基于TOE框架的县乡村三级养老服务网络优化研究*——以安徽省为例

黄佳豪，李 悦

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230022)

2021年2 月出台的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调，要健全县乡村衔接的三级养老服务网络，推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，发展农村普惠型养老服务和互助性养老[1]。2022年5月出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，要推进县城公共服务向乡村覆盖，提升公办养老机构服务能力，提供基本养老和长期照护服务，推进公共设施适老化改造与完善公建民营管理机制[2]。自2018年出台《安徽省城乡养老服务三级中心建设指导规范(试行)》起，安徽省开始大力建设县乡村养老服务三级中心网络。三级中心网络是指具备城乡社区居家养老服务行业管理、资源链接、直接服务等功能的县级养老服务指导中心、街道(乡镇)养老服务(指导)中心、社区(村)养老服务中心(站)[3]。《安徽省“十四五”养老服务发展规划》(皖民养老字〔2022〕10号)指出，安徽计划在2025年之前改造完成县级供养服务设施(敬老院)215个，建成标准化农村区域性养老服务中心300个，农村村级养老服务站(农村幸福院)覆盖率达到50%[4]。日前，县乡村三级养老服务网络存在村级养老服务站闲置、资源与养老需求不匹配、养老行业人力资源匮乏、三级养老服务网络各主体、各模式、各组织间联动性不足等问题，需要进一步优化。

现今农村养老服务的讨论主要围绕社会化养老和家庭养老两大主流观点展开。一部分学者认为，随着人口老龄化、城镇化等社会问题凸显，农村家庭保障弱化，家庭养老转向社会养老是大势所趋[5]；另一部分学者认为，农村孝文化与家族传承观念较为浓厚，子女、亲朋、隔代养老的方式在农村养老的框架层级中始终处于基础地位[6]，家庭养老能够提供老人最需要的情感需求，这是社会化养老难以提供的[7]，因此以家庭养老为基础，建立社会养老、土地养老等其他养老模式是更加理性的选择[8]。但是，随着基本养老服务、非基本养老服务概念的进一步深化，国家提出了多层次多主体的养老服务理念。农村网格化养老、智慧居家养老[9]等模式开始涌入大众的视线，农村自我养老、互助养老也备受学界关注[10]。相较于城镇，农村单一的家庭和社会化养老支撑体系并未起到良好的效果，这一现象促使学者们进一步反思农村养老服务长期发展效能，由此，县乡村三级养老服务网络引起了越来越多学者的注意。

国内大多数学者都是研究某一模式对农村养老服务的影响[11]，在系统、实践、各主体联合联动的层面都未能反映农村养老服务的整体情况。研究方法上，部分学者认为“政府—市场”的二元框架无法反映农村养老服务的技术—组织—环境层面构成要素及其作用。采用描述性分析和经验事实来分析农村养老服务供需模式居多，研究目标针对性不强。事实上，农村养老服务从来不是与城市养老服务分离开的系统，而是时时刻刻受先进技术、正式(非正式)组织和人力政策环境因素影响的系统。随着县域的辐射能力进一步发展，政府兜底与市场化使得农村养老服务方式的选择逐渐由分立向联动与融合转变。

二、县乡村三级养老服务网络的TOE分析

(一)研究方法与数据来源

综合考虑案例内容全面性、多样性、充实性、真实性和适切性的选取要求，在2021年底民政厅全省农村养老服务工作报告的典型案例当中选取56个案例进行深入分析(见表1)。

表1 案例选取情况

TOE框架由Tomatzky和Fleischer于1990年提出，TOE框架认为，技术层面、组织层面与环境层面是影响一个企业或组织对技术创新实施的层面因素[12]。技术一般包括企业现有技术以及市场上尚未被企业引进利用的技术，技术因素主要指新技术本身的特性；组织一般涵盖企业范围及规模、管理结构特性和人力资源状况，组织因素主要指组织特性；环境一般包括企业所在行业以及与相关合作者、竞争者、政府的交易行为，环境因素考虑企业所处的经济、文化、政策等环境影响。根据图1的TOE框架分析安徽省目前县乡村三级养老服务网络的现状、重点和各层面联动情况。

图1 研究分析框架

NVivo12pro作为一种质性分析法，能够对文字、视频和图像多种材料形式进行编码处理，是目前国际上主流的质性分析工具，在文本的分析中有着很强的适应性，已被应用到多个人文社会科学研究领域[13]。编码是扎根理论的核心环节，NVivo 编码一般有两种方式，即完全开放式编码(Opencoding)和关联性编码(Axialcoding)。关联性编码是由研究者对那些与主轴变量在某一理论中有着重要关联的变量而进行的编码，即在已有理论框架下进行编码，此编码方式也被认为更加有效和现实。

采用在已有理论框架下设定编码变量的方式。首先采用开放式编码的形式对案例文本中涉及到的三个层面内容进行逐一编码，共建立18个三级编码条目。这些编码条目与县乡村三级养老服务网络具有直接关系，属于最底层的隶属条目；在初步编码完成后，采用轴心编码的形式分别对18个编码条目进行总结归纳，建立智慧平台、适老化设施、管理结构、人力资源、社会力量、政府支持6个二级编码条目；最后，根据已有理论分析框架，将轴心编码进行更高层次抽象并与已有框架关联得到技术层面、组织层面、环境层面3个一级编码条目(根节点)。由此形成一个层次分明的树状节点，以利于清晰而有逻辑地分析案例(见表2)。

编码是将原先的纯文字形式案例立体、可视化地呈现出来。通过梳理关键词，最终形成的词汇云能更加直观地反映出县乡村三级养老服务网络的情况(见图2)。

图2 县乡村三级养老服务网络案例词汇云

(二)县乡村三级养老服务网络主要因素的影响效果分析

在TOE框架的基础上，用Nvivo12pro软件对县乡村三级养老服务网络56个案例进行主要因素的影响效果分析(见表2)。

表2 案例文本编码情况

在技术因素方面，着重于智慧平台和适老化改造，二者分别是60、41节点,节点数较少，关注度有待提高。其一，智慧平台是技术环境中的重要因素，该工具可以促进县乡村三级养老服务网络提高性能，通常一个县级养老服务中心站建立一个智慧平台就可以统筹全县所有养老机构、特困供养机构、居家上门服务、分配助老员和紧急救援平台。利用智慧平台功能较强、覆盖范围广的特点，进行敬老院、养老机构、居家养老服务和上门服务监测，既对管理人员和服务人员进行监督，又对全体特困供养人员进行老龄化分析及被服务对象满意度分析。智慧平台有政府投资开发和第三方研发引入两种方式。政府投资开发是指由县级出资开发建设的智慧养老平台，例如宿州市砀山县投资150余万元建设“砀山县智慧养老服务综合管理平台”，为全县集中供养的特困人员配备智能手表、紧急呼叫终端等智能硬件终端。同时，也采取GPS定位贯穿全程的方式，实现了老人紧急情况下可一键呼叫的紧急救助功能，推进养老智慧化一体化。第三方研发引入是指政府招标双引或购买服务与现有养老公司合作，引入第三方平台，例如宣城市泾县民政局通过政府采购服务的方式，将全县低收入老年人居家养老服务项目整体交付江苏禾康信息技术有限公司承接。承接服务方建设的服务信息化平台，包含对象基本信息和健康档案功能的收集、储存、归类，定期回访服务、远程定位服务、六助(助医、助洁、助餐、助行、助购、助急)等服务。其二，适老化改造。它包括敬老院改造以及村养老服务站改造。毋庸置疑，基础设施是影响县乡村三级养老服务网络的重要因素,可确保现有技术得到支持并能够满足当前的基础设施要求。基础设施包括两个方面：物理方面有土地规划、消防设施、养老设施和生活环境提升；软件方面有红外监测、医养床位等。截至2021年10月底，全省已改造完成136个敬老院，平均完成率已达63.3%；全省县(区域)级特困供养服务设施照护型床位达到16 087张，平均占比已达50%。但是，在技术层面主要存在三大问题：一是大数据技术和智慧设备的应用还处于初步阶段，在数据的应用、整合和处理等方面，还无法进行充分分析；二是监管部分村居的智慧养老综合监管平台终端缺失，对居家养老上门服务的监管，仅靠服务图片、工单记录和服务对象评价，对服务质量监督管理方式还比较粗放；三是由于基层年轻人较少，年长人员对于平台操作接受度较低，上传数据较慢。

在组织因素方面，管理机构与人力资源影响较大，分别是337、151节点数。管理机构主要是县乡村三级养老服务站形成覆盖网络，在县、乡、村分别建设养老服务指导中心(站)。县级养老服务指导中心主要负责管辖区内各类养老服务信息搜集、发布、养老服务成果展示、养老服务政策宣传、社会组织培育和资源统筹规划，对养老服务行业人员、机构以及设施质量进行监管，受理投诉与建议。乡镇养老服务中心(站)主要负责养老服务补贴申请、老年人需求评估、涉老政务咨询、业务办理、乡镇范围内养老服务设施资源整合以及人力资源利用，发展居家养老服务互助队伍，与困难人员沟通后指导签订赡养(代养)协议。村级养老服务站在老龄人口较多区域就近为老人直接提供日托，与养老服务机构合作，为想去养老机构的老人在助餐、助浴、文体娱乐活动及场所设施等方面提供方便。人力资源是县乡村三级养老服务网络的重要因素，它确保了三级网络的良性循环。当前，农村养老服务人才队伍方面开展了一些工作，例如组织党员干部成立服务队，生活互助化，倡导结对帮扶，推行劳动互帮，解决农村独居、高龄老年人生活无助问题；建立健全养老服务从业人员培训政府购买机制，加大对从业相关人员培训力度；倡导志愿服务，呼吁加速建立志愿者专业队伍；承接服务方聘请当地留守妇女、回乡务业人员开展服务，上岗前对助老员进行培训，并教授一些急救知识。但是，在组织层面主要存在三大问题：一是村级养老服务站利用率不高，由于资金限制与老年人思想接受程度较低，日间照料、助餐服务并未被广泛推广;二是农村的管理人员、护理人员和专业人才缺乏问题十分突出，年轻人为了养家与谋求更好的生活水平，不愿意留在农村，人力缺口较大;三是从业者受教育水平不高、整体服务水平低、工资报酬较低和社会地位不高，导致农村难以留住养老从业人员。

环境因素方面，着重于社会力量与政府支持，二者分别是132、149节点。其一，社会力量参与养老服务触及了政府无精力顾及的神经末梢，弥补了养老服务多样性的不足。例如，禾康养老服务有限公司、农村三项制度承接方、公建民营机构、民间自发互助组织和老年协会等社会力量的加入，一方面提供了多样化和个性化养老服务，另一方面缓解了政府提供养老服务的资金压力。同时，社会组织还可以与其他基层组织合作，形成复合供给，如老年协会与村委会、企业与互助组织等，为养老服务添砖加瓦，增加使用范围及功能。其二，政府主要从政策补贴发放、政策文件发布等方面，对三级养老服务网络扩大覆盖面给予较多的支持。例如，高龄津贴惠及169.7万人，低收入老人养老服务补贴惠及60.5万人。乡镇区域广，村庄分散，村民原地养老意愿强烈，各县应因地制宜采取不同办法让老年人享受养老服务。环境层面主要存在三大问题：一是由于农村居民自身资金不足，加之其对社会组织认可度不高，致使农村社会组织发育较缓慢；二是社会资本因农村收益见效慢，资源入驻较少，需要政府下一步扶持；三是村居志愿者、上门服务者与服务对象之间、养老服务机构与村民之间的关系疏松，联动性不够紧密，志愿服务渠道单一、力量薄弱，志愿服务阵地建设缺乏，市场组织基本缺位。

三、研究结论及建议

基于TOE理论框架的高度概括性、适用性和灵活性等特点，依据研究对象的差异性进行调整、优化和适配[14]，在此理论框架基础上进一步优化县乡村三级养老服务网络和丰富相关研究范式。一是根据nvivo12Pro分析发现技术层面总参考节点数较少，需进一步加大技术层面的投资、开发、应用。二是组织层面，党组织引领节点数较少，重视程度较低。需进一步补充人力资源，尽可能招来人，留住人，发展人。三是环境层面，扶持村民自发组织，培育社会组织，重视社会力量的发展。大力发展经济提高农村养老服务市场消费能力，必要时降低交易成本，激发各主体进入市场的积极性。农村地区社会组织的力量也较为薄弱，承担牵头责任较为困难，需要政府牵头做联动的发起者、引导者。由此得到县乡村三级养老服务网络发展模型(见图3)。

图3 县乡村三级养老服务网络模型

(一)重视资源整合

不论是分散供养，还是集中供养，养老模式中互助养老、幸福院、老年协会和居家智慧养老治理主体都较少，形式较单一，而“十四五”时期是我国积极应对老龄化的重要战略时期，农村养老服务应积极探索多主体公共服务供给模式。第一，结合城乡未来发展趋势，让养老服务资源要素在城乡之间畅通流动，让养老资源在城乡之间整合。政府加大信息共享力度，使多主体多层级组织大力参与到养老服务中。第二，积极调动政府、村、家庭和社会组织等多方养老力量，优化县乡村三级养老服务网络内外的人力、物力和财力资源，在实现养老目标的同时提高资源的使用效率与服务质量[15]。各级政府在政策指引、资金支持、硬件与软件资源等方面给予支持，老年协会、互助组织和社会运营组织开展具体运作。第三，充分利用农村社会闲置资源，以低交易成本的运行状态保障农村老人享受到养老服务和公共服务，使国家和个人的资金利用率最大化。

(二)重视人才的补给供应

集中农村本地人力资源，激发农村内生力量，依托农村低龄老人和留守妇女两个核心力量群体。第一，摸清老年人数量，建立老年人口健康档案和失能情况数据库。根据住所位置划分为若干个网格，由村理事会成员负责联系，选择一位身体较好的老人牵头，一般一个网格老人数不超过10人，网格内老人相互帮助，互助内容包含人员召集、代购导医、相互照应等内容。第二，塑造一支由社会服务商家、未外出务工妇女、较年轻健康老年人组成，知老人所需、应老人所急、想老人所想的农村互助服务队伍[16]。第三，在本村招募志愿者，成立由党员组成的“党员敬老志愿队”；由待业人员、低龄老人、留守妇女和爱心人士等组成“邻里互助志愿队”；通过物质激励、精神激励等措施提高工资报酬和各种福利吸纳更多年轻人参与到养老服务队伍中。

(三)重视党建引领作用

全面加强党对农村养老服务工作重视程度，发挥基层党组织的制度核心作用。基层党组织是所有农村组织中最具坚强战斗力和引领力的组织，应进一步强化党组织与人民群众的紧密关系。党组织具有强大的凝聚力，可以通过思想、制度为市场、社会和家庭筑造坚实的后盾。第一，在制度设计方面，要确保政府、社会组织和家庭都参与到县乡村三级养老服务网络中来，各主体在参与的过程中逐渐形成对养老服务目标的清晰认识[17]。合理的制度有助于各方达成共识，进而产生信任并加强联动合作。第二，继续坚持敬老院、特困供养机构的改造，使农村养老服务有最基础的兜底服务保障。在满足了兜底保障特困户五保户之后，集中力量寻求机构继续扩大社会老人入住数量，改善设施和提升日常运营效益，增强护理设施多方面功能，推动供养特困人员的乡镇公办民营敬老院功能性进一步扩展，逐渐向农村区域性养老服务中心转变[18]。第三，充分发挥党组织引领、党员带头模范先锋作用，加强村组措施落实力量，使村组根据本村现有情况，坚持精准、细致、实事求是的思想，合力改善农村居家养老服务环境。

(四)重视社会力量开发

激发农村社会力量参与积极性。第一，农村养老服务社会力量目前可划分为纯公益型与福利+公益型两类，分别对应采用的激励策略是非物质的精神激励和物质激励。物质激励对于农村经济情况来说更具有普遍性，而精神激励的效果更加突出并更具持久性，未来可进行两种激励的结合，进一步带动社会力量的积极性。第二，提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补，通过行内标杆企业的示范作用，带动社会力量进入农村养老市场。第三，完善农村智慧养老服务相应的规范性制度、指导标准、科学监督机制[19]。相关部门在定期收集各种养老数据的基础上，通过大数据平台，将涉老信息进行深度挖掘并分析数据信息的有效性，进一步提升分析技术，吸引智能技术人才，为智慧养老提供更可靠的数据支持和解决方案。