城投集团全面预算管理的困境及对策建议

谢正

摘要：城投集团是立足于城市基础设施及配套建设、城市运营以及为产业服务的国有公司，近年来，国家对城投集团加强了债务风险防控，融资政策逐渐收紧，城投集团正在逐步去政府化，去平台化，开始全面实现市场化经营。根据国务院对城投集团国有资本投资、运营及经营管理规范化、市场化的相关要求，城投集团亟需采用专业的管控模式运行，以使集团内部职责清晰、精简高效。而全面预算管理作为一种有效的内部控制方法，能够实现对集团业务流、信息流的整合，对集团实现其战略目标、达到控制目的、降低经营风险及提高资源利用率具有重要作用。本文对城投集团实施全面预算管理过程中遇到的困境和问题进行分析，并提出了相关对策及建议。

关键词：城投集团;全面预算管理;市场化改革

随着城投集团市场化改革的深入，其引入了全面预算管理工具，以促进集团总体战略规划以及短中长期经营计划的实现，同时通过对预算的编制和执行，其可以评价公司经营管理情况，改进了公司经营管理过程中的不足，提高了城投集团的财务管理水平及市场竞争力。

一、城投集团全面预算管理概述

（一）全面预算管理概念

全面预算管理是集团实现其战略规划及总体经营计划的一种重要工具，其以资金管理为中心，对资产、资源和资本进行整合，通过财务预算、资产运营、对外投资、资本预算等一系列活动对集团成本进行控制，最终可以实现公司经济效益和价值最大化。全面预算管理是目前集团化企业经营管理的关键组成部分，能够进一步加强集团对各部门、各级子公司和分公司的有效管理，其流程主要包括全面预算管理的设计、制定、批准、执行、监督、调整、考核和激励。

（二）城投集团实施全面预算管理的重要性

由于城投集团投资建设的项目类型较多，多数投资回收期长，占用资金规模大，因此在市场化转型过程中，提升集团财务管理水平，实施全面预算管理是市场化公司管理的一种非常重要的手段，也是公司管理的基本内容。全面预算管理能够优化公司管理结构，加强内部控制，提高公司资源使用效率，降低公司成本，提升公司管理能力。在城投集团市场化改革过程中，通过充分利用好全面预算管理工具，可以进一步推动集团转型发展。

1.有助于推进城投集团战略目标的实现

战略目标是集团未来的宏观发展目标，也是其长期发展方向和总体计划。通过编制全面预算可以具体化集团的长期战略目标、规划和年度、半年度经营计划，对集团整个经营活动进行全过程细化的计划与安排，有利于集团长期和年度经营计划的执行与监督。实施全面预算管理可以根据各业务部门或分子公司的经营业务填报出预算，进而预测出公司未来的收益和经营成果。通过实施全面预算管理能够使城投集团的战略规划和目标更加具体、明确和详细，使各业务部门或分子公司在实施过程中方向更加明确，能更快推进集团战略目标的实现。

2.有利于提高城投集团管理水平

全面预算管理是一个具备科学性、可操作性的系统化、标准化的管理过程，可以预测、调整、监控集团的各项经营活动，进行集团的目标控制。通过全面预算管理可以有效整合集团内的资金、资产和各类资源，推動集团未来可持续发展。

全面预算管理有助于城投集团更加科学有效的进行管理决策。随着城投集团持续推进市场化改革，进行经营业务转型，集团改变了管理目标，发展侧重点发生变化，对未来的盈利能力更加看重，因此，其管理层需要加强精细化管理，控制整个经营过程，提升管理质量。城投集团实施全面预算管理，能够有效分解管理目标责任，加强各部门的沟通协调，通过全面预算的编制、执行和监督等，充分发挥出城投集团KPI绩效考核的精准导向作用，激发集团全体人员的工作积极性，进一步优化集团资源的配置，进而提高整个集团的管理水平。

3.是城投集团提高经营效益的重要途径

实施全面预算管理可以提高集团的财务管理水平。全面预算管理以目标成本为管理目标，以资金管理为中心，能够充分考虑集团的经营状况，制定贴合实际的发展目标，能够合理分配集团的资金和现金流，实现集团的目标利润最大化。全面预算管理可以控制集团的资金量、资金链、业务状况、资产负债以及利润，也能够协调集团的筹资活动、经营活动、财务活动和资本活动等。全面预算管理是集团类企业现代化管理的重要方法，通过实施全面预算管理，能够使集团的经营管理层更加注重短、中和长期经营目标实现的路径与方式，促进集团内各种国有资源的有效利用和配置，进一步提高城投集团的资源利用程度和效果，从而不断提高集团的资金使用效率，实现集团价值最大化，促进集团不断提高经营效益。

4.可以有效降低城投集团的经营风险

全面预算管理是集团的一种全过程管理，能够把集团业务经营活动的事前、事中和事后统一纳入预算管理中，是城投集团经营管理层对业务进行监控的有效工具，全面预算可以在事前制定详细科学有效的预算指标，并在事中进行控制，事后进行绩效考评。通过分析实际经营活动过程中预算完成效果与年初预算的差距，可以及时发现集团内外部存在的经营问题，并能够及时采取措施有效解决问题。通过预算还可以强化集团内部控制，降低集团在日常经营过程中的相关合规风险，进一步加强了对集团各项成本、费用和损耗支出的控制，有效降低了城投集团的营运成本。

二、城投集团全面预算管理的困境

（一）对全面预算管理的认识不到位

在城投集团内实施全面预算是一项标准化的系统性工程，是由资本预算、经营预算和财务预算等一系列预算构成的一个完整体系，各项具体预算之间相互联系、关系复杂。

第一，城投集团在实施全面预算的过程中，集团的经营管理层对全面预算管理在思想认识方面普遍不够重视，集团内的部门领导和普通员工观念传统，缺乏全面预算意识，认为集团全面预算管理仅是财务管理部门的工作，应由其负责组织设计、制定、执行、调整和监控，其他业务部门不需要参与和配合，集团的各业务部门、分子公司对全面预算管理参与程度不高。全面预算编制是集团自上而下，自下而上并上下结合，逐级汇总的过程。但集团内多数业务部门及分子公司并没有认识到全面预算编制的重要性和有效性，在集团全面预算的编制过程中，并没有从实际经营和本身的业务层面考虑，上报和编制的数据与实际脱钩，导致全面预算编制出来的数据考虑不周全、不合理，难以有效的贯彻执行，预算效果较差。

第二，城投集团的全面预算管理没有考虑执行的实际效果，未从集团的实际情况和业务经营出发，没有认真去研究讨论，更没有考虑集团所处的政治、经济、政策和法律环境，未考虑全面预算对集团经营业务、经济效益和盈利水平的整体影响。

第三，集团的经营管理层认为全面预算不能给集团带来直接的经济效益，并且需要耗费大量的时间以及人力，在集团内部组织机构中，并没有按照全面预算管理的基本要求建立全面预算管理组织体系，仅仅依靠集团的财务部门去直接管理和执行，未成立预算管理委员会或者预算管理部门组织集团全面预算管理，也未对全面预算管理理论和方法进行培训和研究，影响了全面预算管理设计、编制和执行，导致全面预算管理的效果、效率和效益较差。

（二）缺乏全面预算管理的组织体系和绩效考核激励机制

全面预算涵盖了集团经营的各个方面，涉及城投集团的投资、经营和财务等相关预算，具有非常重要的作用。但在实际操作过程中，城投集团对于全面预算管理没有出台相应的绩效考核和激励政策、管理办法或者制度，或者即使建立了全面预算激励机制但并不完善，导致全面预算管理实际执行没有制度可依，集团员工在实际执行和落实预算管理中意愿不强、积极性不高，不利于全面预算的执行和监控，不能给集团带来应有的管理效果。

（三）业财融合程度不够

全面预算管理以销售作为起点，继而对集团的投资、建设、运营和现金进行预测，通过全面预算的编制、执行和监控等可以对集团的整个经营业务周期和全过程进行跟踪和考评。但是在集团全面推行预算管理过程中，存在业财融合不够的问题，影响了全面预算目标的实现。

在全面预算管理中，业务部门与财务部门沟通不够，业务部门在业务的前端，按照集团业绩考核指标的要求，一切以业务优先，在预算执行过程中，无法充分发挥全面预算的控制和指导作用，经常出现违规现象。而财务管理部门也没有及时掌握到业务经营信息，在预算执行和调整时，对业务的合理性、完整性、合规性和必要性的掌握和判断存在滞后和欠缺，甚至影响了业务的开展和运行，进而影响到整个集团全面预算管理的进度和准确性。

（四）全面预算信息化程度不高

城投集团以全面预算管理引导集团战略规划及目标的实现，是集团决策的具体化，也是集团控制经营和财务活动的依据。全面预算是集团计划的数字化、数据化、表格化和明细化的表达，涉及集团的方方面面，是有着大量数据的系统工程。有些城投集团的全面预算管理没有强大的信息系统作为支撑，在集团全面预算设计、编制、分析过程中，还是依靠普通的办公软件。城投集团的预算规模和数据都比较大，如果缺乏先进、有效和可靠的信息化系统，在实施预算管理工作过程中，就需要耗费集团大量的人力、物力、财力和时间，造成预算效率比较低下，同时会导致集团全面预算管理数据缺乏时效性、准确性和完整性，也无法对全面预算的数据进行及时分析以及有效的监控、考核。

三、加强城投集团全面预算管理的对策建议

（一）强化全面预算管理思维及理念

城投集团应当对经营管理层和全体员工进行全面预算管理培训，提升其对全面预算管理的认识和理解，使集团全体员工真正理解并认同全面预算管理的必要性。

第一，城投集团应当定期或不定期对管理人员和其他人员进行培训，讲授最新的全面预算管理知识，引导集团人员转变思维观念、提升认识，使其能理解和意识到全面预算管理的重要性。

第二，城投集团应当对全体人员普及全面预算管理的基本概念、结构体系和重要作用，并说明全面预算管理关系到集团的创新和可持续发展，且关系到每个人的切身利益，以激活大家的积极性，提升全面预算管理的精确性、有效性、可靠性和完整性。

（二）建立全面预算管理体系和绩效考核评价机制

第一，为了保证全面预算管理在城投集团内能够高效可靠的执行到位，充分发挥出全面预算管理的作用，集团应当建立一套符合集团实际经营状况和业务拓展需求的预算管理体系，包括全面预算的制度保证、管理机构、职责范围、人员情况、流程架構等。城投集团为确保全面预算准确、有效，将预算落到实处，还要兼顾考虑集团的战略目标、经营环境、政策条件等，通过全面预算流程管理体系、制度体系、组织体系、授权管理体系的建立，使全面预算充分发挥出其强大作用，提高城投集团的竞争力和市场化水平。

第二，城投集团要提高全面预算管理的执行力、把控力和分析能力，就必须完善绩效考核评价激励机制。集团应当充分结合外部经济环境、未来发展计划、自身实际业务和组织架构，遵循公平、公正、完整和可靠的原则，制定切合实际的考核评价机制。然后在此基础上，再建立全面预算管理的激励机制，激励机制可以与集团年度和长期绩效考核关联，并给予职工适当的物质和精神奖励，以利于强化和促进全面预算的执行和监控，使集团各部门及分子公司真正形成合力，共同助推全面预算管理的提升，实现集团高质量发展，完成企业战略目标。

（三）全面提升业财融合水平

城投集团应从业务出发，实施全面预算管理，充分有效发挥预算管理职能，为企业不断创造经济价值。业财融合是全面提升集团全面预算管理水平的有效途径。

第一，城投集团在业务经营中，应不断加强业务和财务沟通，使集团业务部门从思想和行动上重视全面预算管理。集团管理层应推动业务部门与财务部门全员共同参与到全面预算管理中，在集团内部宣传业财融合理念，促使各部门、分子公司积极探讨和学习跨部门知识，提高综合运用能力。

第二，在城投集团内引入共享平台，充分利用现代化的业财融合工具，并加强对管理工具的培训，以让全体人员能够熟练掌握。在业务数据共享平台上，实现业务与财务的互联互通，进一步打通部门直接沟通交流的隔阂，为业务部门和财务部门提供全面的数据支撑，优化流程和管理机制，真正实现集团内的业财融合，提高管理水平，促进公司发展。

（四）推进全面预算信息化建设

城投集团在实施全面预算管理过程中，信息化建设是必不可少的，信息化能够提高全面预算的效率、准确性、及时性和可靠性。

第一，城投集团应当建立适合自身实际经营业务和条件的信息化系统，充分提高信息化系统的智能化水平。在集团内建立全面预算管理体系，应在集团信息化系统中单独设置全面预算管理模块，并在系统模块中设计好全面预算管理的相关表格和实施模式，使全面预算数据的填报、采集、汇总编制、调整、监控和考核都可以通过信息化系统完成，以切实提高全面预算工作效率和准确度，管控和降低集团各项成本支出。并与同一系统内的资金管理、账务核算、资产管理、各类报表、人力资源和绩效管理等实现互联互通，做到自动监测各项数据，及时比较分析，真正实现业务的事前和事中控制，提升集团工作效率。

第二，为了充分利用好全面预算管理信息化系统，城投集团应当进一步加强对信息化系统的使用培训，集团要配备同时掌握信息化技术和业务知识的专业人员，在使用过程中不断优化信息化系统，以更好的为全面预算管理服务，进一步强化全面预算管理机制和体系。

四、结束语

近年来城投公司不断加强集团化管理，在此过程中，其大都建立了全面预算管理工作机制和体系。全面预算管理在集团进一步优化国有资源配置、提高管理效率和效能、加强风险防控中发挥出越来越重要的作用，为城投集团可持续发展提供了重要支撑。城投集团应不断纠正全面预算管理过程中的问题和不足，从全面预算的全流程、多环节入手，加快推进预算管理，有效应对国内复杂的经济形势，提高市场化竞争能力，促进集团稳步健康发展，实现集团做大做强做优的目标。

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