.制度约束。即审计机关通过配合相应的行业监管、综合监管部门制定行业性内部审计操作指南，协调开展对内部审计工作的监督。近几年来，审计机关探索与公安、司法、纪检、发改等部門建立了内部审计联防联控联动机制，加大对内部审计业务开展、线索移送、发现问题处理等的指导力度，不断促进各类行业监管部门的内部审计工作，形成对经济社会发展监督的合力。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21

2.日常约束。即对内部审计工作开展日常监督和专项监督。审计机关通过制订“内部审计工作质量检查监督办法”，将内部审计机构设置、人员配备、制度建设和项目实施、审计质量、成果利用等作为常态化检查内容。同时，加强专项监督检查，每年通过定期检查与不定期抽查相结合，围绕年度项目计划、现场实施、审计报告、审计结果运用和整改等关键节点进行专项检查，包括项目计划制订的科学性，审计程序的合规性，审计证据的适当性和充分性等。

3.协同约束。即发挥内部审计协会的协助审计机关指导监督内部审计的职责，推动内部审计协会牵头组织开展制度规范、业务培训、经验交流、宣传报道、质量检查，对所属组织成员的审计项目建立项目数据库，制定质量评估办法和考核评估细则等，定期开展项目专项检查评估、成员单位工作考核，从工作开展和成效等方面，全面指导监督促进内部审计工作开展。

四、内部审计指导监督面临的困境

（一）相关指导监督法规制度不够完善

1.法律法规规定内容不够细化。2021年新修改的《中华人民共和国审计法》规定，审计机关应当对被审计单位的内部审计工作进行业务指导和监督。将审计机关对内部审计的指导监督职责上升到国家法律层面予以明确。但内容过于宽泛和笼统，对审计机关指导监督的职责定位和要求比较简单，对审计机关指导监督工作的定位、职责、方式和问责等尚未予以明确细化，缺少规范性操作办法，一定程度上造成各级审计机关对内部审计指导监督工作方向不清、力度不大、成效不显著问题。

2.与被指导监督主体责任制度衔接不够。《意见》和《规定》等行政规章，提出推动内部审计建立与纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他内部监督力量的协作配合机制，对内部审计工作提出了指导性的要求，但实质上只是提供了一个健全完善内部审计工作的理论框架，没有提出落实指导监督责任的具体方式方法或规范，地方审计机关需要自行制定相关规定或落实办法，可能造成国家层面的规定要求与地方不一致、不协调的问题。

（二）审计机关对内部审计指导监督力度不够

指导监督的力量投入不足。受审计机关编制和人员的限制，多数基层审计机关未单独设置专职内部审计指导监督机构，更无法保障专职指导监督人员的配备，人少事多的矛盾突出，影响了指导监督内部审计工作的力度。以某市为例，市本级内部审计指导监督科和审理科一个机构两块牌子，科室共3人，既要承担全局审计业务的审理工作、负责全市审计业务质量和优秀审计项目评比工作，又要承担部分项目的审计工作，同时还要承担对市直机关内部审计工作的指导监督及对所辖县（区）内部审计指导工作开展情况的督促和检查。人少事多的矛盾必然影响其开展内部审计指导监督工作的质量和力度。

（三）对指导监督工作的重视度有待提升

1.审计机关领导层对内部审计工作的重要性认识不足。内部审计相对于外部审计而言有其天然的优越性，内部审计对本单位、本部门内部的管理、业务流程、廉政风险点更加了解，更能够抓住问题的本质。而部分审计机关领导层没有意识到加强内部审计工作指导和监督是增强审计监督合力的有效途径、没有意识到内部审计越有效越有利于优化国家审计工作环境和国家审计工作的开展。

2.部分基层单位管理层对内部审计工作重视度不够。部分基层单位领导没有认识到开展内部审计是防范化解风险、规范权力运行、促进反腐倡廉的重要途径，认为没有必要开展内部审计，对审计机关指导监督内部审计工作的重要性缺乏认识。

3.内部审计机构受环境制约，接受指导监督的积极性不高。作为单位内设机构，内部审计机构日常审计工作的开展要充分考虑领导重视程度、审计资源和审计成本，加上自身建设的不完善、审计机关对内部审计工作指导监督联系不紧、交流不多、成效不足，内部审计机构往往接受指导监督的积极性不高。

（四）内部审计机构人员建设基础薄弱

1.内部审计人员配备不到位，独立性受限。受机构编制的限制，现有属于审计机关监督对象的单位内部审计人员很多为兼职。以某市为例，截至2021年底，全市专兼职内部审计人员478人，其中专职42人，兼职436人，专职占比不到10%。并且部分单位内部审计人员为财务部门人员兼任，存在既当“裁判员”又当“运动员”的情况，工作深度和质量难以保证，影响内部审计作用的发挥。

2.内部审计人员专业胜任能力不足，与新时代内部审计的发展需求不匹配。随着数字经济时代的到来，经济发展范式的转变，对从事审计工作的相关人员专业素养和能力提出了更高要求，内部审计也不例外。实际工作中，很多内部审计人员是由财务人员转型或兼职，审计专业知识、业务技能尚存在欠缺，较难胜任内部审计工作高质量发展的新形势、新要求。工作方式基本还是利用传统的账册审计技术手段，对新理念、新技术的领悟和运用能力有限，因而导致审计项目质量不高，决策服务功能受限，更难达到“治已病，防未病”的目标效果。

五、加强内部审计指导监督的策略建议

（一）健全细化相关的法规制度，明确职责定位

1.国家层面，进一步健全完善相关法律法规及规范性文件。推动和内部审计相关的法律法规，明确国家审计机关、内部审计协会和内部审计机构的职责职能。从法律法规层面明确审计机关指导监督的主导地位、内部审计协会的辅助推动责任，内部审计机构要加强建设、开展工作并主动接受审计机关指导监督的具体要求。进一步明确国家审计机关的指导监督是一种外部经济监督行为，加强内部审计工作是单位内部的自我监管行为，建立健全内部审计制度并使其有效运行是单位的法定职责，二者分工明确，不能相互替代。

2.单位层面，健全各部门各单位制度体系。按照《规定》和《意见》要求，督促各部门各单位对本单位内部审计工作进行梳理和改进，修订完善制度文件，形成完整的内部审计业务程序、公文格式和内部审计档案，不断加强内部审计工作质量控制、審计成果运用。并且明确接受审计机关指导监督的相应方式方法，做好相关工作的衔接，便于指导监督与被指导监督双方就建立相应的联动机制，有规可循、有据可查，可操作便于沟通。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21

（二）加大审计机关指导监督力度，提升监督实效

加大指导考核力度，提高指导监督工作效率。一是审计机关要重视对内部审计工作的指导监督，将指导监督工作作为审计机关的重要工作职责来抓，通过制订中长期发展规划，明确指导监督内部审计工作的目标任务，并分解到年度工作计划中予以落实，包括指导机构建设、审计计划安排和项目实施，开展质量检查评估等。二是建立健全配套考核考评制度，加大对审计机关履行指导监督职责的考核和奖惩，加大对内部审计机构和内部审计人员不尽职工作的处理处罚力度，不断健全完善内部审计指导监督工作的机制体制。加大审计监督与人大、党委和社会监督部门的协调机制，形成合力，切实保障指导监督的开展与实效。

（三）提高各方重视度，促进内部审计工作规范开展

现实中，领导层个人重视程度往往对本单位各项工作起着决定性的作用，因此基层审计机关应夯实对内部审计指导监督工作的保障机制，通过制定办法、操作指南或指导意见等，完善相关对被审计单位“一把手”加强内部审计工作的职责要求，推动组织人事部门将内部审计制度建立健全情况作为对该单位领导考核的重要内容。充分运用培训和宣传教育措施，提高单位主要领导对内部审计工作的思想认识，夯实有效开展内部审计工作的环境基础，促进内部审计工作规范开展。同时，通过审计机关不断加强对内部审计工作的指导监督有效性、高效性，來促进内部审计机构自觉、自发地接受，主动积极地参与到“配合指导监督的工作”中来，形成内部审计指导与被指导、监督与被监督的全面协调良性发展局面。

（四）促进内部审计机构独立性，加大内部审计人员培训力度

1.指导被审计单位优化内部审计机构，提高其独立性。一是指导内部审计部门通过健全完善制度规章，明确专职内部审计机构或代行内部审计职能部门的地位，明确由单位党委（党组）、“一把手”直接领导内部审计工作，确保内部审计机构的独立性。二是指导被审计单位通过建立健全内部审计工作机制办法，明确内部审计机构或代行内部审计职能部门的人员配备数量和专业胜任能力要求，明确代行内部审计职能部门的分工与制衡，确保开展内部审计工作所需的人员保证。

2.加强培训力度，提升内部审计人员能力水平。一是审计机关与内部审计协会加强协作，定期指导组织内部审计人员分层次、分行业、分类型参加内部审计业务培训，不断提升内部审计人员的专业素质。二是审计机关可采取专题培训、案例研讨、座谈交流、以审代训等多种方式，推动内部审计人员积极参与审计业务能力提升活动，通过实践交流有效提升内部审计人员的政治素养、业务水平、信息技术应用能力等。三是审计机关可以采取“上门送服务”、跨地区交流等方式，指导内部审计业务开展，加大对内部审计机构开展审计项目的全过程跟踪指导，通过项目实地指导快速有效提升内部审计人员的专业能力素质。四是审计机关推动审计专业职称后续教育及审计职称考核机制的健全完善，不断强化内部审计人员的职业教育，激发内部审计人员自我培训、终身学习的原动力和主动性，打造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化的内部审计队伍，从而推动内部审计工作逐步走上规范和良性发展之路。

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