刍议土地利用现状库在水利工程征地补偿中的不足与建议

张良 涂澜涛

摘要：湖北省的征地补偿都是根据湖北省国土资源厅同期发布的征地补偿安置倍数、修正系数、青苗补偿标准及土地权属来确定不同地类的补偿费用，而地类的判定参考和权属的判定通常是根据国土部门提供的土地利用现状库来确定，本文从调查精度、补偿标准、权属一致性、土地变更等4个方面分析了土地利用现状库在碾盘山水利水电枢纽工程地类划分的不足，并提出相关建议。

关键词：征地补偿土地利用现状库地类划分权属判断

1研究背景

1.1项目概况

碾盘山水利水电枢纽工程是国家172项节水供水重大水利工程之一，水库总库容9.02亿m3，施工总工期52个月，永久用地幅员面积20.72万亩。

1.2征地补偿概况

在建设过程中征地拆迁通常存在于工程建设始终，其是制约工程进展的主要问题之一[1]。碾盘山水利水电枢纽工程征地面积大，建设周期长是重要的公益性基础设施。建设投资主要由水利部、省人民政府、地方人民政府预算内资金和其他财政性资金安排，不具备市场化运作及多元化投资建设条件[2]。本工程征地补偿实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，采用统一年产值标准和区片综合地价来确定。土地地类的判定参考和权属的确定根据国土部门提供的土地利用现状库来确定，然而在实际征地补偿过程中发现少量的土地利用现状库数据和现实實际情况不一致，因此不能完全将土地利用现状库数据作为征地补偿的依据。

1.3土地利用现状库

土地利用现状库将土地地类分为了12个大类，57个小类，包含了行政区、行政界线等基础地理数据，地类图斑、地类界线、零星地物、现状地物等土地现状数据，宗地、界址线等土地权属数据以及基本农田数据[3]。土地利用现状库以第二次全国土地调查数据库为基础，每年对土地数据进行更新 [4]。数据库逻辑架构如图1所示。

2 土地利用现状库在水利水电工程补偿的不足之处

土地利用现状库在水利水电工程补偿的不足之处主要表现在：土地利用现状库建库时作为内业预判的航拍底图精度偏低、土地利用现状库入库地类和现场实际地类不一致、存在权属争议、数据库更新的实效性不足[5]。

2.1调查精度偏低

土地利用现状库在农村调查时以1：10000正射影像图作为调查底图，而水利水电工程外业调查用地类地形图的比例尺为平原低丘区不小于1：5000，山岭重丘区不小于1：2000。因此水利水电工程农村移民征迁调查采用地类地形图的精度要高于土地利用现状库农村调查部分正射影像图的精度。并且农村土地调查的重点是耕地调查，在调绘时，对一些非耕地做了调整，将部分需要补偿的土地地类划分到了不需要补偿的土地地类中，或是把不需要补偿的土地地类划分到了需要到补偿的土地地类中[6]。具体如下：

（1）将需要补偿的土地地类划分到不需要补偿的土地地类中。土地利用现状库在做土地现状调查或是土地变更时将不能依照比例调绘的河滩地综合到河流中，将不能依比例尺调绘的堤防综合到河滩中。在水利工程土地补偿中，河流、国有河滩地通常属于未确定给单位或个人使用的未利用地，不需要补偿。集体所有河滩地和集体所有的堤防用地被占用需要进行土地补偿，如果土地补偿的地类完全按土地利用现状库导出的地类来进行统计，导致部分需要补偿的土地没有计算到投资中。

（2）将不需要补偿的土地划分到了需要到补偿的土地地类中。在土地现状调查和土地变更调查的过程中，狭长地类的宽度小于20米的且小于最小上图宽度的不进行调查，综合到其他地类中[7]。在碾盘山水利水电枢纽工程防护工程的征地过程中，发现有部分堤在耕地与耕地之间，由于历史原因堤防年久失修，堤已经被路两边的耕地侵占了，堤宽已经达不到面状地物的上图标准，在土地利用现状调查和变更调查的过程中有可能将其综合到了周边的耕地中，并且在划分基本农田的时候将堤周边的耕地及堤一起划为了基本农田，如果按土地利用现状库进行补偿导致水工建筑用地按耕地的补偿标准进行了补偿使计算投资大于实际投资。

2.2土地利用现状库划分地类标准与征地补偿地类划分标准不一致

统一年产值标准和区片综合地价是我省制定的新一轮的土地补偿标准，在该标准中将需要补偿的土地划分为7类分别为：耕地、菜地、果园、茶园、精养鱼池、林地、未利用地。并确定了区域范围土地补偿的统一年产值标准、土地补偿倍数和安置补偿倍数、青苗补偿、征地补偿修正系数[8]。

在我省的区片综合地价中明确的土地补偿地类中的菜地和精养鱼池在土地利用现状库中没有对应的地类，其中菜地包含在土地利用现状库的耕地或是设施农用地中，精养鱼池包含在土地利用现状库的坑塘水面中。

由于区片综合地价中菜地的补偿价格通常高于耕地的补偿价格，精养鱼池的补偿价格也高于非精养鱼池的坑塘水面价格，如果根据土地利用现状库地类进行征地补偿投资计算，导致补偿偏低，引起征迁矛盾[9]。

2.3存在权属争议

在土地利用库建库期间，土地权属调查时为了不影响整个调查工作的总体安排，对部分段时间难以协商处理的有争议土地保留搁置争议，权属界线只作为面积量算的依据，不是确权的依据。

因此存在少量土地利用现状库中入库的村界和实际情况不符，在计算征地补偿时如果采用土地利用现状库确认的村界则征地村的实际生产安置人口和生产安置情况不能正确反映、被征地村获得的征地补偿款与实际占地面积的征地补偿款不一致。

2.4土地变更滞后性

土地变更调查的统一时点为每年12月31日，在水利水电工程建设区域存在土地地类的变化产生在前后两次变更节点之间，导致土地地类发生了改变但变化的地类还没有录入到土地利用现状库中，现有的土地利用现状库导出的数据不能真实的反映土地现状。如土地利用现状库中定义的农用地，实际已经作为建设用地正在进行开发，土地利用现状库中定义的耕地实际已经挖成了鱼塘。

3 对上述情况的建议

水利水电工程中建设项目管理单位负责协调、保障资金，设计单位负责实物指标调查及移民安置论证，地方政府根據安置方案组织实施。在碾盘山水利水电枢纽工程的征地移民过程中，省人民政府成立了移民安置领导机构负责项目重大事项的决策与协调工作，指导、监督实施机构的工作，设计院提供技术指导，项目区域涉及钟祥市、宜城市、东宝区分别成立本项目协调领导小组办公室对各自辖区内的实施工作具体负责，明确了县国土、水务等县直有关部门的职责和分工。其中县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，国土资源管理部门负责土地利用调查、地籍管理等工作，地类认定以国土资源部门的土地利用现状调查为准。因此，作为水利水电工程移民设计部门在进行实物指标统计、土地投资计算的过程中，将不能根据现有数据库判断土地信息的基础数据分离出来，根据职责分工的不同，交给相关单位进行处理。

3.1调查精度不够的解决建议

因宽度小于20米，达不到土地利用现状库中面状地物的上图标准而被认定为现状地物或是合并到相邻地类中的堤防、河道（沟渠）等地类需要在大比例尺的地形图上将堤防、河道（沟渠）等地类的外边线提取出来交由建设管理单位要求相关国土部门协调解决。

3.2土地利用现状库划分地类标准与征地补偿地类划分标准不一致的解决建议

土地利用现状库认定的57个二级类中不存在菜地和精养鱼池，然而根据地类的划分含义菜地属于耕地或设施农用地的中一种，精养鱼池属于坑塘水面中的一种，因此将土地利用现状库中认定的耕地层、设施农用地和坑塘水面等的图层提取出来叠加到地类地形图上作为疑问图斑在现场一一确定，根据从属关系续分三级类。

3.3权属不一致的建议

在实际调查的过程中存在土地利用现状库入库权属村界和现场指定的村界不一致的情况，如果相邻村干部现场确认的权属界线各方均没有疑异的按照相邻村各村干部签字确认的村界作为行政村界，如果村干部有疑异的，则将疑问区域提交给建设项目管理单位，由当地人民政府来协商解决。

3.4土地变更滞后性的建议

现状的土地地类存在和土地利用现状库不一致的地方，这些不一致的地方有些属于已经国土部门已经征收的土地，有些是属于个人违法占用的土地，在尊重人民政府颁布的停建令的基础上，将土地利用现状库和大比例地类地形图以及现实情况相结合，收集国土部门的设计要点附图及规划图综合考虑疑问地类的土地权属性质及土地的获得方式，如果根据以上数据任然不能判断的应该提取出来交由建设项目管理单位请求国土部门给予确认。

参考文献

[1]李超.基于神经网络的征地经济补偿模型研究与设计[D].兰州：兰州理工大学，2018.

[2]邓宏正.浅论南水北调工程征地补偿和移民安置监督评估工作策略[J].珠江水运，2019（13）：29-30.

[3]刘泓伶.渝北区征地拆迁补偿安置中的问题及对策研究[D].重庆：西南大学，2020.

[4]吴晓涛.水利水电工程建设征地中小水电补偿处理方案探讨[J].广东水利水电，2020（12）：96-98.

[5]周清，郭磊磊.大中型水电工程建设征地有关税费及未利用地补偿标准探讨[J].水力发电，2020，46（7）：11-13，33.

[6]刘娜.水利水电工程建设征地和安置补偿中的地方政府责任[J].湖北农业科学，2017，56（19）：3758-3760，3764.

[7]于书伦，段娟莉，杨永波.空间规划视角下土地利用现状与规划分类标准初探[J].资源信息与工程，2019，34（5）：68-71，75.

[8]陈百明，周小萍.《土地利用现状分类》国家标准的解读[J].自然资源学报，2007（6）：994-1003.

[9]黄东连.土地调查新技术试点工作分类与土地利用现状分类标准差异分析[J].地矿测绘，2017，33（4）：25-28.