论国家审计参与生态环境风险治理

王艺　冯均科　白钰

【摘要】如何建立高效的生态环境风险治理体系是当前必须面对的现实问题。 依据现代风险治理理念构建国家审计参与风险治理的框架， 并阐述审计发现问题与审计评价在其中的重要作用; 在分析环境资源审计发展及现状的基础上， 提出国家审计参与生态环境风险治理的优化设计及实施路径。 多种审计类型并立的环境资源审计， 有利于全面防范与化解生态环境风险; 依托于国家治理体系中的权责层级， 线索梳理式的审计评价模式能够更有效地强化风险治理; 而“延伸治理”与“逆向治理”两个审计结果运用方向， 可以成为优化国家审计参与生态环境风险治理的现实落脚点。

【关键词】国家审计;生态环境风险治理;国家治理;审计评价

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）12-0112-8

一、引言

党的十九大以来， 中国特色社会主义进入了新的发展阶段， 提升产业布局和科技创新， 同时降低经济发展对自然资源与生态环境的依赖并大力推进生态文明建设是新时期的发展主题。 由于生态环境问题中的利益分配和风险承担主体往往是错位的， 具有“财富在上层分配， 风险在下层聚集”[1] 的效应， “谁开发谁保护， 谁污染谁治理”的传统单一治理主体思路不符合实际， 有必要依托于现代化的国家治理， 建立统一、高效、全面的生态环境治理体系。 2015年9月， 中央政治局会议审议通过了《生态文明体制改革总体方案》， 形成了以该方案为总体部署， 由八项制度构成的生态文明制度体系。 该方案实施以来， 在各级政府及环境监管部门的努力下， 各类环境资源监管与专项治理活动取得了明显的成效。 根据生态环境部一年一度发布的《中国生态环境公报》数据可知， 2015 ～ 2020年各类自然资源与生态环境治理指标得到大幅度改善（如表1所示）。

然而， 一段时期以来， 经济的高速发展对自然环境和生态系统造成了一定的破坏， 长期累积的风险引发了严重的负面问题， 如地下水质变差、空气质量变差等长期隐患及重大自然灾害、矿产资源采掘事故等造成严重负面影响的突发事件。 生态环境风险问题的爆发会导致生产延误， 造成大量伤亡和巨额经济损失， 甚至可能触发群体事件， 影响社会稳定[2] 。 即使能够最大限度地解决环境污染和生态破坏问题， 但由于环境生态系统具有复杂性和动态性， 自然界本身就存在地质灾害、气候灾害等， 因此建立高效的生态环境风险治理体系势在必行。

面对长期积累的自然资源和生态环境损失， 以及长期、复杂、潜在的生态环境风险， 有必要顺应生态文明建设的时代主题， 建立一个内嵌于国家治理系统中的生态环境风险治理体系[3] 。 十四五规划纲要中正式提出“注重防范化解重大风险挑战”， 并提出“守住自然生态安全边界”“提升生态系统质量和稳定性”， 正是从风险治理的角度出发面对生态环境问题。 而国家审计作为重要的监督力量， 对政府在国家治理和社会管理中公共受托责任的履行情况进行全面评价， 在2017年发布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》中， 该审计项目将“自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况”作为主要审计目标。 生态环境风险治理符合人民群众的利益诉求， 符合经济社会高质量发展的时代要求， 体现了责任型政府和服务型政府的有力担当， 因此， 有必要为国家审计参与生态环境治理探索一条有效的风险治理路径。

二、风险治理理念与国家审计参与风险治理的过程框架

德国社会学家乌尔里希·贝克[4] 在其著作《风险社会》中首次提出了风险治理理念。 贝克认为后工业时代的全球化趋势、科技与信息发展及制度危机将人类发展带入了“风险社会”（Risk Society）阶段， 且现代社会的生态风险中蕴含着深层次的社会经济因素和法律制度因素。 2004年， 国际风险管理理事会（International Risk Governance Council， IRGC）在日内瓦成立， 该组织旨在呼吁风险治理方面的国际交流、合作与政策支持， 其提出的“IRGC风险治理框架”为各国政府和组织所广泛应用。 该框架由“风险预判—风险识别—风险评估—风险管理—风险沟通”五个环节构成①， 提倡以技术手段实现风险量化评估， 并强调将面对全社会的风险意识沟通贯穿于风险治理过程中。

在现代国家中， 风险治理是国家治理体系的重要组成部分， 风险治理水平是国家治理能力的体现[5] ， 加强风险治理是维护国家安全、社会稳定和人民幸福的必然要求。 习近平总书记提出“加强对各种风险源的调查研判， 提高动态监测、实时预警能力， 推进风险防控工作科学化、精细化”②; 并指出“为应对重大风险和突发事件， 要健全应急响应机制， 建立集中统一高效的领导指挥体系”[6] 。 可见， 风险爆发后的应急管理是风险治理体系不可或缺的组成部分， 能够起到“扑灭”风险源和降低损失的作用。 此外， 风险反馈也同样重要， 在实践中反思风险治理中存在的问题及漏洞， 不断推出改进措施， 逐渐完善风险治理体系， 才能不断提升其运行的质量和效率。

国家审计在国家治理体系中具有预防、揭示和抵御的功能定位[7] ， 与现代风险治理体系具有高度重叠的功能划分。 首先， 国家审计的预防功能以其独立性和权威性震慑公共管理和权力运行中的违法违规行为， 降低机会主义行为动机， 系统性地减少引发风险的人为因素， 能够起到风险预防的作用。 其次， 国家审计的揭示功能在于， 通过对政策措施的贯彻执行和公共部门运行绩效的过程审查及结果评价， 发现违法违规、履责不善、绩效缺失等客观存在的问题， 进而挖掘出管理漏洞、制度缺陷、体制障碍等引致风险的因素， 从而实现风险识别与评估; 并通过相关的审计结果运用机制， 包括将审计结果报告及移交给相关部门， 或以审计公告的形式向社会公众发布， 监督审计对象对所揭示的问题及风险因素进行整改， 进而实现风险控制。 最后， 国家审计的抵御功能是指， 通过对审计结果的整体性分析， 得到整改问题、健全法制、完善制度和改革体制的方案， 对风险治理全过程进行系统性的反馈和改进， 从而提高风险治理的整体质量和效率。 综上所述， 本文提出了国家审计通过预防功能、揭示功能及抵御功能参与风险治理的过程框架， 如圖1所示。

其中， 国家审计揭示功能的审计发现问题、审计评价和审计结果运用贯穿于风险治理体系中的三个重要环节（风险识别、风险评估与风险控制）之中， 而其中审计发现问题是审计评价的基础， 是国家审计参与风险治理的关键。 审计发现问题是指， 审计部门遵循一定的审计依据， 包括法律法规、中央政策决策及目标指标， 经过证据采集和分析性程序， 所发现的实际情况中违背审计依据之处。 审计发现问题是审计部门对问题背后的体制机制性因素进行分析和评价的基础和起点; 审计部门基于审计发现问题所提出的审计评价和审计意见， 不仅能够促使审计对象通过整改消除问题， 更能从制度层面避免问题的后续蔓延及再度发生。 同为审计结果， 审计发现问题和审计评价的本质不同在于： 审计发现问题是从现象层面揭示出风险的具体表现形式; 而审计评价的关注点是存在于现象背后体制、机制等内在矛盾， 涉及孕育风险的制度环境和促使风险爆发的人为动机。 在实践中， 审计发现问题的可靠性和覆盖面， 以及审计评价的精准性和深刻性， 是决定国家审计参与风险治理效果的关键因素。

三、我国环境资源领域的审计覆盖面： 起源与发展

1. 早期的环境资源审计。 我国的环境资源审计是由最初的环境资金审计逐步发展而来的。 1983年， 国家审计署开启了城市环保补助资金的审计。 在1998年的国家机构改革中， 审计署增设了农业与环境资源审计司， 作为环境审计的专管机构， 这标志着环境资源审计的覆盖领域逐渐延伸。 2009年， 审计署发布了《关于加强资源环境审计工作的意见》， 要求将环保政策执行情况、政府部门履职绩效、环境资金管理和环境项目建设及运营情况作为资源环境审计的重点， 进一步扩大审计覆盖面。

根据吴勋等[8] 对2010 ～ 2015年省级审计机关环境审计公告的整理结果， 财务审计和合规审计在全部审计项目中的占比分别为43.83%和33.62%， 绩效审计仅占22.55%。 审计发现问题主要集中在财务合规与遵守法律法规等浅层次问题， 典型的问题包括地方政府环保资金拨付不及时、生产性环境污染未能如实上报等， 但对政府环境治理绩效的揭示严重不足， 更未触及政策执行、决策制定及制度建设等涉及政府责任履行机制的深层次问题。 这样的审计工作重点决定了早期环境资源审计以揭示违规行为和重大事件为主要目标， 能够促进政府部门有针对性地处理和整改环境资源问题， 守住生态环境治理工作的底线。 然而， 其缺陷是具有浅表性和短视性， 对应到风险治理环节上， 即主要实现了风险预防与风险识别的功能， 但对于风险评估、风险控制以及进一步风险反馈的实现仍然较弱， 难以建立长效机制。

2. 审计全覆盖下的环境资源审计。 2015年， 中共中央和国务院共同发布了《关于实行审计全覆盖的实施意见》， 提出要加强审计资源统筹整合， 尤其要对国有资产、国有资源实施审计全覆盖， 以及“将国有资源开发利用和生态环境保护等情况作为领导干部经济责任审计的重要内容”。 审计署于2015年起对领导干部自然资源资产离任审计（简称“自然资源资产离任审计”）开展逐步试点工作， 并于2018年实现全面推行。 自此， 国家审计在环境资源领域形成了自然资源资产离任审计、环境部门绩效审计、环境项目资金绩效审计、环境政策跟踪审计及重点资源专项审计并立的局面。 不同项目类型的审计对象和审计重点各有不同， 在审计问题发现和风险识别方面既能够交叉印证也能够相互补充。

全面考察当前国家审计已开展的众多环境资源审计项目类型， 其中自然资源资产离任审计的覆盖面最全、针对性最强， 能够作为今后环境资源审计领域的发展主线和生态环境风险治理的重要突破口。 其审计重点主要包括六个方面③， 其中： “自然资源资产保有量和生态环境质量指标的达标情况”， 体现为领导干部履行环境责任的显性成果; 而“政策执行及决策部署”“遵守法律法规”“实施重大环境决策”“履行環境监管责任”及“环境资金及项目管理”， 体现为地方政府和环境部门在生态环境治理工作中的具体权力划分和为达到相关生态环境治理目标的履职过程。

生态环境治理是国家治理体系的组成部分， 是一个持续改进的动态过程， 需要从中央到地方党政部门与环境部门通过政策、决策、法律法规及项目资金治理手段的有效制定、部署、安排、管理及运营， 以实现具体自然资源保有量和环境质量指标达标的目标成果。 自然资源资产离任审计的六项审计重点， 是涵盖了权责履行和目标实现两个维度的综合评价， 体现了审计目标设置中“过程观”和“目标观”的统一。 其优势在于强化了审计发现问题的全面性和深刻性， 既能够识别环境资源方面暴露出的显性问题， 更能够从根源上识别和评估引致问题的制度性风险， 是国家审计对“风险预防—风险识别—风险评估—风险控制—应急管理—风险反馈”全过程的积极参与。

由此可见， 我国环境资源审计经过二十余年的发展， 审计类型和审计对象由单一走向多元， 审计工作重点由揭示生态环境方面的问题， 逐渐转变为依托于国家治理体系对环境治理工作进行综合评价。 再加上近年来信息技术对审计手段和审计模式的影响， 环境资源领域审计发现问题的范围、广度和深度得到了极大的提升。 相较于早期“环保资金审计+环境问题专项审计”的审计组织模式， 当前多项环境资源审计项目并立的局面扫清了单一视角下的漏洞和盲点， 穿透了隐藏于现象之下的问题本质， 与近年来国家治理体系现代化和推进生态文明建设所取得的成就相得益彰。

四、国家审计参与生态环境风险治理的优化对策与实施路径

1. 加强审计全覆盖， 全面协同生态环境风险治理体系。 生态环境风险治理体系是一个复杂的系统， 其涉及领域广泛， 包括自然资源管理、生态系统治理、环境污染管控、绿色发展创新等; 治理手段多样， 既依赖于政府的统筹管理和宏观调控， 也在一定范围内引入了市场调节机制; 在实施主体方面， 更是囊括了立法、司法、行政、市场运行等各个方面[9] 。 因此， 需要开展多种项目类型审计， 保障审计发现问题的准确性和全面性、审计评价的有效性和客观性， 从不同的侧重点防范和化解生态环境风险（如图2所示）。

首先， 针对环境资源监管部门的绩效审计起到了基础作用。 自2018年国家机构改革以来， 自然资源部及其下属单位承担起了对于自然资源保护、开发与利用的主要监管职责④， 依靠现代化的地理信息技术手段开展自然资源和生态系统的信息化检测， 掌握生态环境系统中不稳定因素的实时状况， 从而预警各类自然灾害及突发事件。 针对这类部门的绩效审计应当以灾害预警、应急处理、组织救援、灾后处理等方面的履职绩效为审计重点， 从而防范和化解重大自然灾害预警失效及应急不力的风险。

其次， 自然资源资产离任审计是环境资源审计领域的发展主线。 自然资源资产离任审计的对象是地方党政主要领导和承担环境资源管理责任的各部门领导， 其审计发现问题和审计评价能够作为有关领导干部环境责任追究和人事任免的重要依据⑤。 自然资源资产离任审计强化了中央和地方党政机关及环境部门组织人事考核中的生态文明建设绩效， 是对“唯GDP”政绩观的有力纠偏， 能够促使生态环境治理政治动机提升; 使地方党政领导干部合理权衡环境保护和财政收支平衡、稳定就业、产业升级等政府目标之间的统筹协调， 杜绝“一刀切”倾向， 从而防范和化解区域发展超越生态环境承载能力的风险。

再次， 环境项目的资金绩效审计能够作为审计突破口， 并为其他审计项目提供问题线索。 为了治理环境污染、防治自然灾害及合理利用自然资源， 政府采购了大量的监测设施， 实施了综合治理、生态改造等环境项目⑥。 由于环境项目涉及巨额资金、建设和运营周期长、牵扯上下游行业广泛， 其中存在大量实施权力寻租和利益输送等机会主义行为的空间。 国家审计对环境项目的监督主要集中在三个方面： 一是确保资金的征收、分配投入及使用管理环节的合法合规; 二是确保项目确立、建设、验收与管理全过程运行的合法合规; 三是确保项目运营和后期维护中环境产出的绩效达标。 因而环境项目资金绩效审计能够保障相关环境治理目标的实现， 监督财政资金的合法合规使用及社会资本的良性运营， 杜绝贪污浪费和财务舞弊， 从而防范和化解环境项目中的重大经营舞弊风险。

此外， 国有企业环境责任审计是重要补充。 在加快生态文明建设的时代背景下， 国有企业理应在环境治理方面发挥先头作用。 事实上， 我国有大量国有企业从事重工业领域的生产经营活动， 包括钢铁、化工、机械等行业， 生产性污染排放无法彻底避免， 因而必须通过创新生产工艺和加强组织管理来降低生产能耗和污染排放。 对国有企业开展环境责任审计、碳排放审计等， 能够促使国有企业有效完成节能减排、污染处理和绿色创新等环境目标， 提升国有企业在经营理念、组织管理、资金投入和战略决策等方面对环保目标的重视， 从而防范和化解生产性污染排放引发的生态环境风险。

最后， 推进“大智移云”现代化信息技术在审计实务中的应用是加强国家审计参与生态环境风险治理的条件保障。 根据《关于实行审计全覆盖的实施意见》中“加强审计资源统筹整合、创新审计技术方法”的要求， 审计部门应积极加强大数据技术等在环境资源审计领域中的应用。 技术的发展能够为环境资源审计带来工作模式上的革新[10] ， 提升审计证据采集的质量和效率， 通过新型审计手段实现发现异常、综合评判和深层挖掘等， 有助于从更深层面发现隐藏问题、内在矛盾及发展趋势， 从而全面提升国家审计防范和化解生态环境风险的质量和效率。

2. 依托国家治理体系的自然资源离任审计评价模式改进： 由问题罗列式改为线索梳理式。 国家审计立足于对政府责任履行情况的监督， 而依照权责对等原则， 政府权力范围划分和权力运行流程是明确自然资源资产离任审计对象和内容的基本依据。 1978年以来， 我国从集权型的国家治理模式， 逐渐转变为中央政府将部分行政性权力下移至地方政府[11] ， 以实现中央权力和地方权力的合理平衡。 中央政府和地方政府之间、不同环境部门之间关于生态环境治理权力的划分， 取决于问题的影响范围和自然资源的覆盖面， 而我国幅员辽阔、地大物博， 生态环境问题具有时间和空间方面的复杂性和差异性。 固然， 一项生态资源发生环境问题， 其所在地是最直接受影响的地区， 从基层入手解决问题是最显而易见的治理手段; 然而， 生态环境问题具有极强的外溢效应， 如空气污染、水污染问题， 会跨区域产生不良影响， 且自然资源与生态环境关乎全体公民的基本权利， 依照宪法， 我国境内的自然资源归属于全体国民， 而非仅仅由其所在地居民所有。 因此， 生态环境治理工作需要由从中央到地方的党政机关和环境部门不同治理主体之间有序、有差地进行权力划分， 既要考虑地域性和差异性， 还要考虑统筹性和全面性。

在我国当前的生态环境治理格局中， 中央层面的权责主要包括由党中央、国务院和全国人大制定全国性的生态环境保护政策及生态文明建设相关决策部署， 完善与修订相关环保法律法规， 而这也是地方政府和环境部门开展工作所遵循的依据。

地方政府和相關环境部门的权责可划分为三个层级[12] 。 首先， 在执行层， 地方政府和环境部门要贯彻落实中央关于自然资源保护及生态系统维护的决策部署， 落实中央环境资源保护政策， 遵循相关的法律法规。 其次， 在决策层， 要依据区域环境资源禀赋和经济发展现状， 在中央层面政策、决策和法律法规的基础上， 因地制宜地制定各类规划、办法、实施方案、工作指引等具体决策， 扩大制度的覆盖面并提升制度的详细程度。 最后， 在政府参与的实施层， 一方面要根据上述制度和决策， 针对不合理自然资源消耗及生态环境破坏行为实施行政监管; 另一方面， 通过资金的投入， 以及开展或引导市场主体介入各类环境资源治理项目， 提升自然资源保护和生态环境治理质量。

而以上中央及地方权责履行的共同结果， 最终统一体现为自然资源资产管理和生态环境保护目标的实现。 自然资源资产离任审计所涉及的评价内容， 即国家治理体系中领导干部在环境资源领域的权责范围， 以及通过权责实现而产生的生态环境效益。 其生态环境效益一旦为负， 就会反映在人民群众所能够观察到的现实情况中， 即自然资源保有量低于底线、生态环境质量恶化， 还有可能引发各类生态环境显性问题及重大事件。

图3反映了当前我国生态环境风险治理中的中央政府、地方政府与环境部门的权责层级、环境目标以及生态环境问题与事件之间的逻辑关系， 其中对于地方政府和环境部门权责履行状况以及环境目标实现状况的反映和评价， 是自然资源资产离任审计的主要内容。

当前自然资源资产离任审计工作实践中对于发现问题的评价模式以问题罗列式为主， 即在审计意见中按照六项审计重点对主要问题进行分类描述。 例如， 在“完成自然资源资产管理和生态環境保护目标方面”类别下， 描述问题“××年至××年， ×同志任职期间， 由于×××， ×××资源保有量由×××下降至×××， 突破了该地区生态保护红线的划定下限”; 再如， 在“履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任方面”类别下， 描述问题“××年×同志任职期间， ××环境工程项目因招标流程不合规问题， 被上级部门通报批评， 涉及金额×××”。 该评价模式的优点是能够清晰详细地展示问题， 缺陷是信息零散且缺乏重点。

而在国家治理体系这个整体之中， 生态环境治理子系统的权责层级和目标实现， 是一个自上而下、依次达成的因果链条。 自然资源资产离任审计所发现的问题之间也并非是完全相互独立的， 往往具有一定的相关性， 即上一个层级的权责履行中出现的问题， 必将影响下一个层级权责履行的实现效果。 地方政府如果对于中央政策的落实情况不到位， 没有结合区域情况制定好具体的实施方案， 就会影响该区域监管措施的可行性， 继而损失相关环境质量指标的达标率。 因此， 依托于国家治理体系中生态环境治理的权责层级关系， 对审计发现问题进行梳理， 根据因果关系理清问题线索， 能够更好地将生态环境问题的现象和内在制度缺陷联系起来， 有利于审计部门的正确评价及后续监督和整改工作的有效推进， 促进生态环境风险治理体系不断完善。

如表2以针对×省×同志的自然资源资产离任审计为例， 在其审计意见中采取线索梳理式的审计评价模式来列示“去产能”这一线索上的审计发现问题。 在梳理审计发现问题的过程中， 线索的确定既可以依据区域性重点资源类型， 如森林资源、海洋资源、重要矿产资源等， 也可以依据环境资源领域的重大关切或区域主要风险， 如生态红线、自然保护区、去产能及土地规划等。 另外， 不同权责层级上的审计发现问题存在因果联系， 但并不一定具有数量上和严重程度方面的对等关系。

3. 以改善审计结果运用提升生态环境风险治理： “延伸治理”与“逆向治理”。 国家治理体系中的生态环境治理系统， 依靠中央层、地方政府及环境部门依次履行其权责， 实现生态环境治理目标， 减少资源环境显性问题的爆发， 优化生态环境风险治理体系。 这个权责系统体现为一个具有层级性的因果链条， 链条的上游是原因和内在根源， 下游是产生的结果和外在表现。 而审计评价模式与审计结果运用密切相关， 因此， 可以根据审计发现问题在因果链条中的位置， 从以下两条路径上的审计结果运用来进一步提升生态环境风险治理： 其一是由因及果的“延伸治理”， 其二是据果索因的“逆向治理”。

“延伸治理”是指， 顺着自上而下的权责层级， 针对上一层级中发现的问题， 重点关注和预警问题向下一层级继续发展的风险， 以提升风险识别和风险评价的有效性。 例如， 对于审计发现地方政府未将化解过剩产能相关中央政策下达具体部门的问题， 在审计过程中应当重点关注是否影响相关部门履行关停未达标企业的监管职责; 针对该问题的审计整改意见及进行整改检查时， 也应当重点关注相关部门的监管效果; 而在发现重大违法违纪情况作为问题线索移交司法及组织部门时， 也应报告相关问题的关联关系。 这一路径最终指向生态环境风险治理体系中的风险预警环节， 审计发现问题可以作为重大生态环境问题与突发环境事件的线索和预警信号， 传送至相关资源环境监测机构和应急管理部门， 加强灾情防范和应急管理， 减少突发环境事件和重大自然灾害带来的损失。

“逆向治理”是指， 逆着权责层级进行自下而上的问题追溯， 针对下一层级中发现的问题， 重点关注上一层级中造成这些问题的体制机制漏洞、弊端及缺陷， 从而实现对生态环境治理体系的整体性风险反馈。 例如， 对于重大环境问题及自然灾害， 在审计过程中应当重点关注相应环境监管责任的履行情况及环境项目的运营情况， 评估其中是否有漏洞及缺失; 在审计整改及整改检查中， 也要评估针对该问题或灾害， 是否采取了弥补措施及是否完善了相关制度建设。 逆向治理最终指向中央层面对于环境资源政策、决策及法律法规的制定， 因而， 审计发现问题能够作为中央政策、决策及法律法规在实际执行过程中的经验总结和问题反馈， 为完善环境资源领域的政策、决策制定及法律法规确立提供科学、合理的参考。

两条治理路径上的审计结果运用， 既涉及审计部门， 还涉及从中央到地方的各级党政部门和环境部门， 其有效实现依靠的是国家治理体系中各级各部门的共同努力（如图4所示）。

五、结论与建议

面对经济社会转型升级的时代需求和资源环境问题、自然灾害多发的现状， 从风险治理角度出发来完善生态环境治理工作是继续推进生态文明建设的突破口。 本文依据现代风险治理理念， 立足于我国环境资源审计的发展源流和现状， 提出了国家审计参与生态环境风险治理的机制和实施路径。 本文认为： （1）国家审计的预防、揭示和抵御功能与风险治理过程高度重叠， 国家审计参与风险治理的关键是审计发现问题和审计评价。 （2）现阶段多审计类型并立的环境资源审计以自然资源离任审计为发展主线， 其对生态环境治理工作的“责任履行”和“目标实现”进行综合评价， 既能够识别显性问题， 也能够预防和控制风险。 （3）环境资源领域涉及多种审计类型， 不同类型各有侧重点， 加强审计协同、推进现代化审计技术应用有助于全面构建生态环境风险治理体系。 （4）生态环境治理工作依靠国家治理体系中不同层级有序、有差的权责实现， 因而线索梳理式的审计评价模式能够更有效地强化风险治理。 （5）从“延伸治理”和“逆向治理”两个方向加强审计结果运用， 促进审计部门及各级党政部门、环境部门参与完善生态环境风险治理体系。

然而， 审计评价模式和审计结果运用的改变是一个复杂的过程， 不是一蹴而就的， 现阶段的审计实践可以从以下方面进行改善： （1）加强国家审计的权威性。 当前环境资源审计虽然项目数据众多、覆盖面广， 但作用力度不大， 后续整改不足， 因此要建立健全审计结果运用方面的法规制度。 （2）继续推进自然资源资产离任审计。 该审计项目的作用具有一定的时滞性， 且对于退休领导干部不具备后续的震慑作用， 随着其在全国范围内的成功推行和逐渐完善， 可以考虑由离任审计模式转变为常规性的定期审计。 （3）提升审计的质量和效率。 可以加强国家审计同司法、纪检部门及环境督查工作的协同， 继续推进大数据技术在审计工作中的应用， 以实现审计技术创新、审计模式创新及信息资源共享， 提升审计发现问题的广度和深度。

【 注 释 】

① IRGC风险治理框架，参见https：//irgc.org/risk-governance/irgc-risk-governance-framework/。

② 2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话。

③ 根据中共中央和国务院于2017年发布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》中的第八条。

④ 2018年国务院根据中共中央发布的《深化党和国家机构改革方案》组建了自然资源部，吸收了原国土自然、发展改革、水利、农业等多部门自然资源管理方面的相关权责，集土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各类自然资源资产和国土空间利用的监管于一体。

⑤ 根据2015年起实施的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，对领导干部生态环境损害行为坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则，依据职责分工和履职情况追究相应责任。

⑥ 根据财政部官网公布的数据，2020年全国节能环保支出共计6317亿元，约占年度一般公共预算支出的2.57%（数据来源：http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm）。

【 主 要 参 考 文 献 】

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【基金项目】审计署重点科研课题“审计的政治属性研究”（项目编号：21SJ01003）